Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России

Как уже отмечалось, в п. 5 ч. 1 ст. 10 этого Закона в качестве элемента системы образования отражены объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования. Как видим, состав данного элемента достаточно неоднороден по своему содержанию. Объединения юридических лиц могут быть как коммерческими (например, ходинги – ст. 106 ГК РФ), так и некоммерческими (потребительские кооперативы – ст. 116 ГК РФ, фонды – ст. 118 ГК РФ, ассоциации (союзы) – ст. 121 ГК РФ, политические партии – Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95–ФЗ «О политических партиях»42 и т.д.). Если следовать законодательной логике обособления данных субъектов в специальную группу, которая должна существенно отличаться от остальных четырех, обозначенных в ч. 1 ст. 10 Закона № 273–ФЗ, то можно выявить следующие признаки: во- первых, эти объединения не должны являться образовательными учреждениями, в противном случае они войдут в состав элемента, обозначенного в п. 2. ч. 1 ст. 10; во- вторых, они не должны быть связаны с созданными осуществляющими управление в области образования органами государственной власти и местного самоуправления консультативными, совещательными и иными органами, иначе эти объединения будут относиться к составляющим элемента, обозначенного в п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона; в- третьих, функции этих субъектов не должны быть сопряжены с ресурсным обеспечением и оценкой качества системы образования, иначе их следует отнести к элементу, закрепленному в п. 4 ч. 1 ст. 10. Закона № 273. Путем подобного логического и организационно- функционального исключения мы получаем весьма специфическую группу юридических лиц и их объединений, с довольно абстрактной сферой деятельности в области образования. Чем конкретно могут или должны заниматься эти субъекты, исследуемый нормативный акт не обозначает.

В специальной литературе можно встретить некоторые суждения, которые, на наш взгляд, являются попытками решения этой проблемы. В частности, И. П. Марчеко указывает на создание подобным путем новой формы социально-стратегического партнерства в сфере образования, которая способна приблизить к этой отрасли международные организации, создать заинтересованность негосударственного экономического сектора в получении максимального эффекта от реализации образовательных программ43. Г. С. Коваленко отмечает, что таким путем возможно насаждение инноваций, постоянное стимулирование развития познавательных технологий, закрепление фундаментальности научных направлений44. Признавая правоту подобных позиций с точки зрения перспектив развития отечественного образования, мы же в свою очередь, присоединимся к мнению Д. А. Новикова, который подчеркивает, что «…в любом законе должно быть четкое соотношение между нормами, регулирующими нынешнее положение вещей в той или иной сфере, и нормами, способными охватить правоотношения, которые, возможно, появятся в будущем. Норм первой группы должно быть подавляющее большинство, поскольку цель каждого закона всегда конкретна и заключатся в регулировании строго очерченной группы современных отношений. Закон, который определяет порядок взаимодействия еще не образованных формаций, до конца не исследованных с научной и практической точки зрения социальных явлений, будет воспринят обществом как предсказание гадалки, обоснованно раскритикован и обречен на провал»45.

С учетом вышеизложенного полагаем, что в настоящее время нет ни законодательных, ни практических предпосылок к обособлению организаций, отраженных в п.п. 4 и 5 ч. 1 ст. 10 в качестве самостоятельных элементов системы образования. В связи с этим предлагаем их объединить в одну группу.

Другим немаловажным минусом исследуемой системы является отсутствие непосредственной связи с государственным управлением, сохраняющим целостность любой социальной системы и делающим ее полезной для общества. «У всех теоретиков системы и у философов, – указывает П. К. Анохин, – поразительно схожи сами определения понятия системы, хотя ни у тех, ни у других это понятие не имеет действенного значения как инструмент, облегчающий конкретную исследовательскую работу, …взаимодействие, взятое в его общем виде, не может сформировать системы из «множества компонентов». Следовательно, и все формулировки понятия системы, основанные только на «взаимодействии» и на «упорядочении» компонентов, оказываются сами по себе несостоятельными» До тех пор, пока не будет найден фактор, который беспорядочное множество компонентов (элементов) приведет к упорядоченному их взаимодействию – систему, «все разговоры о системе и ее преимуществах перед несистемным подходом будут … неплодотворны… Определяющим признаком и характеристикой любой социальной системы выступает управление… альтернативы этому организующему воздействию пока не найдено»46.

Невозможно обойти стороной высказывание Н. А. Селезневой и А. И. Субетто, которые акцентирует внимание на то, что изменения в парадигме образовательной науки в сторону ее системности, ее интеграции в координатах педагогических, социальных, экономических и управленческих знаний, институционализация науки о качестве образования – квалитологии образования и квалиметрии образования (в рамках которой обобщается методология решения проблем аккредитации, аттестации, сертификации, лицензирования, нострификации, оценки эквивалентности дипломов, имеющих в целом достаточно выраженный административно-правовой аспект), институционализация экономики образования и другие изменения определили требования к повышению наукоемкости управления образовательными системами, к созданию новых форм государственного участия и придали государственному управлению особое значение47.

Выше мы привели обозначенное в п. 1 ст. 2 Закона легитимное определение образования, в котором отсутствует указание на какое-либо государственное воздействие на исследуемые отношения. Не предлагая юридической трактовки системы образования в ч. 1 ст. 10 законодатель обозначает федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования лишь в качестве однопорядкового элемента, который, исходя из законодательного контекста имеет одинаковый статус по отношению к иным элементам (п. 3). При этом, в ч. 1 ст. 89 отражено, что управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер. Следует также указать, что рассматриваемый нормативный акт не использует дефиницию «государственное управление» применительно ко всему комплексу образовательных отношений, она задействуется только в положениях, в которых фигурирует указание на органы государственной власти, осуществляющие управление в данной области (например, ст. 13, 20, 93, 97 и т.д.). Таким образом, значение государственного управления для такой важнейшей сферы общественной жизни как образование, явно занижено.

Одним из серьезных достижений отечественной науки административного права является всестороннее, комплексное, основанное на правоприменительной практике трактование государственного управления как движущей силы, способной оказать колоссальное влияние на все сферы общественной жизни. Д. Н., Бахрах, Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов обоснованно подчеркивают, что государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения48. Н. М. Конин определяет исследуемую категорию в качестве организующего воздействия всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами и рассматривает ее с трех позиций: как систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление, контроль и надзор; как совокупность функций, задач и направлений; как институт права, представляющий собой совокупность правовых норм, динамично регулирующих сложившиеся правоотношения49.

Следует отметить, что в настоящее время получила широкое распространение позиция, связанная с рассмотрением системы государственного управления через взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемыми объектами. В частности, Ю.А. Тихомиров указывает, что государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно – это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства50.

Г. В. Атаманчук указывает, что субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Государство устанавливает структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой – управляемыми объектами51. Для государственного управления, – пишут Л. Л., Попов, Ю. И Мигачев и С. В. Тихомиров, – важной является его организация, которая предусматривает определение нормами права совокупности субъектов государственного управления (органов исполнительной власти) и характера функциональных связей между ними. Субъект государственного воздействия применяет нормы права, санкции, правовые идеи, установки, правовые и неправовые средства по отношению к объекту – гражданам и коллективным образованиям. Тем самым определяются техника и характер работы системы, устанавливается траектория ее движения к поставленной социально-значимой цели52. На необходимость рассмотрения государственного управления через призму субъектно-объектных отношений указывают и иные авторы53.

Признавая такой подход к определению государственного управления наиболее оптимальным способом удовлетворения общественных и личностных потребностей во всех областях жизнедеятельности и, в частности, в получении образования отметим, что исходя из анализа ч. 1 ст. 10 и ст. 89 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» нельзя сделать однозначный вывод о том, что государство является ведущим субъектом управления образовательными отношениями. При этом, в ст. 3 определены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, в ст.ст. 6–8 закреплен широкий спектр полномочий государственных органов управления образованием. Из содержания этих норм все же можно сделать заключение о том, что роль государства в управлении этой сферой является главной, однако из текста закона не вытекает, что органы исполнительной власти общей и специальной компетенции занимают особое место в системе управления образованием.

Как мы уже указали, законодатель делает акцент на развитие государственно-общественной системы управления в анализируемой отрасли. Однако здесь следует присоединиться к мнению С. Н. Братановского и В. А. Юсупова, отмечающих следующее: признание права общества и каждого гражданина на участие в организации управления образованием является одним из важнейших правовых достижений, достигнутых в рамках демократических преобразований. Но реализация этого права невозможна без юридического закрепления конкретных путей и способов влияния общественности на воспитательный и образовательный цикл. Бессистемное воздействие общества на систему образования неизбежно приведет к ее распаду и поставит под угрозу применение норм Конституции РФ, посвященных основным правам и свободам… Можно бесконечно моделировать управленческие конструкции, направленные на совершенствование получения различных видов образования, но мы никуда не уйдем от основополагающего участия государства в определении границ возможного и дозволенного поведения индивидуумов и социальных групп, необходимых для основанной на правовых нормах единообразной организации образовательного процесса54.

Таким образом, нынешняя законодательная трактовка системы образования не отвечает сложившейся на практике организационно-правовой модели государственного управления этой сферой и нуждается в юридическом совершенствовании.