El precio de la democracia

JULIA CAGÉ

Traducción de Darío Zárate Figueroa

Primera edición, 2021

Título original: Le Prix de la démocratie by Julia Cagé

© Librairie Arthème Fayard, 2018

Traducción de Darío Zárate Figueroa

Diseño de portada: León Muñoz Santini y Andrea García Flores

Fotografía de solapa: © Philip Conrad

Este libro fue publicado en el marco del Programa de Apoyo a la Publicación de la Embajada de Francia en México/IFAL

D. R. © 2021, Libros Grano de Sal, SA de CV

Av. Río San Joaquín, edif. 12-B, int. 104, Lomas de Sotelo, 11200,

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ISBN 978-607-99465-7-9

Sumario

Presentación, por LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

Agradecimientos

Introducción | El agotamiento democrático

Primera parte | Cuando los pobres pagan por los ricos

1.El costo de la democracia | Primeros puntos de referencia

2.El financiamiento privado de la democracia | Un sistema poco regulado y pensado únicamente para los más privilegiados

3.Las realidades del financiamiento privado | Cuando los impuestos de todos financian las preferencias conservadoras de unos pocos

4.Más allá de la política | El financiamiento privado de un bien público

Segunda parte | Las oportunidades perdidas

5.¿Una esperanza? | El financiamiento público de los partidos y las campañas electorales

6.El financiamiento público de la democracia | Un sistema en peligro

7.Las desviaciones estadounidenses | ¿Un riesgo que amenaza a Europa?

8.El precio de un voto | De las elecciones locales en Francia a la microfocalización generalizada

Tercera parte | ¡Salvemos a la democracia! Por una refundación de la democracia política y social

9.¿Todo está dicho? | De la ilusión de permanencia a la innovación de los cheques democráticos

10.Por una democratización del financiamiento “privado” de la democracia y una refundación del financiamiento público de los partidos

11.Por una Asamblea Mixta: social y política

Conclusión | Las condiciones de la democracia “continua”

Notas

Presentación

Se requiere algo más que talento y capacidad de investigación para un proyecto intelectual como El precio de la democracia. Se requiere, además, valor y, por supuesto, un mínimo de convicción ética, una combinación no muy frecuente en la época actual. En ese sentido, defender la idea del financiamiento de la política con recursos públicos, en tiempos de un extendido descrédito de la democracia y de sus instituciones —como los que hoy vivimos—, es una empresa que exige talento, sin duda, pero también valor y compromiso cívico y democrático, y esto es justo lo que, desde mi punto de vista, encontramos en la obra de Julia Cagé.

La autora analiza, con un gran despliegue analítico soportado en fuentes estadísticas notables, la evolución del financiamiento de la democracia y los gastos electorales en varios países del mundo, con especial atención en Europa. Al situar históricamente los antecedentes de los modelos de financiamiento de la actividad política que incluye en su análisis, Cagé demuestra cómo los donativos y la “inversión” de recursos de los actores privados han trastocado de forma paulatina, pero constante, el funcionamiento de la representación política en la democracia moderna, con lo que se evidencia, una vez más, que las aportaciones privadas a la política rara vez tienen una “vocación filantrópica” y casi siempre conllevan una intencionalidad, abierta o soterrada, que termina convirtiendo la representación democrática en una representación de intereses.

Julia Cagé va más allá y sugiere que hay una relación entre la tendencia a eliminar los límites al financiamiento privado de la política y reducir el financiamiento público, al abstencionismo en las elecciones y a la crisis de la representación política que viven las democracias desde hace varios lustros. La línea de continuidad entre estas tendencias, argumenta ella, es el efecto que el dinero, especialmente el que se canaliza desde el poder económico, ha tenido en campañas, candidaturas y partidos, capturando la representación política en favor de los intereses de quienes, en las sociedades modernas, son los dueños del capital. Se trata, hay que agregar y enfatizar, de una relación que se agudiza y se hace incluso estructural en contextos de profunda desigualdad y concentración del ingreso como en los que vivimos actualmente.

Cagé pone en evidencia también que las posiciones y los argumentos de rechazo a los partidos como instituciones fundamentales de la vida democrática son el sustrato que da germen a las propuestas e iniciativas de desaparición o reducción del financiamiento público a los partidos. En otras palabras, la innegable crisis de credibilidad que aqueja a los partidos, asociada con su lejanía de la población, su elitismo, su incapacidad de abrir márgenes más amplios de participación democrática y su transformación en meras maquinarias electorales y clientelares (sin poner demasiada atención a las ideologías o las posiciones programáticas), está siendo aprovechada para promover el abandono o la reducción drástica del financiamiento público. Pero, como sabemos, y tal como la propia autora lo plantea, ese abandono del financiamiento público de la política sólo sería, parafraseando a Clausewitz, la continuación de la crisis de representación por otros medios. En efecto, el riesgo es que la representación política quede capturada únicamente por un sector de la población, que tiene la capacidad de financiar los altos costos que conlleva la actividad política, provocando lo que, desde mi punto de vista, es un gradual y paulatino deslizamiento de la democracia representativa a una especie de “plutocracia representativa”.

Por todo lo anterior, la autora arriba a una conclusión con la que coincido enteramente y que valdría mucho la pena que se escuchara en los debates parlamentarios y las deliberaciones públicas de muchos países, incluido, sin duda, México. Afirma Julia Cagé: “lo que nos enseña la historia es que sólo lograremos poner fin a los excesos del financiamiento privado de la democracia si los limitamos por medio de leyes y los sustituimos con un sistema de subvenciones públicas suficientemente cuantiosas”. En efecto, para Cagé una de las soluciones a la captura de la política representativa por parte de intereses privados, vía el dinero, es reconducir el financiamiento al orden público, sin excesos, pero con suficiencia. En ello nos va, en buena medida, para decirlo en términos weberianos, garantizar la autonomía del poder político frente al poder económico.

Justo en los tiempos que corren al momento de la publicación de esta obra por parte del Instituto Nacional Electoral (INE) y Grano de Sal, tiene lugar en México una discusión importante, que se inició hace una década y media y que, de no darse de manera informada y bien sustentada, puede erosionar la base principal de la equidad en las condiciones de la competencia política: la reducción del financiamiento público a los partidos políticos bajo el solo argumento de su oneroso costo, que choca con la posibilidad de atender debidamente las necesidades sociales de la población. La legítima preocupación social y la indignación ética que supone el contraste entre el financiamiento público y las carencias sociales no nos permiten entender que una eventual reducción mal pensada del financiamiento de la política con recursos públicos, por más indignante que se le presente, puede abrir la puerta a que algunos intereses, los de quienes tienen la capacidad de financiar la política y hacerlo esperando beneficios futuros, puedan resultar determinantes para la recreación de nuestro sistema democrático.

Quiero ser claro: lo antes dicho no significa de ninguna manera que la fórmula de financiamiento público que se ha asentado en nuestro país no pueda, e incluso no deba, estar exenta de una minuciosa revisión y, eventualmente, de una racionalización de los altos montos que hoy se destinan al financiamiento público de los partidos políticos. Pero ello debe ocurrir, en su caso, como resultado de una amplia e incluyente discusión pública que no pierda de vista ni ponga en riesgo los tres propósitos principales que llevaron a apostar, en la reforma electoral de 1996, por la preeminencia del financiamiento público sobre el financiamiento privado, es decir: a] generar condiciones de equidad en la competencia política, al garantizar a todos los partidos un piso financiero mínimo para realizar sus actividades ordinarias y desplegar sus campañas electorales; b] transparentar el financiamiento de la política, al tener absoluta claridad sobre el origen de la mayor parte del dinero que reciben los partidos como parte de sus prerrogativas de financiamiento, y c] generar condiciones de autonomía para los partidos políticos frente a los intereses que invariablemente subyacen a las aportaciones económicas que los privados realizan a la política. Además, esa discusión no puede ser ajena a determinar de manera informada y objetiva cuáles son las verdaderas necesidades de gasto de los partidos políticos, pues cerrar la “llave” del financiamiento público sin atender a aquéllas puede conllevar el efecto perverso de provocar que los partidos recurran a buscar dinero en donde, para preservar el buen estado de la democracia, no es conveniente que lo hagan, es decir, recursos provenientes de los grandes grupos de interés o, incluso, de fuentes ilegales.

En suma, como bien lo argumenta la autora, la solución no es reducir el financiamiento público, sino repensar de forma integral los mecanismos de asignación de los recursos destinados a los partidos y a la actividad política en general, así como los criterios con los que se distribuyen, tanto en el ámbito federal como en el local. En ese sentido, debemos reiterar que el financiamiento público tiene lógica y sentido como un instrumento que, a diferencia de los recursos privados, favorece y facilita la transparencia sobre su origen y su destino, la rendición de cuentas sobre su uso y la obligada fiscalización para garantizar que el financiamiento de la política cumpla con las prohibiciones y los límites de la ley.

La democracia y el uso del dinero en la política no admite soluciones simplistas. Por eso, en el INE hemos creído que El precio de la democracia es una lectura necesaria para informar la discusión pública sobre uno de los ejes de la institucionalidad democrática de México: los mecanismos, los criterios y las normas que regulan el financiamiento de la política, hoy predominantemente pública, lo que ha permitido que en nuestro país, venturosamente, el dinero no sea un factor determinante en el triunfo electoral. Mantengámoslo así para evitar que el precio de la democracia lo paguen quienes menos tienen, cuando sus representantes respondan más al poder del dinero que al de los votos.

LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

Consejero Presidente del

Instituto Nacional Electoral

Este libro está acompañado del sitio electrónico leprixdelademocratie.fr, donde el lector encontrará todas las bases de datos empleadas, numerosas gráficas interactivas y un apéndice técnico que describe las fuentes utilizadas y presenta figuras y series complementarias.

En El precio de la democracia se mencionan numerosos partidos, organismos y ordenamientos jurídicos de varios países. Para que el lector pueda identificarlos sin ambigüedad, se emplea su nombre en la lengua original, seguido de una traducción aproximada entre corchetes, salvo en el caso de los partidos históricos de Estados Unidos, el Reino Unido y Francia, plenamente identificables por su denominación en español. [N. del e.]

Agradecimientos

¿Por qué resulta problemático que algunos ciudadanos contribuyan financieramente mucho más que otros al funcionamiento de la democracia, por ejemplo comprando medios de comunicación, financiando think tanks o haciendo donaciones directas a los partidos políticos? La idea de este libro germinó en mi mente hace cuatro años, cuando ponía el punto final a mi libro anterior, Salvar los medios. Las distintas etapas de su gestación se dieron junto con la escritura de los artículos científicos con los que me he nutrido. En particular, mi artículo de investigación “The Price of a Vote: Evidence from France, 1993-2014” (CEPR Discussion Paper, 2018) desempeñó un papel sumamente importante en la escritura de este libro y los resultados sobre los efectos del gasto electoral en un país como Francia no hicieron más que reforzar mi convicción de la necesidad de un estudio comparativo de los diferentes modelos de financiamiento público y privado de la democracia a lo largo del tiempo. Mis primeros agradecimientos, entonces, son para mi coautora Yasmine Bekkouche, con quien llevé a cabo dicha investigación en Francia. También para Thomas Ferguson y el Institute for New Economic Thinking [Instituto para el Nuevo Pensamiento Económico] (INET), por su confianza y por haber accedido a financiar este proyecto de investigación y la importante labor de recolección de datos que implicó.

Este libro debe mucho, también, a todos los otros investigadores con quienes he estudiado y sigo estudiando hasta hoy el financiamiento privado de la democracia, pues la investigación es un largo río y está muy lejos de interrumpir su flujo. En la actualidad, Malka Guillot y yo trabajamos con datos fiscales de Francia para comprender mejor el papel de las desigualdades económicas en el reforzamiento de las desigualdades políticas y, en particular, los determinantes de las donaciones a los partidos políticos y las campañas electorales. Su dominio de los archivos FELIN ha resultado valiosísimo. Agradezco al Comité du Secret Statistique [Comité de Secretos Estadísticos] y al Centre d’Accès Sécurisé aux Données [Centro de Acceso Seguro a la Información] por habernos permitido trabajar con esos archivos.

Con Edgard Dewitte hemos abordado 150 años de historia británica para comprender mejor los efectos de los gastos electorales en los resultados de distintos partidos del Reino Unido. Debo agradecerle su confianza, pues remontarnos a la época en que los candidatos ofrecían viajes en carruaje a los electores no es cosa fácil. Agradezco doblemente a Edgard, pues a lo largo de la escritura de este libro me ayudó a recolectar documentos y a comprender la legislación de diferentes países. También tengo un agradecimiento especial para Eliza Mougin, que ha sido una asistente sin par, siempre dispuesta a añadir a sus talentos de investigadora su destreza como encuestadora en el campo, a veces minado, de la transparencia de los partidos políticos; así como para Benedetta Ruffini, cuyas investigaciones sobre Italia han resultado indispensables; para Alexandre Deine, que me ayudó con mi estudio de Alemania, y para Clara Martínez Toledano, quien documentó el caso de España. A veces, la ley es de difícil acceso para quienes no están acostumbrados a descifrar todas sus sutilezas y debo agradecer a Bastien Cueff por sus esclarecedoras explicaciones jurídicas.

En Sciences Po Paris [Instituto de Estudios Políticos de París], donde soy profesora-investigadora desde 2014, tuve la oportunidad de aprovechar un ambiente de investigación multidisciplinario, sobre todo en el Laboratoire Interdisciplinaire d’Évaluation des Politiques Publiques [Laboratorio Interdisciplinario de Evaluación de Políticas Públicas] (LIEPP), cuyo eje “evaluación de la democracia” tuve el placer de codirigir. Los estudiantes del instituto, provenientes de todos los países —desde Venezuela hasta Benín, pasando por China y Australia—, son una formidable fuente de inspiración, y mis diarias y numerosas interacciones con ellos, sobre todo en el marco de mis cursos sobre el futuro de los medios de comunicación, alimentan mis reflexiones y mi investigación.

A lo largo de los últimos años, mis investigaciones se han nutrido también de mi colaboración con Nicolas Hervé y Marie-Luce Viaud del Institut National de l’Audiovisuel [Instituto Nacional de lo Audiovisual] (INA), y de nuestras acaloradas discusiones sobre la crisis de los medios y la democracia, y sobre el recurso del sorteo. Marie-Luce, que tanto me enseñó y me aportó, falleció prematuramente y no alcanzó a leer este libro. Me da por pensar que le habría gustado, aunque sólo puedo imaginar las discusiones que no tendremos. Nos haces mucha falta, Marie-Luce.

Gracias a todo el equipo de Wedodata, en particular a Karen Bastien, Brice Terdjman y Nicolas Boeuf, que aceptaron acompañarme en este libro y dieron vida a las gráficas, que hasta entonces eran demasiado escolares. Gracias a ellos también por su formidable trabajo en el sitio leprixdelademocratie.fr, herramienta indispensable para continuar el debate después de la lectura de este libro.

Mi editora, Sophie Kuvoyanis, me ha dado campo libre y confianza total. Se lo agradezco. Gracias también a Agathe Cagé, que con su relectura siempre atenta me abrió los ojos a algunos puntos débiles de mi escritura y a la necesidad de hibridación entre los intelectuales.

Finalmente, gracias a Thomas, que ha vivido cada línea de este libro de manera cotidiana. Gracias por tu apoyo infalible, tu paciencia a toda prueba, tus invaluables contribuciones intelectuales y, sobre todo, tu amor infinito, que me dio la energía para llevar este proyecto a buen puerto.

Introducción

El agotamiento democrático

32 euros. Ése es el precio de tu voto.

“¡Pero mi voto no está a la venta!” Sí, ya sé lo que piensas. Lejos está la época en que las elecciones se celebraban a cielo abierto, de modo que los potentados locales podían vigilar las boletas depositadas por aquellos a los que habían sobornado. Sin embargo, ahí están los hechos. Mientras más gasta un candidato durante una campaña electoral, más capacidad tiene de alquilar grandes salones, convocar a sus seguidores, difundir sus mensajes, saturar los medios y las redes sociales, y más aumenta su probabilidad de salir victorioso. Así es en Estados Unidos, sin duda, pero también en Europa y particularmente en Francia.1 El dinero está en el centro del juego político; en la democracia, el que paga gana. Este libro, para el cual construí una base de datos sin precedentes sobre la evolución del financiamiento de la democracia y los gastos electorales alrededor del mundo, examina quirúrgicamente estos mecanismos y, sobre todo, toma las lecciones de las vicisitudes actuales y propone, para el futuro, reglas innovadoras para reencontrar la democracia.

32 euros. Ése es el precio de tu voto.

Si sabemos que el Estado consagra cada año menos de un euro por cada ciudadano francés al financiamiento público directo de la democracia,2 pero reembolsa en promedio unos 165 euros anuales a los cerca de 290 mil contribuyentes que han financiado al partido político de su elección —¡y casi 5 mil euros a cada uno de los 2900 hogares que más contribuyen!3—, podemos comprender mejor los interrogantes en torno a la calidad de nuestra democracia. ¿Por qué el dinero público debería permitir a ciertas personas “comprar” el equivalente a casi cinco votos, e incluso, para los más ricos, más de 150 votos? ¿De verdad nos parece que nuestra democracia necesita ese sesgo adicional a favor de los ya favorecidos?

Y eso es sin tomar en cuenta el gasto fiscal asociado a las donaciones a las campañas.4 Mientras el Estado reembolsa, en promedio, 52 millones de euros anuales al conjunto de candidatos que participan en la contienda electoral —y mucho más en los años electorales—, las diferentes campañas reciben 12 millones de euros en donaciones particulares, lo cual genera casi 8 millones de euros en reducciones fiscales: 8 millones contra 52 millones, claro, pero son 8 millones que se repartirán entre unas cuantas decenas de miles de individuos que han expresado sus preferencias políticas por medio de donaciones privadas (es decir, cientos de euros por donador, o incluso varios miles de euros para los más ricos), mientras que los 52 millones de euros de financiamiento público se reparten entre todos los franceses, es decir, menos de un euro por ciudadano.

He aquí una estadística para resumir el absurdo —y la injusticia— del sistema francés: en 2016, el Estado gastó 29 millones de euros en reducciones fiscales asociadas a donaciones a partidos para el 10% de los franceses más ricos, es decir, más de 21 veces más de lo que gastó para la mitad menos privilegiada de los contribuyentes;5 es decir, gastó la misma cantidad para el 0.01% de los franceses más adinerados que para la mitad menos favorecida.

No sólo es que, en la democracia, el que paga gana, sino que además, en Francia —como en muchas otras democracias occidentales, por cierto— se ha institucionalizado un sistema de financiamiento público que permite que el Estado subvencione las preferencias políticas de los más ricos, además del dinero privado con que cuentan. Es un sistema de financiamiento público que no beneficia en la misma medida a todos los movimientos políticos: podemos comprobar que, en promedio, los partidos políticos clasificados como “de derecha” reciben cada año donaciones mucho más cuantiosas que los partidos clasificados como “de izquierda” en el espectro político. Semejante sistema puede aumentar la capacidad de los más privilegiados de ganar la contienda electoral y “comprar” las políticas públicas de su elección.6 De manera más general, puede conducir a una transformación de las condiciones de funcionamiento de los movimientos políticos (tanto de “derecha” como de “izquierda”) y a perturbar los frágiles límites que, durante mucho tiempo, han garantizado cierta representación a los sectores más populares.

Entonces, si como votante hace mucho que te hartaste del juego de la democracia —“¿de qué sirve moverme si mi voto cuenta tan poco, para qué seguir un equipo si el juego está arreglado?”—, como ciudadanocontribuyente deberías escandalizarte por este nivel de desigualdad y por la manera en que se gasta el dinero público. Un ejemplo: para un individuo con ingresos gravables de 100 mil euros, el costo real de una donación de 6 mil euros a un partido político es de 2040 euros. Los 3960 euros restantes van por cuenta del Estado, es decir, de los contribuyentes en su conjunto. ¿Cuál sería el costo de la misma donación para un estudiante, un trabajador precario o un jubilado con ingresos gravables menores de 9 mil euros? 6 mil euros.7 En Francia, más de la mitad de los hogares, en cuanto unidades fiscales, están exentos del impuesto sobre la renta, lo cual implica que, aunque esos contribuyentes tengan, por lo demás, una fuerte carga impositiva, deben pagar por completo sus contribuciones políticas, mientras que los más ricos están subvencionados por el Estado en dos terceras partes. El que más puede, menos paga: así funciona el sistema fiscal de financiamiento público indirecto de la democracia en Francia, un sistema retrógrado e injusto en el que los pobres pagan por los ricos.