El precio de la democracia

Hasta 1988, los partidos políticos eran simples asociaciones, en el sentido marcado por la ley de 1901 “relativa al contrato de asociación”.10 Como tales, podían recibir cuotas de sus miembros,11 pero no estaban autorizados a recibir donaciones ni herencias (ese privilegio estaba reservado a las asociaciones de “reconocida utilidad pública”). Oficialmente al menos, aunque los gastos de los candidatos en las campañas electorales no estaban limitados por la ley, sí lo estaban por la relativa “pobreza” de los partidos, que, en el papel, debían conformarse con las exiguas contribuciones de sus militantes. Exiguas excepto para el Partido Comunista —y, en menor medida, para el Partido Socialista—, de recursos relativamente abundantes gracias a sus numerosos miembros (con cuotas fijas de 1% de sus ingresos), y gracias también a las contribuciones de los funcionarios electos que le transfieren la totalidad de sus remuneraciones y a cambio reciben financiamiento.

Todo esto en el papel, puesto que los recursos secretos del gobierno, las finanzas patronales y muchas otras cajas negras no han dejado de alimentar, en la Quinta República, el funcionamiento de la vida política. No puedo más que invitar al lector nostálgico de la música disco y el flower power, de las viejas imágenes de los años de Giscard, a (re)sumergirse en el libro L’Argent secret [El dinero secreto], de André Campana.12 Claro que habla más de money power que de bolas de espejos en el techo de una discoteca, pero en esa época, para ser el número uno, más valía contar con amigos pudientes. En esa época, y hoy, pues aunque sonreímos ante esta evocación, en “francos pesados”, de los sinsabores de Bouygues en el asunto de la urbanización de Chanteloup-les-Vignes —la empresa, en la década de 1970, pagó a la UDR 5 millones de francos por debajo de la mesa para la construcción de sus oficinas… que finalmente no recibió—, las sumas en juego durante el escándalo del financiamiento libio de la campaña de Sarkozy son, por otro lado, más importantes. Y no hablaré aquí de las sospechas de corrupción que hoy pesan sobre el grupo Bolloré por la asignación de concesiones portuarias en Togo y en Guinea a cambio de una pequeña “contribución” electoral (en este caso, mediante el pago de servicios de consultoría y comunicación).

Pero me adelanto. Ha corrido mucha agua bajo los puentes —incluidos los del Danubio— desde la época en que aún se hablaba del Conseil National du Patronat Français [Consejo Nacional de Empleadores de Francia] (CNPF) para designar al empresariado.13 En particular, los partidos políticos han adquirido una verdadera existencia jurídica en lo que concierne a las modalidades de su financiamiento. Así, con las leyes de 1988, un partido político, en Francia, se convirtió en una asociación en los términos de la ley de 1901, pero sometida a las reglas de la ley del 11 de marzo de 1988 relativa a la transparencia financiera de la vida política.14 En Francia, sólo los partidos políticos regidos por la ley del 11 de marzo de 1988 están autorizados a financiar a un candidato para una elección.

Además, con las leyes de 1988 y 199015 no sólo se puso en marcha un sistema de financiamiento público —directo e indirecto— de la democracia (volveremos a eso en el capítulo 5), sino que su financiamiento privado quedó controlado. Por una parte, se legalizaron las donaciones (de individuos y de empresas) a candidatos o partidos políticos; por otra, se limitó el monto de esas donaciones. Así, a finales de la década de 1980, un individuo estaba autorizado a donar hasta 30 mil francos al año (equivalentes a unos 7300 euros actuales, tomando en cuenta la inflación) a un candidato, mientras que una empresa podía donar 50 mil francos (es decir, alrededor de 12 mil euros). En cuanto a las donaciones a partidos políticos, estaban limitadas a 50 mil francos para los individuos y a 500 mil para las empresas. Éstas, por cierto, contribuyeron muy generosamente al financiamiento de la vida política en Francia entre 1990 y 1995.

Hoy en día, las donaciones de empresas a campañas y a partidos políticos están prohibidas por ley. Las donaciones de individuos particulares a partidos o agrupaciones políticas están limitadas a 7500 euros por persona y por año.16 Las donaciones a campañas electorales —ya sean campañas presidenciales, legislativas o incluso municipales— están limitadas a 4600 euros por elección. Estos montos pueden parecer bajos, sobre todo al hacer una comparación internacional (mis colegas del otro lado del Atlántico no pueden reprimir una sonrisa cuando aludo a esto, pues están acostumbradas a los millones de dólares de las campañas estadounidenses); sin embargo, como veremos, en realidad crean enormes desigualdades en cuanto a la participación de cada persona en nuestro sistema democrático. ¿Quién puede ofrecerse a dedicar varios miles de euros a la expresión de sus preferencias políticas? Puesto que el “precio de un voto” es de apenas unas decenas de euros (como veremos en el capítulo 8), una donación de 4600 euros a una campaña puede tener un efecto considerable en las elecciones. Finalmente, nótese que, en un año electoral como 2017, un ciudadano en Francia pudo dedicar hasta 21300 euros a la defensa de sus intereses políticos. Para esto bastaba que el ciudadano en cuestión donara 7500 euros a un partido, 4600 a un candidato en la elección presidencial, 4600 a la campaña de un candidato en la elección legislativa y 4600 a la senatorial.

En Bélgica, ¿ola de reformas para detener las olas?

En Bélgica, las donaciones de personas particulares no podrían alcanzar tales alturas. Si bien la regulación al financiamiento privado se introdujo en ese país más o menos al mismo tiempo que en Francia —con la ley del 4 de julio de 1989 sobre la limitación y el control de gastos electorales, financiamiento y contabilidad abierta de los partidos políticos—, sus límites son mucho más estrictos hoy en día.17

Al igual que en Francia, en Bélgica las empresas no están autorizadas a hacer donaciones a los partidos políticos. Además, los individuos no pueden donar más de 500 euros anuales a un partido y el monto total de sus contribuciones no puede exceder los 2 mil euros. Se trata de uno de los sistemas más estrictos del mundo para controlar el financiamiento privado de la democracia, aunque no menos consistente con lo que vimos antes: las sumas que los partidos y los candidatos están autorizados a gastar en las elecciones belgas son extremadamente bajas; desde este punto de vista, los montos de las donaciones más fuertes serían relativamente inútiles. Más bien habría que cuestionar la consistencia del sistema inglés, que limita los gastos ¡pero no las donaciones! Con esto se ve hasta qué punto los sistemas de regulación pública aplicados en diferentes países jamás se han concebido de manera coherente y comparativa: es momento de que el ciudadano se adueñe de ellos.

LAS DESIGUALDADES DE CARA AL

FINANCIAMIENTO PRIVADO DE LA DEMOCRACIA

2 mil euros en Bélgica, 7500 euros en Francia: ¿es mucho o poco? Muchos estarían tentados a afirmar que esas sumas son bajas, ya sea para aplaudir la buena salud de una democracia “a la francesa”, muy alejada de las desviaciones estadounidenses sobre las cuales no dejaré de hablar más adelante, o para denunciar, por el contrario, la falta de medios asignados a las formaciones políticas en el combate electoral. “Una elección cuesta cara”: ése es el leitmotiv que vuelve una y otra vez a la boca de los defensores de una liberalización del financiamiento de la democracia política en Francia. No se puede hacer campaña sin dinero; la labor de informar a los ciudadanos consistiría, en primer lugar, en gastar el dinero suficiente para convencer a su “tiempo cerebral disponible” de las bondades de los programas propuestos.

Ahora bien, ¿cómo convencer, si no es con millones? A golpes de 7500, los euros tardan en acumularse. ¿De verdad 7500 euros son muy poco? Todo depende del punto de vista que adoptemos. Un ejemplo: en Francia, el monto mensual neto del salario mínimo por 35 horas de trabajo semanales es de 1142 euros, es decir, 13704 euros al año. En otras palabras, 7500 euros son más de la mitad del ingreso anual de un trabajador con salario mínimo; difícilmente podría esta persona aprovechar al máximo la oportunidad que se le da de contribuir al buen funcionamiento del juego democrático.

7500 euros son, además, más de cuatro meses de salario neto promedio en Francia.18 ¡Difícil imaginar a un ciudadano —aunque sea el más comprometido— que gaste más de un tercio de sus ingresos anuales en el financiamiento del juego político!

Sin embargo, con mucha frecuencia nuestros políticos dan importancia al elector promedio, cuya utilidad buscan aprovechar al máximo con sus decisiones. Así, quienes denuncian que el tope para las donaciones es demasiado bajo suelen ser los primeros en exigir múltiples pequeños donadores. Y es que el juego político parece más bello cuando predomina la ilusión de una multitud igualitaria en la que cada integrante contribuye según sus medios. En un cartel, el ama de casa común supera con creces a la rica heredera y se prefiere al hombre de la calle que al dictador extranjero.

En un cartel, sí, pero… ¿en los hechos? Si, por ejemplo, nos detenemos un momento a examinar la campaña presidencial de Emmanuel Macron, ¿qué descubrimos? Que, si bien los pequeños donadores están en el cartel (30 mil particulares hicieron algún aporte), en realidad un puñado de ricos y generosos mecenas determina las reglas del juego. Por un lado, miles de pequeños donadores: un tercio de las contribuciones a En Marche! serían inferiores a 30 euros y dos tercios inferiores a 60 euros; la donación promedio sería de 50.19 Por otro lado, sólo 2% de las donaciones rebasaba los 5000 euros. Pero 2% de 30 mil donadores son 600 ricos mecenas, que aportaron entre 3 y 4.5 millones de euros.20 En otras palabras, 2% de los donadores aportaron entre 40 y 60% de los 7.5 millones de euros de donaciones al movimiento. Quisiera ser más precisa, pero no es posible, pues los partidos del nuevo mundo no se distinguen por ser más transparentes que los del viejo. También me siento tentada a afirmar —rechinando los dientes— que ese 2% de generosos donadores invirtió bien su dinero, pues, por un módico costo de 2550 euros —tomando en cuenta las ventajas fiscales—, cada uno de los 100 franceses más ricos obtuvo, con la presidencia de Macron, una reducción de impuestos de 1.5 millones de euros, y eso apenas en los primeros meses del quinquenio.21 ¡Es decir, un retorno sobre la inversión de casi 60 mil por ciento, para aquellos que contribuyeron a la campaña!

Desde este punto de vista, los franceses ricos no tienen razón alguna para envidiar a sus homólogos estadounidenses, que también acaban de recibir una de las mayores reducciones de impuestos de la historia, reducción que sólo beneficiará a las grandes empresas y al 1% más adinerado.22

UN SISTEMA PENSADO PARA

LOS MÁS PRIVILEGIADOS

El injusto sistema fiscal francés, desdelas donaciones hasta las cuotas de los militantes

En Francia, las donaciones a campañas y a partidos dan lugar a “recibos de donación” que otorgan a los donadores el derecho a una reducción de impuestos. Estas donaciones se consideran, fiscalmente, como donaciones a organismos de interés general; en este caso, el organismo en cuestión es el “representante financiero” o la “asociación de financiamiento electoral para beneficio de un partido o agrupación política de uno o más candidatos”.23 La reducción de impuestos es igual a 66% de las sumas gastadas, a condición de que dichas sumas no rebasen 20% del ingreso gravable. Cuando el monto de las donaciones rebasa este límite, el excedente se reporta para los cinco años siguientes y da derecho a una reducción de impuestos en las mismas condiciones.

Ahora bien, para beneficiarse de una reducción de impuestos, todavía hace falta tener que pagar impuesto sobre la renta…24 Seamos precisos; la reducción de impuestos se calcula de la manera siguiente: imaginemos una persona con ingresos gravables de 100 mil euros, que ha hecho donaciones a partidos políticos por 6 mil euros (el tope es de 7500). Estas donaciones se sitúan cómodamente dentro del límite de 20% del impuesto gravable (es decir, en este caso, 20 mil euros). Puesto que el monto de las donaciones es inferior a ese doble tope, la reducción de impuestos se aplica por completo y es igual a 6000×66%=3960 euros. En otras palabras, para este individuo con ingreso gravable de 100 mil euros, el costo real de las donaciones a partidos políticos es apenas de 6000–3960=2040 euros. El resto corre a cuenta del Estado, es decir, de los contribuyentes en su conjunto.

¿Cuál sería el costo para un individuo con ingreso gravable de menos de 9700 euros (el umbral de entrada al primer nivel de la escala para una parte de cociente familiar) que decidiera hacer una donación semejante? 6 mil euros… porque, al estar exento de impuesto sobre la renta, este individuo no tendrá derecho a reducción de impuestos (sin contar que, de todos modos, el tope de 20% de impuesto gravable le impediría beneficiarse plenamente de una reducción de impuestos). Ahora bien, los hogares modestos son, en Francia, más de la mitad de los hogares fiscales, de modo que esto está lejos de ser anecdótico.

Digámoslo de otro modo: el sistema actual es tal que, al final, los ricos no pagan más que una tercera parte del monto de sus donaciones a los partidos o los candidatos de su elección, pues el resto lo paga el Estado, es decir, es dinero de nuestros impuestos (en particular el IVA y otros impuestos indirectos que todos pagamos, y sobre todo los más pobres), mientras que los ciudadanos de más bajos recursos —¡gran paradoja!—pagan sus contribuciones políticas a plenitud. Además, el sistema francés actual de reducción de impuestos no sólo se aplica a las donaciones a candidatos y a partidos políticos, sino también a las cuotas de los militantes.25 En otras palabras, la mitad de los franceses más pobres no puede recibir el reembolso de una parte de sus cuotas, mientras que la mitad de franceses sujetos a impuesto sobre la renta sí puede. Esto anula —e incluso revierte— el carácter progresista de las políticas de militancia practicadas por muchos partidos. Por ejemplo, en Europe Écologie Les Verts [Europa Ecología Los Verdes] (EELV), la cuota de militancia es de 36 euros al mes para los miembros más precarios: los estudiantes y aquellos cuyo ingreso es inferior a 1200 euros mensuales. Costo real para un miembro precario: 36 euros. Para un miembro que gane 1500 euros al mes, la cuota de militancia es de 100 euros. Costo real, una vez aplicada la reducción fiscal de 66%: 34 euros… Para todos los partidos que aplican una tarifa única o casi única, el resultado es que la militancia resulta dos tercios más barata para los contribuyentes gravables que para los no gravables. La política pública, entonces, reduce a la nada los intentos de los partidos por democratizar el perfil de sus militantes. Todo está de cabeza.

Nótese, finalmente, que la reducción de impuestos no sólo se aplica a las cuotas de los militantes, sino también a las de los funcionarios electos o, en palabras de Bercy, a las “cuotas pagadas por los titulares de cargos de elección pública nacionales o locales”. En este caso, se aplica aún con más flexibilidad, pues las cuotas de los funcionarios electos no tienen el tope de 7500 euros. Así, un funcionario electo que declare sus ingresos en pareja puede beneficiarse de una reducción de impuestos que asciende a 66% del monto de las cuotas, monto limitado a 15 mil euros por hogar fiscal. Por ejemplo, un senador, aunque viva principalmente de las remuneraciones que le paga el Estado, podrá ver que sus impuestos se reducen en 10 mil euros a título de las cuotas que ha decidido pagar a su propio partido, o por el voto de la ley en función de intereses muy personales.

Así pues, en Francia el financiamiento público de la vida política es mucho más débil para los millones de individuos menos privilegiados que para los pocos más privilegiados. En el próximo capítulo veremos que, tan sólo para las donaciones a partidos políticos, el Estado gasta 21 veces más en reducciones de impuestos para el 1% de franceses más ricos que para la mitad menos adinerada de los contribuyentes. Esta situación es un escándalo, sobre todo porque este sistema, tan profundamente injusto, no es exclusivo del financiamiento político, sino que se aplica a todas las donaciones, incluido el financiamiento de los medios de comunicación por medio de donaciones a asociaciones como Presse et Pluralisme o J’Aime l’Info; por eso, en 2015, defendí en mi libro Salvar los medios de comunicación la idea de un sistema de financiamiento abonado “a la inglesa” —que el Estado aporte directamente a las fundaciones el equivalente de sus gastos fiscales— para las donaciones en Francia a medios sin fines de lucro.26 En el capítulo 10 volveré a abordar esta propuesta, extendida al financiamiento de los partidos políticos.

Algo interesante es que las cuotas a sindicatos son una excepción, puesto que dan derecho a un crédito fiscal. En otras palabras, los hogares no gravables se benefician del crédito fiscal asociado a las “cuotas sindicales de los asalariados y pensionados” en la misma medida que los hogares gravables, puesto que, en el marco de un crédito fiscal, los contribuyentes no pagan impuestos y no pueden, por lo tanto, beneficiarse de una reducción, pero de todas maneras reciben un cheque del Estado. El crédito fiscal a que dan derecho estas cuotas sindicales es igual a 66% del monto de esas cuotas. No obstante, el monto sujeto a este crédito no puede exceder 1% del salario neto gravable. En otras palabras, una vez más, las personas de más bajos ingresos no pueden beneficiarse tanto como los más ricos. En efecto, para un contribuyente que haya recibido 50 mil euros de salario neto gravable y haya pagado 300 euros en cuotas (es decir, menos de 1% de su salario), el monto del crédito fiscal es de 300×66%=198 euros. Su militancia no le cuesta más que 102 euros. No obstante, para un contribuyente que haya cobrado 20 mil euros de salario neto gravable, y haya pagado los mismos 300 euros en cuotas, el monto del crédito fiscal es de 200 euros×66%=132 euros, puesto que sólo se toma en cuenta para el crédito la parte de su cuota correspondiente al 1% de su salario, es decir 200 euros. Al final, su militancia le cuesta 168 euros, contra los 102 euros que le cuesta al contribuyente que dispone de un ingreso 2.5 veces más elevado.

Así pues, en Francia, mientras más pobre sea una persona, más paga por participar en la democracia social y política… ¿No es hora de cambiar?

Una desigualdad muy extendida

Por desgracia, esta desigualdad en la contribución del Estado al financiamiento de las preferencias políticas de unos y otros ciudadanos está lejos de ser exclusiva de Francia. En Canadá, el Political Contribution Tax Credit [Crédito fiscal por contribuciones políticas],27 introducido en 2004, es de hecho una reducción de impuestos, y no un crédito fiscal. En otras palabras, sólo beneficia a los hogares fiscales gravables. Entonces, los más ricos no pagan a tasa plena sus donaciones a los partidos políticos. En cambio, los más pobres sí… Y es lo mismo en Italia, en España e incluso en Alemania.28 El sistema es particularmente sorprendente en Italia, donde las cuotas de los militantes de los partidos no les dan derecho a reducciones de impuestos, mientras que las cuotas de los funcionarios electos sí.29 (Finalmente, Estados Unidos es la única excepción en este caso, pues las donaciones a los partidos políticos y a las campañas no dan derecho a deducciones fiscales.)30

No obstante, a veces se introducen medidas para favorecer las pequeñas donaciones. En España, por ejemplo, los primeros 150 euros donados dan derecho a una reducción de impuestos de 75%, mientras que la reducción es de sólo 30% para donaciones superiores a 150 euros (con un tope de 10% de la base gravable neta).31 Asimismo, en Alemania la reducción fiscal se aplica únicamente a las pequeñas donaciones. Alemania introdujo, además, un sistema de financiamiento abonado para esas pequeñas donaciones: los partidos políticos reciben 0.45 euros por cada euro donado por persona y por año, dentro de un límite de 3300 euros. Así, un individuo que done 3300 euros a un partido le aporta, de hecho, 4785 euros, una vez abonada la aportación automática del Estado. Este sistema de financiamiento abonado representa, para ciertos partidos alemanes, más de la mitad de su financiamiento público directo, mientras que la otra mitad está en función del número de votos obtenidos en las últimas elecciones (en el capítulo 5 veremos los diferentes modelos de financiamiento público de los partidos y las sumas en juego). Sin embargo, aunque estas medidas favorecen las pequeñas donaciones —y podemos alegrarnos de ello—, aun así dejan de lado a los donadores de más bajos ingresos.

Por supuesto, existen sistemas aún más extremos, que benefician a los más privilegiados aún más que el sistema canadiense, el italiano, el francés, el español o el alemán. Pero, ¿es ése el horizonte que queremos fijar? En Brasil, por ejemplo, hasta 2015 no había límite fijo para las sumas que los ciudadanos o las empresas podían donar. Las empresas podían donar hasta 2% del valor bruto de sus ventas del año anterior a las elecciones. Así, las grandes empresas podían contribuir en gran medida al financiamiento de las elecciones y las pequeñas, no. Mientras más dinero ganara una empresa, más podía contribuir. ¡Extraña forma de llevar la democracia! Desde 2015, después del escándalo de Petrobras,32 las donaciones políticas de empresas están prohibidas. Pero ¿qué hay de las donaciones individuales?

Hasta la fecha, en Brasil los individuos más ricos están autorizados por ley a donar más que los pobres. Por ley. Así, el monto de las donaciones está limitado a 10% del ingreso bruto percibido en el año anterior a las elecciones. Un ciudadano que gane 10 millones de euros puede donar hasta un millón. Un ciudadano que gane 13 mil euros (el ingreso nacional promedio en Brasil) no puede donar más que 1300… ¿Por qué las desigualdades no se han reducido en Brasil, ni siquiera durante el gobierno de Lula?33 Aquí se puede encontrar, al menos, una parte de la explicación.

En la actualidad, toda la atención se concentra en el escándalo de Petrobras y la sentencia a Lula. Y, sin duda, el sistema de sobornos establecido en la década de 2000 por el gigante petrolero, que sirvió en gran medida para financiar a los partidos políticos, es un escándalo. Sin embargo, todo el sistema de financiamiento de la democracia en Brasil es problemático y habría que reformarlo de manera integral; prohibir las donaciones de empresas fue un primer paso necesario, pero habrá que ir aún más lejos. La instauración, en 2017, de un fondo público para financiar las campañas electorales es, desde este punto de vista, una excelente medida que hay que aplaudir en un contexto en el que, como veremos, abundan las democracias que, hoy en día, desmantelan el financiamiento público de su vida política. Sin embargo, queda mucho por hacer, en particular para comenzar a redefinir las reglas que rigen las donaciones de individuos a campañas electorales.

¿Y si todos donaran?

Imagino que el lector ya se ha convencido de la injusticia que caracteriza a las medidas fiscales que se aplican a las donaciones a partidos políticos y campañas electorales en muchas democracias. Una reacción natural podría ser la siguiente: ¿por qué no, simplemente, convertimos las reducciones de impuestos en un crédito fiscal igual para todos los hogares, gravables y no gravables? Eso podría parecer un mínimo necesario de reforma, en la medida en que anularía el carácter “regresivo” del sistema actual en el que, mientras más pobre sea alguien, más paga.

El problema es el siguiente: si consideramos, por ejemplo, el caso de Francia, el sistema, tal como existe en la actualidad, está concebido para un número limitado de contribuyentes. Si todos los franceses decidieran donar tanto como donan actualmente los más ricos (y en el próximo capítulo veremos que la gran mayoría de los franceses no contribuyen, pero los más privilegiados lo hacen en gran medida), o si, de manera más general, se instituyera un sistema que permitiera a cada ciudadano francés beneficiarse de una aportación pública comparable a la que beneficia hoy a los más ricos en sus actividades políticas, entonces el sistema simplemente no sería sostenible en lo financiero. Imaginemos por un momento que cada uno de los 37 millones de hogares se beneficiara de una aportación pública de 5 mil euros (es decir, la reducción fiscal que gozan en la actualidad quienes donan cantidades cercanas al tope de 7500 euros por partido). El costo total sería entonces de 165 mil millones de euros, es decir, más de tres veces el presupuesto total de la educación nacional. E, incluso si se redujera el gasto por hogar a 200 euros (es decir, aproximadamente la reducción fiscal correspondiente a la donación promedio, que en el sistema actual es de 300 euros), eso llevaría a un costo total de 7300 millones de euros, casi el presupuesto total de la educación superior.