El precio de la democracia

Si queremos que la situación sea más equitativa, debemos modificar todo el sistema. Es un sistema que, hoy por hoy, podríamos calificar de hipócrita, pues se ostenta como “hecho para todos” cuando en realidad sólo está concebido para una minoría. Sólo una refundición igualitaria más profunda nos permitiría salir de esta hipocresía; tal es el sentido de mi propuesta de Bonos para la Equidad Democrática (BED), que explicaré en detalle en el capítulo 10. Pero sigamos nuestro viaje por el mundo.

LA HIPOCRESÍA DE LA “DEMOCRACIA

POR IMPUESTO” A LA ITALIANA

La plutocracia por impuesto

En Italia, este sistema injusto de reducción fiscal se combina con un sistema aún más injusto: el de “2 por mil”. Cada ciudadano puede dedicar dos milésimas partes (0.2%) del monto total de su impuesto sobre la renta al partido político de su elección. Para eso basta, al final de su declaración de impuestos, llenar la “Scheda per la scelta della destinazione dell’ 8 per mille, del 5 per mille e del 2 per mille”: ocho, cinco y dos, porque en Italia no se da al contribuyente una ni dos, sino tres posibilidades para decidir el buen uso del dinero público: en lo tocante a la religión (8 per mille, es decir, cuatro veces más que para la política, pero ¿quién dijo que la iglesia no hace política en Italia?); la investigación, el financiamiento del patrimonio o incluso las actividades deportivas (5 per mille) y los partidos políticos.34 ¿Querrían ustedes que dos milésimas partes de sus impuestos se transfirieran a un partido político? Basta inscribir el código del partido de su elección —por ejemplo, A20 para el Centro Democratico [Centro Democrático]— en la casilla de codice y firmar; a condición, claro, de tener ganas de tomarse el tiempo para buscar la lista de códigos, que —a pesar de no llegar a los 30— no está incluida en la declaración, sino que sólo está disponible al final (¡página 123!) de la nota explicativa de la declaración de impuestos, que se encuentra en línea, en el sitio electrónico de la administración fiscal.35 ¡Hay que tener valor! No quisiéramos estar en el lugar del Thomas Thévenoud† italiano…

Dos milésimas partes de los impuestos, es decir, no uno ni dos euros, sino una suma que depende de los impuestos pagados, o sea, del ingreso. Así, mientras más rico sea un ciudadano en Italia, más le ofrece el Estado la posibilidad de financiar —gratuitamente— al partido político de su elección. Además, no hay límite para el monto que un solo individuo puede donar con este mecanismo: el único límite es el “2 por mil”, o sea que un empresario próspero, que pague cada año un millón de euros de impuestos, puede, si lo desea, ver cómo el Estado paga por él 2 mil euros al partido político de su elección. A la inversa, un modesto asalariado que pague mil euros de impuestos no podrá aportar más que dos euros de dinero público a su partido preferido, y una persona no gravable no podrá aportar nada, pues cero, ciertamente, no es mucho. En otras palabras, si un ciudadano comprometido quiere echar mano al bolsillo para defender sus preferencias políticas, puede hacerlo, y con generosidad, pues el Estado paga por él. Sólo es necesario que sea lo bastante rico, y mientras más rico sea, más pagará por él el Estado, es decir, todos los demás ciudadanos.

No sé, por cierto, por qué los economistas se empecinan en enseñar a sus estudiantes de primer año el principio según el cual, en lenguaje económico there is no free lunch [no hay tal cosa como un almuerzo gratis]. Eso no sólo es, en primera instancia, falso: there is free lunch, sobre todo para los más privilegiados, y a veces con la bendición de una buena parte de los economistas; para convencerse de ello, sólo hay que leer a Tancrède Voituriez, quien, en L’Invention de la pauvreté [La invención de la pobreza], da una descripción hilarante de la profesión. Pero además se han instaurado, a menudo con el pretexto de promover la generosidad, sistemas innovadores de deducción, reducción o crédito fiscal, a fin de que los más ricos puedan financiar gratuitamente sus preferencias de todo tipo, a costa de los menos privilegiados. Como si la preferencia de un rico —cuyo éxito, supuestamente, demostraría sus múltiples y superiores capacidades— valiera, por definición, más que la de un pobre. Como si legítimamente estuviera a la cabeza para marcar el rumbo y los demás lo siguieran porque tira de ellos. ¿Para qué, entonces, reducir la pobreza?

Italia ha inventado también, junto con el sistema del “2 por mil”, un doble voto. Cada ciudadano vota dos veces: una en las urnas —una persona, un voto— y una en su declaración de impuestos —un euro, un voto—. Lástima que eso no se haya enunciado de manera más clara en los debates. Sobre todo, lástima que nadie, entre los felices instigadores de esta medida, haya pensado en señalar que eso, de hecho, privaba de su segundo “voto” a más de una cuarta parte de los contribuyentes italianos, cuyo monto de impuestos es nulo. El “2 por mil” por cero impuestos los deja sin voto… Claro que no es el caso de ningún legislador.

Algunos hablan de tax democracy: una especie de democracia mediante impuestos. Una libertad otorgada a los ciudadanos fuera del ciclo electoral, que les permite expresar sus preferencias anualmente, en vez de cada cuatro o cinco años. Yo llamaría a este sistema, más bien, tax plutocracy: una farsa electoral. A propósito de los censores de su época, Victor Hugo evocaba “la censura de hálito inmundo, de uñas negras, a esa perra que, humillada la frente, sigue a todos los poderes”. El contexto ha cambiado, pero ¿cómo no asombrarse ante tales desviaciones? Con el pretexto de la justicia y la tax democracy, se ha reintroducido el sistema censitario, acallando así las preferencias de los “sin”: sin dientes, sin ingresos, sin papeles, sin empleo y, ahora, sin voto. Es un crepúsculo democrático que abre el camino a todos los populismos.

Esto no significa que yo me oponga a anualizar el voto político de los contribuyentes permitiéndoles elegir, cada año, a los partidos que desean financiar, en vez de ligar el dinero público a las elecciones pasadas. Nuestras democracias contemporáneas sufren de un financiamiento que paraliza la contienda política. Aunque las experiencias recientes (como la del “2 por mil” italiano) son ricas en potenciales desviaciones, estoy convencida de que es posible aprender lecciones útiles de ellas, a condición de que los ciudadanos se apropien de este debate esencial y no se dejen impresionar por su aparente carácter técnico. La propuesta que presento al final de este libro va justamente en ese sentido, pues busca permitir a cada ciudadano dedicar cada año, en su declaración de impuestos, una suma fija al partido político de su elección. El ejemplo italiano nos muestra que la administración fiscal podría hacer eso con mucha facilidad. Pero el punto fundamental es que esta contribución anual debe hacerse con base en la equidad: una persona, un euro, un voto. No hay razón para que algunos, por tener más dinero, tengan más “votos” que otros —lo cual es, además, extremadamente perjudicial—. Votos financiados, por cierto, con los impuestos de todos.

El “2 por mil” en cifras

Veamos el funcionamiento concreto del sistema italiano. ¿Cuánto dinero representa? Poco, pues muy pocos ciudadanos eligen el “2 por mil”. En promedio, en 2015-2017, sólo 2.7% de los contribuyentes (es decir, un poco más de 1.1 millones de individuos) marcaron la famosa casilla que les permite financiar al partido de su elección (figura 8).36 En total, el sistema sólo costó 15.3 millones de euros en 2017 (en promedio, poco menos de 12 euros por cada contribuyente que utilizó el sistema). ¡Resulta difícil comprender por qué, dado que marcar esa casilla no implica costo alguno para el contribuyente! No hacerlo es dejar de lado la oportunidad de financiar a un partido de manera gratuita, mientras los demás sí lo hacen, y con el dinero de mis impuestos. Esto, sin duda, es muestra del fenómeno de desconfianza generalizada en los partidos políticos, el cual es aún más fuerte en Italia que en el resto de Europa.37 De hecho, en Italia, hubo en 1993 un referéndum para poner fin al financiamiento público de los partidos. No sólo 90.3% de los italianos votaron por el fin del financiamiento público, ¡sino que más de tres cuartas partes del electorado se volcaron a las urnas!38 Para resumir: más vale dedicar menos dinero por contribuyente a los sistemas de financiamiento público, pero hacerlo de un modo más igualitario, democrático y participativo.

Señalemos, no obstante, que, aunque pueda sorprendernos que tan pocos italianos se beneficien con ese sistema, en realidad —y he ahí su hipocresía— no está hecho para que la mayoría de los italianos lo utilice. Está hecho para una ínfima minoría. De hecho, al momento de instaurarlo, el Estado fijó un límite para el monto total que el mismo Estado puede asignar cada año a los partidos.39 ¡Y, en 2015, el monto total canalizado por los contribuyentes italianos (12.4 millones de euros) sobrepasó el límite establecido por la ley (9.6 millones de euros)! Este límite es hoy de 25.1 millones. Ahora bien, 25.1 millones de euros, distribuidos entre 40.7 millones de italianos, sólo dan 0.62 euros por persona. Esto, en proporción al impuesto sobre la renta, no equivale a dos milésimas partes, sino a 0.136 milésimas…

La verdad es que ese sistema fue concebido para una minoría. Para ver mejor esto, podemos calcular cuál sería su costo en el caso contrario. El monto total del impuesto sobre la renta que pagan hoy los italianos en su conjunto asciende a 183203 millones de euros. Así pues, si todos utilizaran el “2 por mil”, el gasto total del Estado sería de alrededor de 370 millones de euros al año, es decir, ¡más de 15 veces el límite establecido por la ley! Eso equivaldría a nueve euros por ciudadano. Y eso sólo es una parte del financiamiento público de la vida política, pues falta añadir el gasto fiscal ligado a las donaciones a partidos.

LECTURA | En 2015, 2.72% de los contribuyentes italianos (es decir, 1.1 millones de contribuyentes) marcaron la casilla del “2 por mil” en su declaración de impuestos. El monto promedio de la subvención pública que asignaron al partido político de su elección fue de 11.20 euros.

FIGURA 8. “2 por mil”: porcentaje de contribuyentes y monto promedio de la subvención pública en Italia, 2015-2017.

Este sistema no está hecho para que todos lo utilicen y sin embargo, a riesgo de sorprender al lector, pienso que todos deberían utilizarlo. Usar hoy el sistema existente, a falta de uno mejor, y usar mañana, espero, los Bonos para la Equidad Democrática que describiré en el capítulo 10, que permitirían a cada ciudadano donar la misma cantidad al partido político de su elección, independientemente de su nivel de ingresos. Comprendo la desconfianza hacia los partidos políticos, pero es importante señalar aquí que no utilizar este sistema —dado que existe— es la peor solución, pues quienes lo crearon sí lo utilizan, para su ventaja. Si, como ciudadano(a), te parece más urgente financiar hoy a las escuelas o los hospitales de Italia que a sus partidos políticos, en el fondo tienes razón, pero te equivocas en el método, pues corres el riesgo de permitir que —en parte gracias a este sistema— resulten elegidos partidos que favorecerán la reducción del gasto público, por encima del gasto social y la progresividad fiscal. Del mismo modo —y volveré a esto—, la peor respuesta posible a las desviaciones actuales de nuestras democracias que se ahogan en un creciente oleaje de dinero privado es suprimir el financiamiento público. Hace falta, por el contrario, sustituir el dinero privado que tiene atrapado el juego electoral por un financiamiento público importante y equitativo.

LECTURA | Entre 2015 y 2017, 51% de los contribuyentes que marcaron la casilla del “2 por mil” en su declaración de impuestos eligieron al Partito Democratico y 13% a la Lega Nord.

FIGURA 9. “2 por mil”: porcentaje de contribuyentes representados por cada partido en Italia, 2015-2017.

¿A quién beneficia el crimen?

El sistema del “2 por mil” es extremadamente inequitativo. ¿A qué partidos ha beneficiado más? Aquí tendríamos que preguntarnos, más bien, a qué partido, en singular, pues resulta que la reforma ha beneficiado al partido que la instituyó: el Partito Democratico [Partido Democrático], por el cual se ha decantado 51% de los contribuyentes que utilizaron el “2 por mil” entre 2015 y 2017. La figura 9 muestra el porcentaje de contribuyentes que eligieron cada partido (tomando en cuenta que, en total, 30 partidos se han beneficiado del “2 por mil”). Muy por detrás del Partito Democratico, 13% de los contribuyentes que han utilizado el “2 por mil” destinaron su aportación a la Lega Nord [Liga del Norte], seguida de Sinistra Ecologia Libertà [Izquierda, Ecología y Libertad].

FIGURA 10. “2 por mil”: porcentaje de contribuyentes y porcentaje del monto total representados por cada partido en Italia, 2015-2017.

Es sumamente interesante notar que el Partito Democratico se ha beneficiado doblemente del “2 por mil”. En efecto, como lo muestra con claridad la figura 10, los contribuyentes que lo eligieron son más adinerados que el promedio: así, no fue a parar al Partito Democratico el 51%, sino el 54% del monto total del “2 por mil”, un porcentaje mucho mayor al de su popularidad electoral en el momento en que se instauró el sistema (poco menos de 30% de los votos en el periodo 2008-2013).

Pero ¿debemos culpar al Partito Democratico? El “2 por mil” es un sistema imperfecto, pero es innovador. Permite anualizar el financiamiento público de los partidos, que está congelado en la mayor parte de los modelos —comenzando por el francés—, y la utilización de la declaración de impuestos es un medio simple y eficaz para consultar a cada ciudadano sobre sus preferencias, manteniéndolas en secreto. Los Bonos para la Equidad Democrática que propongo en este libro se inspiran, técnicamente, en esta medida.

Hay que recordar, además, el momento histórico en que se instauró el “2 por mil”: en 2014, el rechazo a los partidos políticos em Italia era extremo y el Movimento 5 Stelle [Movimiento 5 Estrellas] hacía campaña para suprimir toda forma de financiamiento público de la vida política. Por cierto que los contribuyentes italianos no pueden destinar su “2 por mil” al Movimento 5 Stelle, por lo que no aparece en las figuras 9 y 10. Este movimiento, que desde su creación se opone al financiamiento público de los partidos, se rehúsa a beneficiarse del “2 por mil” y exhorta a los contribuyentes italianos a no utilizar el sistema. De paso, el rechazo al “2 por mil” evita al Movimento 5 Stelle tener que cumplir las obligaciones establecidas en los artículos 3, 4 y 5 de la ley 149/2013 relativa al estatus de los partidos políticos —que deben ser democráticos— y a su transparencia. De manera más general, este extraño sistema del “2 por mil” es producto del desaliento y el fatalismo que se apoderaron de Italia después del colapso de la Primera República en 1992, como veremos en el capítulo 6, cuando examinemos las oportunidades perdidas de los sistemas de financiamiento público directo a partidos.

El principal defecto del “2 por mil” —y no es poca cosa— es que las aportaciones de cada ciudadano dependen de su nivel de ingresos. Lo que hace falta instaurar es un sistema de financiamiento público que haga equitativos los votos de todos los ciudadanos. Eso son los Bonos para la Equidad Democrática. Sin embargo, más valía instaurar el “2 por mil” que ceder a las presiones populares y acabar definitivamente con toda forma de financiamiento público de la vida electoral italiana y así condenarla un poco más al secuestro por parte de los recursos privados.

Recapitulemos. Por una parte, en numerosos países el financiamiento privado de la democracia está, hoy en día, muy poco regulado; en particular, no existe límite para las donaciones privadas a partidos políticos y a campañas, y a menudo tampoco las contribuciones de las empresas tienen límite. ¿La consecuencia? En el siguiente capítulo veremos que, por lógica, esto conduce, en las democracias no reguladas, a niveles de financiamiento privado extremadamente altos —decenas de miles de euros—y que dicho financiamiento no se distribuye de manera equitativa entre los diferentes partidos. Históricamente, los partidos más conservadores se han beneficiado más, y los partidos más progresistas que se benefician de estos sistemas en la actualidad a menudo lo hacen a costa de abandonar la lucha por los sectores populares de la sociedad. Además, en algunos países, este abundante financiamiento privado reduce a la nada todos los esfuerzos de financiamiento público destinados a volver más igualitario y representativo el sistema democrático.

Por otra parte, algunos países, comenzando por Francia —aunque de manera tardía—, han puesto límites mucho más estrictos a las posibilidades de financiamiento privado del juego político, así como a los gastos electorales. Estos sistemas están lejos de ser perfectos: en particular, benefician más a los más adinerados. Esto es lo que cuantificaremos ahora.

Nota

† Thomas Thévenoud es un político francés que se vio envuelto en serios problemas por su “fobia administrativa”, que lo llevó a no cumplir numerosas obligaciones pecuniarias, entre ellas las fiscales. [N. del e.]

3. Las realidades del financiamiento privado

Cuando los impuestos de todos financianlas preferencias conservadoras de unos pocos

EL FINANCIAMIENTO PRIVADO DE LA DEMOCRACIA

POR NIVEL DE INGRESOS, O LA REDISTRIBUCIÓN

REGRESIVA DEL DINERO DE NUESTROS IMPUESTOS

Ya vimos que, en todo el mundo, los sistemas de reducciones fiscales asociadas a donaciones políticas privadas están concebidas para favorecer a una minoría y tienen una molesta tendencia a favorecer a los más privilegiados. Pero, en los hechos, ¿quién contribuye, y con cuánto, al financiamiento privado de los partidos políticos? Dicho de otro modo, ¿qué tanto varía por nivel de ingresos el monto de las donaciones?

Para responder a esa pregunta, utilicé datos de donaciones extremadamente detallados. Desde 2013, las declaraciones fiscales francesas nos permiten distinguir las “donaciones y aportaciones hechas a partidos políticos” de otras donaciones.1 Así pues, estoy en condiciones de estudiar, para el periodo 2013-2016, precisamente las características de los contribuyentes que participan en el financiamiento privado de la democracia y, sobre todo, de calcular el gasto fiscal asociado. En otras palabras, puedo calcular cuánto dinero público gasta el Estado cada año para satisfacer las preferencias políticas de los ciudadanos en función de sus ingresos. ¡Y los resultados son ilustrativos!

Un puñado de donadores por algunosmillones de euros de contribuciones

En promedio, en Francia el monto total de las donaciones a los partidos políticos que se declaran al fisco cada año es de 101 millones de euros, es decir, 1.5 veces más que el financiamiento público directo a los partidos políticos.

LECTURA | En 2013, 413757 contribuyentes declararon al menos una donación o cuota a un partido político. El monto total de estas donaciones y cuotas es igual a 128.5 millones de euros.

FIGURA 11. Donaciones y cuotas entregadas a los partidos políticos: monto total de las donaciones y número de hogares fiscales en Francia, 2013-2016.

El monto total de las donaciones pasó de 128.8 millones de euros en 2013 a 79.9 millones en 2016. Hay que señalar, no obstante, que 2013 fue un año especial, a causa del “Sarkotón”, la gran campaña de recaudación de recursos de la UMP tras el rechazo de las cuentas de campaña de Nicolas Sarkozy (ya tendremos ocasión de volver a ese episodio en detalle). La baja refleja, a la vez, una disminución del número de hogares fiscales que declararon al menos una donación y una reducción del monto promedio de las donaciones (figura 11). El número de donadores pasó, en efecto, de 414 mil en 2013 a 291 mil en 2016.2 291 mil donadores, es decir, apenas 0.79% de los hogares fiscales, que financian por sí solos a los partidos políticos, por un monto 1.5 veces superior al del financiamiento público. En otras palabras, comparado con el número de contribuyentes, el gasto privado de esos 291 mil donadores es más de 160 veces superior a la inversión pública en los partidos políticos y, como veremos, la concentración de esas donaciones en manos de los donadores más ricos se ha agravado a lo largo de los últimos años.

Sólo una ínfima minoría de franceses —menos de 300 mil, hoy en día— hacen contribuciones financieras anuales a los partidos políticos, o al menos las informan en sus declaraciones de impuestos.3 Aunque la cuestión del número de adherentes sigue siendo tabú en el seno de los movimientos políticos, lo que es seguro es que 300 mil contribuyentes son muchos menos —entre dos y cuatro veces menos, según estimaciones— que el número de militantes de los partidos políticos.4 Sobre todo, 300 mil donaciones a los partidos políticos son seis veces menos que el número de contribuyentes que declaran una cuota sindical (1.7 millones). Ya tendremos ocasión de volver a esto, pues es testimonio de que en Francia, como en muchos otros países, a los sindicatos les va mucho mejor que a los partidos. Sobre todo, los sindicatos continúan luchando por los menos privilegiados, mientras que ciertos partidos supuestamente progresistas han abandonado el terreno de la justicia social y la representación de los menos favorecidos, justamente para recibir más donaciones privadas. De ahí la necesidad de replantear la democracia política como una democracia social y de introducir una representación social en la Asamblea Nacional, como propondré en el capítulo 11; si bien a los sindicatos les va mejor que a los partidos en términos de popularidad y de su mayor representatividad, los partidos son los que se benefician de la chequera de los más adinerados. No sólo la distribución de las cuotas sindicales es más equitativa que la de las donaciones a partidos, sino que además el valor medio de las cuotas sindicales es menor (alrededor de 163 euros). De ahí la necesidad de poner límites mucho más estrictos al financiamiento privado del juego democrático. Pero no nos adelantemos y volvamos a nuestras decenas de miles de donadores a los partidos políticos.

Entre ese pequeño número de donadores, la donación promedio pasó de 311 euros en 2013 a 275 en 2016 (figura 12).5 ¿Eso es mucho o poco? Lo que es seguro es que, para los donadores —que, como veremos, son en su mayoría los contribuyentes más adinerados—, representa una parte exigua de sus ingresos: apenas poco más de 0.007% en 2016. (Esto nos lleva a pensar que, si no hubiera límite, los donadores más ricos probablemente aportarían mucho más de 7500 euros anuales; ya veremos que, en promedio, las donaciones tienden a estar cerca del límite.) Y es una parte aún más exigua si consideramos el costo real de donar, pues la gran mayoría de estos contribuyentes se ha beneficiado de una reducción fiscal de 66%.

LECTURA | En 2013, los contribuyentes que donaron a un partido político aportaron, en promedio, 311 euros. El monto de la donación representa, en promedio, 0.007% del ingreso total del contribuyente.

FIGURA 12. Monto de la donación promedio a los partidos políticos (entre los donadores) en Francia, 2013-2016.

Si consideramos por un momento todos los hogares fiscales —y no sólo a los donadores—, ¿qué encontramos? Que, tomando en cuenta la caída del monto de las donaciones y del número de donadores, la donación media por contribuyente francés pasó de 3.50 a 2.20 euros entre 2013 y 2016. Por supuesto, podemos preguntarnos por las razones de esta caída, pero lo que me parece más importante es destacar que la cifra de 2.20 euros por contribuyente en 2016 sigue siendo mucho más elevada que el financiamiento público a los partidos en ese mismo año: 1.70 euros por contribuyente. En otras palabras, una vez más, a pesar de la existencia de límites que algunos podrían considerar bajos en comparación con otros países, los partidos políticos franceses dependen más de donaciones privadas que de subvenciones públicas para su funcionamiento.