Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы

3.3. Трансформация кыргызского парламента

Народ Кыргызстана, гласит его Конституция, осуществляет власть непосредственно и через систему государственных органов. К числу государственных органов, осуществляющих власть от имени народа, относится, наряду с Президентом, кыргызский парламент – Жогорку Кенеш[121].

В современном понимании термин «парламент» появился в 1275 г. в Англии. Так был назван совет королевства, созданный на основании Великой хартии вольностей 1215 г., когда на его заседания стали приглашать не только духовных и светских магнатов, но и представителей от каждого графства и крупных городов. Важнейшими полномочиями английского парламента считались его права устанавливать и взыскивать налоги и разнообразные сборы. Со временем парламент стал решать вопросы финансирования государственной деятельности. Постепенно парламентаризм в той или иной форме утвердился во всех государствах мира.

Современный парламент – это общегосударственный представительный законодательный орган. Считается, что он концентрирует и выражает волю общества, обеспечивает его участие в решении важнейших государственных вопросов. При этом следует иметь в виду, что, хотя каждый член парламента избирается определенной группой граждан, он, по словам французского специалиста в области конституционного права Л. Дюги, есть «представительный мандатарий нации», т. е. отношения представительства имеют место между нацией в целом и парламентом в целом, волеизъявление избирателя ограничивается участием в выборах того или иного лица, которое, став депутатом, считается не представителем избравших его избирателей, а представителем всего народа. Особенно независимыми от избирателей чувствуют себя депутаты, избранные по спискам политических партий.

Главный атрибут любого парламента – государственная власть. Характеризуя ее, венгерский политолог М. Бихари отмечает, что парламентская власть имеет свои особенности, а именно:

1) власть парламента – производная от суверенитета народа на основе демократических выборов;

2) в системе разделения властей власть парламента ограничена, отделена от других подсистем власти, но в то же время вынуждена взаимодействовать с ними;

3) власть парламента – конституционная, нормативно гарантированная;

4) парламентская власть соединяется с выполнением определенных функций. Она имеет гарантированный масштаб и характер, а сами функции объективно обусловливают как широту полномочий парламента, так и их границы;

5) парламентская власть и парламентаризм как специфическая структура и система власти является частью партийной системы, в условиях которой партии ведут между собой борьбу за власть в парламенте[122]. Естественно, последнее замечание касается парламентов, достаточно структурированных по партийному признаку.

Будучи институтом власти, парламент выполняет определенные функции. Современная политология в целом выделяет шесть таких функций: представительную, функцию власти, законодательную, функцию политического контроля и привлечения к ответственности, функцию политической гласности и функцию легитимности.

С вопросом о функциях связаны компетенции парламента. Кроме законодательной компетенции, т. е. компетенции принимать законы, или, другими словами, нормативно-правовые акты, имеющие высшую юридическую силу и регулирующие отношения в важнейших вопросах общественной и государственной жизни, конституции обычно наделяют парламенты финансовой компетенцией (правом утверждать государственный бюджет и отчет о его исполнении, вводить общегосударственные налоги и сборы и др.), компетенцией ратификации и денонсации международных договоров, компетенцией назначения референдумов и выборов, компетенцией формирования государственных органов и учреждений, назначения либо избрания должностных лиц или участия в этих процедурах, компетенцией контроля за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, компетенциями в области обороны и безопасности, судебными компетенциями[123]. Объем и содержание указанных компетенций варьируются в разных странах по-разному.

Парламент – своеобразный орган государственной власти, отличающийся от других государственных органов. И, может быть, самое большое отличие состоит в способе формирования, который во многом зависит от того, сколько палат имеется в парламенте. Однопалатные парламенты, а также нижние палаты двухпалатных парламентов обычно формируются путем всеобщих выборов. Но и здесь могут иметь место различия, проистекающие от того, какая избирательная система принята в стране: мажоритарная, пропорциональная или смешанная.

Верхние палаты двухпалатных парламентов формируются различными способами: путем прямых или косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Что касается количества палат в парламенте, то жесткого определения не наблюдается. Впрочем, федеративные государства, например Германия, Россия, США и др., имеют двухпалатные парламенты, при этом одна из палат, по замыслу законодателей, должна представлять интересы субъектов федерации. Но двухпалатные парламенты есть во многих унитарных государствах – Италии, Норвегии, Польше, Румынии, Франции, Японии и др. Обусловливается это обстоятельство, по-видимому, исторической традицией. Преимущества двухпалатности в унитарном государстве многие политологи, юристы и политики видят в том, что одна из палат считается верхней, она как бы удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений (на это указывали еще Ш. Монтескье, Л. Дюги и др.).

Статус парламента, его роль и место в системе органов государственной власти в каждой стране складываются по-своему. Но однозначно можно сказать, что они во многом определяются формой политического режима и формой государственного правления. Так, в странах тоталитарного политического режима роль парламента традиционно принижается. Снижена роль парламента и в странах с авторитарным режимом, хотя видимость парламентской демократии там пытаются сохранить. Полностью реализуются потенциальные возможности парламентаризма лишь в странах с демократическим режимом.

Влияет на судьбы парламентаризма и форма государственного правления. В монархических странах Ближнего Востока, где установлен преимущественно авторитарный режим, парламенты играют довольно незначительную роль. И напротив, во многих европейских монархических странах, где утвердился демократический режим (Англия, Испания, Норвегия и др.), парламент является полноценным субъектом государственной власти. В парламентских республиках он играет ведущую роль. Что же касается президентских и смешанных республик, то в условиях разделения властей парламент является равноправным участником политического процесса, его функции и компетенции четко определены, а роль в принятии установленных конституцией решений самостоятельна.

Парламентаризм прошел длительный и сложный путь развития. Будучи в известном смысле «зеркалом общества», парламенты на определенном этапе формировались как настоящие органы народного представительства. В конце XVIII в. и в течение XIX в. на принципах парламентаризма происходила государственно-правовая эволюция многих стран Европы и Азии. Однако в XX в., а особенно в последнее время, отмечает украинский политолог В. Шаповал, во взаимоотношениях между высшими органами власти наблюдается смещение акцентов – усиление роли и укрепление полномочий правительств за счет парламентов, что объясняется необходимостью обеспечить оперативное и профессиональное решение задач управления государственными делами. Это обстоятельство дало основание некоторым зарубежным исследователям рассматривать парламент не как самостоятельный высший представительный орган, а как своего рода учреждение при правительстве, которое дает возможность функционировать самому правительству[124]. Опираясь на партийное большинство в парламенте, правительство контролирует парламент с его же помощью.

Несмотря на это, парламенты и сегодня играют важную роль. Они, кроме реализации названных выше компетенций, отражая структуру и настроения общества, служат ареной согласования общественно-политических противоречий, используются политическими партиями для пропаганды своих программ и демократической борьбы за власть. Парламенты играют значительную роль в сфере идеологии, они в определенной мере олицетворяют национальные традиции. А в условиях разделения властей они вообще являются самостоятельной и неотъемлемой частью структуры государственной власти, устранение которой привело бы к нарушению равновесия с непредсказуемыми последствиями. Все это говорит о том, что парламентаризм далеко не исчерпал себя. Одновременно мировой опыт свидетельствует, что парламенты определенным образом приспосабливаются к меняющимся условиям и потребностям.

Кыргызы до обретения независимости не знали парламентаризма в современном его понимании. Здесь вплоть до присоединения к России имели место первичные формы демократии: родовые собрания, советы старейшин, народные сходки с преобладающим участием биев и манапов. Об этом свидетельствует древнекыргызский эпос «Манас». Вот что писал по этому поводу С. Абрамзон: «Все предводители, начиная с отца Манаса – Джакыпа, самого Манаса и кончая сподвижником Манаса Бокмуруном, во всех важных событиях общественной жизни, в особенности перед военными походами, созывают на совет аксакалов, мудрых стариков, старейшин, именитых батыров и дружинников, а иногда и весь народ. Еще не утратило своего значения выборное начало. Самого Манаса, как военачальника, избирают седобородые»[125].

Некоторые пережитки родоплеменной и военной демократии сохранялись у кыргызов до середины XIX в. Лишь после Октябрьской революции 1917 г. и установления власти большевиков в Кыргызстане стали формироваться и представительные органы в форме Советов. По Конституции Киргизской ССР 1937 г., а затем и Конституции 1978 г., высшим органом власти в республике был провозглашен Верховный Совет Киргизской ССР.

Верховный Совет республики состоял из 350 депутатов, избираемых по избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Правом избирать и быть избранными обладали все граждане республики, достигшие 18 лет, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными. Определив Верховный Совет высшим органом государственной власти в республике, Конституция Киргизской ССР, однако, четко не обозначила его функции и полномочия, ограничившись указанием, что «Верховный Совет Киргизской ССР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Киргизской ССР к ведению Киргизской ССР»6. К тому же, собираясь дважды в год на свои 2—3-дневные сессии, он фактически был не в состоянии глубоко вникать в вопросы государственной жизни, а едва успевал рассмотреть, зачастую формально, такие вопросы, как принятие Конституции и внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета и отчета об их выполнении; образование подотчетных ему органов.

Фактически высшим органом государственной власти в республике был Президиум Верховного Совета Киргизской ССР – постоянно действующий орган, подотчетный Верховному Совету во всей своей деятельности. Президиум избирался Верховным Советом из числа его депутатов в составе Председателя, двух заместителей, секретаря и 11 членов. Конституция Киргизской ССР определила компетенции Президиума Верховного Совета республики[126].

Решения Президиума по любому из отнесенных к его полномочиям вопросов были окончательными и не подлежали дополнительному рассмотрению и утверждению. Лишь его решения по некоторым вопросам подлежали последующему утверждению Верховным Советом на очередной сессии[127]. Однако заметим, что все важные политические, экономические, социальные вопросы жизни республики решались отнюдь не Верховным Советом Киргизской ССР или его Президиумом, а союзными органами и Центральным Комитетом Компартии Киргизии. Даже в условиях перестройки и развития демократии, когда впервые в советской истории число кандидатов в депутаты не ограничивалось и избиратели получили право выбора, а не формального голосования, среди депутатов Верховного Совета, избранных 25 февраля 1990 г., члены КПСС составляли 89,5 % и члены ВЛКСМ – 1,5%9. В соответствии с требованиями партийной дисциплины они в своей депутатской деятельности обязаны были выполнять указания партийных органов.

С началом перестройки статус и роль Верховного Совета в жизни Кыргызстана стали меняться, что было обусловлено наметившимся разграничением полномочий партийных и советских органов и повышением роли государства. Существенные изменения в статус и полномочия Верховного Совета внес Закон от 23 сентября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР»[128].

Закон установил, что Верховный Совет – постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Киргизской ССР. Устанавливая такую норму, законодатель, очевидно, стремился превратить Верховный Совет в профессиональный парламент.

Однако этого вплоть до обретения независимости не произошло: депутаты Верховного Совета продолжали совмещать свой мандат с работой, службой. Не стал он и постоянно действующим – по-прежнему имела место практика сессионной работы, хотя сессии стали проводиться чаще, увеличилась их продолжительность.

Как и раньше, Верховный Совет был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Киргизской ССР. Одновременно Закон от 23 сентября 1989 г. установил перечень вопросов, относящихся к исключительному ведению Верховного Совета. Указанный перечень, в частности, включал: принятие Конституции и внесение в нее изменений; решение вопросов административно-территориального устройства республики; утверждение планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития, государственного бюджета; контроль за их выполнением; формирование Правительства и решение в случае необходимости вопроса о доверии Правительству или его отдельному члену; законодательное регулирование отношений собственности, управления народным хозяйством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды, реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; установление порядка организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления и др.

Одновременно существенно были сокращены полномочия Президиума Верховного Совета. Главная его функция сводилась к обеспечению организации работы Верховного Совета.

Менялся и принцип формирования Президиума Верховного Совета. Отныне он не избирался Верховным Советом, в его состав входили по должности: председатель Верховного Совета, первый заместитель и заместитель председателя, председатель Комитета народного контроля, председатели постоянных комиссий Верховного Совета. Однако по Закону от 12 апреля 1990 г. его полномочия были несколько расширены, поскольку намерения превратить Верховный Совет в постоянно действующий орган оставались невыполненнными[129].

Следующими шагами на пути трансформирования кыргызского парламента стали Законы от 24 октября 1990 г.[130] и от 14 декабря 1990 г.13 Особенно важным было учреждение поста Президента – оно знаменовало начало процесса ограничения полновластия парламента. Это нашло отражение в предоставлении Президенту права подписывать законы и при необходимости возвращать принятые законы в Верховный Совет со своими замечаниями. Верховный Совет оставался высшим органом государственной власти в республике, отлагательное вето Президента могло быть преодолено, но все же он попадал в некоторую зависимость от Президента. Сократились полномочия Президиума Верховного Совета, часть их перешла к Президенту.

В ходе начавшихся в годы перестройки демократических процессов Верховный Совет в целом занимал прогрессивные позиции, выказал тенденции к собственной независимости, повышению своей роли. Особенно это проявилось после первых демократических выборов Верховного Совета, состоявшихся 25 февраля 1990 г. Уже первая сессия Верховного Совета нового состава, хотя на ней, по словам А. Эркебаева, «господствовал правовой беспредел и партийно-номенклатурный диктат»[131], выявила определенное «непослушание», выразившееся, вопреки установившейся традиции, в активности депутатов при утверждении повестки дня сессии, выдвижении альтернативных кандидатур при выборах Председателя Верховного Совета, его заместителей, при утверждении состава Совета Министров, при обсуждении внесенных в повестку дня сессии законопроектов.

Еще большую строптивость проявил Верховный Совет во время второй сессии, накануне которой в нем обозначились два течения: партийно-номенклатурное и демократическое; соответственно на первом заседании сессии были зарегистрированы две депутатские группы. По оценке А. Эркебаева, «атмосфера раскованности, стремление говорить правду, поиск выхода из положения, конструктивизм»[132] ознаменовали начало перелома во всей деятельности зарождающегося кыргызского парламента. Самыми важными в работе этой сессии стали: принятие (в первом чтении) Декларации о государственном суверенитете Кыргызстана, учреждение поста Президента Киргизской ССР и избрание вопреки позиции партноменклатуры и воли Центрального комитета Компартии Киргизии первым Президентом Кыргызстана А. Акаева.

Но самым главным достижением Верховного Совета Киргизской ССР и Жогорку Кенеша Кыргызской Республики периода 1990–1995 гг. стало провозглашение 31 августа 1991 г. государственной независимости Кыргызстана, а затем принятие Конституции.

Обретение Кыргызстаном независимости требовало законодательного, конституционного закрепления. Поэтому в республике началась интенсивная, напряженная работа над Конституцией независимого государства. Уже через год ее текст был подготовлен и опубликован для всенародного обсуждения.

5 мая 1993 г. новая Конституция Кыргызской Республики была принята Верховным Советом республики. Конституция определила Жогорку Кенеш (так теперь стал называться кыргызский парламент) постоянно действующим высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть, а также контрольные функции. Эта норма кыргызского законодательства существенно ограничивала компетенции парламента, поскольку из его полномочий были изъяты распорядительные. Конституция более чем в 3 раза сократила число депутатов, теперь их должно было быть 105. Избирались они на пять лет[133].

Что касается порядка формирования Жогорку Кенеша, то Конституция устанавливала: выборы его депутатов проводятся по избирательным округам общим тайным, равным и прямым голосованием[134]. Право избирать имеют все граждане Кыргызстана, достигшие 18 лет, за исключением отдельных случаев, специально устанавливаемых законом. Депутатом Жогорку Кенеша может быть гражданин Кыргызской Республики, достигший 25 лет и проживающий в республике не менее пяти лет перед выдвижением[135].

Конституционные нормы, определявшие порядок формирования Жогорку Кенеша, были конкретизированы в Законе «О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», принятом 12 января 1994 г.[136] Затем в связи с учреждением в соответствии с решением референдума от 22 октября 1994 г. двухпалатного парламента (Законодательное собрание – 35 депутатов и Собрание народных представителей – 70 депутатов) и предстоящими выборами Указом Президента от 27 октября 1994 г. в порядок формирования Жогорку Кенеша были внесены некоторые дополнения и изменения. Конституция в редакции 1998 г., как уже отмечалось, изменила количественный состав палат Жогорку Кенеша[137]. А Кодекс о выборах в Кыргызской Республике, принятый 29 апреля 1999 г.[138] установил, что 15 депутатов Законодательного собрания (25 % от общего числа депутатов) избираются по единому республиканскому избирательному округу по спискам политических партий, 45 депутатов – по одномандатным избирательным округам. Депутаты Собрания народных представителей (45 человек) избираются по одномандатным избирательным округам.

Таким образом, в Кыргызстане была введена смешанная система по выборам депутатов Законодательного собрания. В соответствии с этими нормами в 2000 г. проводились парламентские выборы.

С принятием 5 мая 1993 г. Конституции Кыргызской Республики установленные ранее нормы о статусе депутата существенных изменений не претерпели. Новой, по существу, была лишь норма, устанавливавшая, что «депутат Жогорку Кенеша является представителем народа Кыргызстана, подчиняется Конституции Кыргызской Республики и своей совести». Конституция подтвердила норму о неприкосновенности и иммунитете депутата: «Он не может подвергаться преследованиям за высказываемые в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше. Депутат не может быть задержан или арестован, подвергнут обыску или личному досмотру, кроме случаев, когда был застигнут на месте совершения преступления… Привлечение депутата к уголовной ответственности, налагаемой в судебном порядке, допускается только с согласия Жогорку Кенеша». Конституция установила, что депутат может быть лишен своего мандата лишь в случае подачи в отставку, совершения им преступления и вступления в силу решения суда, признания его недееспособным и не иначе как по мотивированному постановлению Жогорку Кенеша[139].

Конституция в редакции 1996 г. не внесла принципиальных изменений в нормы о статусе депутата. Она подтвердила норму о депутатской неприкосновенности и лишь уточнила процедуру лишения депутата своего мандата (депутат лишается мандата в установленных Конституцией случаях постановлением Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов). Существенные изменения в статус депутатов были внесены Конституцией в редакции 1998 г., норма о депутатской неприкосновенности сформулирована так: «Депутат Законодательного собрания и депутат Собрания народных представителей в течение всего срока полномочий не может подвергаться преследованию или нести ответственность в связи с высказанным мнением или голосованием при осуществлении им депутатских полномочий»[140]. Таким образом, депутаты обеих палат Жогорку Кенеша были лишены депутатской неприкосновенности. Уточнен также ряд положений о досрочном прекращении депутатом своих полномочий. Новая редакция Конституции (2003 г.) восстановила в полном объеме норму о неприкосновенности депутатов (в редакции Конституции 1993 г. с некоторыми редакционными уточнениями).