Стимулирование труда в государственном секторе на примере муниципальных служащих сельской местности. Монография

© Мадинат Джамалудинова, 2025

ISBN 978-5-0067-1055-9

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Предисловие

В научной среде на данный момент времени прослеживается некоторая разрозненность при исследовании проблемы стимулирования труда муниципальных служащих. Функционированию таких работников в условиях сельской местности и усилению их мотивационной составляющей почти не посвящаются научные труды. Существует предположение о том, что муниципальные служащие в сельской местности рассматриваются в общем контексте служащих без учета особенностей осуществления профессиональной деятельности на территории сельского поселения и специфики социально-экономического развития такой территории.

Проблема стимулирования труда муниципальных служащих в условиях сельской местности в настоящее время еще существует, так как зачастую на местном уровне не предусматриваются инновационные решения их материальной и нематериальной поддержки с учетом законодательства. Если рассматривать муниципальных служащих в контексте профильного федерального законодательства, то они обеспечены государственными гарантиями и базовыми условиями труда, в том числе стимулирующего и компенсационного характера. На региональном уровне положения в части стимулирования труда муниципальных служащих в профильных нормативных правовых актах дублируют положения федерального законодательства, что объясняется обязательным соответствием Конституции Российской Федерации, также федеральным конституционным и федеральным законам.

Руководством субъектов государства и муниципальных образований предпринимаются попытки внедрить конкретизированные стимулирующие меры, однако такой подход реализуется не в полной мере на фоне расширенных возможностей российского законодательства при проявлении нестандартной инициативы. Тем не менее, в отношении поддержки муниципальных служащих сельской местности в последние годы намечается положительная тенденция, что характеризует устойчивость государственной системы и нацеленность на будущее.

Целью настоящей монографии является определение экономических возможностей при стимулировании труда муниципальных служащих в условиях сельской местности.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

– определение профессионального поля муниципального служащего, осуществляющего деятельность в сельской местности;

– выявление экономических механизмов поддержки муниципальных служащих сельской местности на федеральном, региональном и муниципальном уровне;

– изучение правовых возможностей материального стимулирования труда муниципальных служащих в условиях сельской местности;

– выявление механизмов нематериального стимулирования труда муниципальных служащих сельской местности в контексте экономических, правовых и отраслевых аспектов, существующих в российской практике.

В процессе исследования выявлены различия в управленческих подходах при материальном и нематериальном стимулировании труда, которые вызваны расширенными правовыми возможностями и гарантиями законодательства. В Российской Федерации построена правовая иерархия, позволяющая охватить профессиональную деятельность и развитие государственных и муниципальных служащих. Экономические механизмы в полном объеме соответствуют положениям законодательства, что является благоприятным фактором для стимулирования труда муниципальных служащих, в том числе сельской местности. Автором была предпринята попытка выявить возможные пути формирования разветвленной системы материального и нематериального стимулирования труда муниципальных служащих, а также уделено внимание реализации подобной кадровой политики с мотивационным эффектом на уровне муниципального образования и сельского поселения.

Монография состоит из четырех глав. В первой главе изучается сущность сельской местности и ее разновидности, указанные в действующем законодательстве. Изучены правовые и научные подходы к статусу муниципального служащего и его роли в государственной системе. Представлены общие характеристики материального и нематериального стимулирования труда, которые прослеживаются в российской практике.

Во второй главе более содержательно изучается экономический аспект стимулирования труда муниципальных служащих, который обозначен или упомянут в законодательстве различного уровня. Обнаружена специфика поддержки муниципальных служащих на региональном уровне, которая отличается в субъектах государства. Приводятся конкретизированные примеры реализации экономических механизмов в настоящее время актуальных в субъектах государства при обеспечении поддержки муниципальных служащих, в том числе сельской местности.

В третьей главе основное внимание уделяется функционированию правового пространства при организации кадровой системы поддержки муниципальных служащих сельской местности. Изучаются особенности регионального и муниципального профильного законодательства, которое должно соответствовать федеральному законодательству, в том числе при внедрении новых стимулирующих мер для муниципальных служащих, также осуществляющих деятельность в сельской местности. Впервые осуществлена попытка научного обоснования правовых возможностей руководства муниципальных образований при внедрении стимулирующих мер для муниципальных служащих с учетом имеющихся возможностей.

В четвертой главе уделяется внимание нематериальным видам и формам стимулирования труда как с точки зрения предпосылок экономической и общественной направленности, так и в контексте законодательных и экономических аспектов, образующих инструменты и механизмы реализации поощрительных мер на практике. Приводятся конкретизированные примеры реализации политики стимулирования труда муниципальных служащих сельской местности, актуальных или являющихся инновационными в настоящее время. Дополнительной новизной исследования выступает раскрытие сущности отраслевого принципа, подлежащего адаптации как инструмента и механизма нематериального стимулирования труда на примере муниципальных служащих сельской местности.

В Заключении монографии сформулированы ключевые выводы, относящиеся к российской практике материального и нематериального стимулирования муниципальных служащих с акцентированием внимания в отношении профессиональной деятельности в сельской местности. Определены тенденции в сфере управления профессиональной биографией таких работников и их дополнительная роль для государственной системы при реализации отраслевого принципа в рамках профессионализации и социализации на уровне сельской местности.

Глава 1. Сущностные аспекты функционирования муниципальных служащих сельской местности

1.1 Сущностные аспекты сельской местности в российском законодательстве

Система государственной службы тесно связана с территориальным принципом определения функциональных обязанностей и полномочий как государственных, так и муниципальных служащих. Несмотря на то, что государственные и муниципальных служащих образуют идентичную государственную систему, а кадровая политика в отношении них ограничивается в пределах государственного сектора, понятие территориальной принадлежности актуализирует в кадровой политике отдельные специфические направления и мероприятия.

Данные направления и мероприятия почти всегда учитывают территорию ведомства, благоустройством которой государственная или муниципальная организация занимается в течение всего периода своего функционирования. Применительно к государственным организациям, относящимся к сельской местности, следует отметить, что изначально государственная служба в таких ведомствах обладает характеристиками муниципальной службы. Для того, чтобы определить границы кадровой политики в отношении служащих муниципального уровня, необходимо раскрыть предметную сущность сельской местности.

Как показывает изучение законодательной базы, в Российской Федерации сельская местность может рассматриваться также как сельское поселение. В основном используется понятие сельской местности, а не сельского поселения, хотя существенные различия между данными понятиями отсутствуют.

Изначально в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ определено понятие сельского поселения как одного или нескольких населенных пунктов, которые объединены одной общей территорией [96]. В структурный состав упомянутого поселения могут входить деревни, поселки, станицы и другие виды населенных пунктов, имеющих характеристики сельской местности. Закон также определяет, что для сельского поселения характерно проведение выборов при активном участии населения, как это определено для городского поселения. В целом в правовом поле понятие поселения может относиться как к объединению сельских административных пунктов, так и к городу. При этом сельское поселение, как указано в рассматриваемом нормативном документе, является лишь административной единицей или территориальной составляющей муниципального района.

Вместе с тем следует отметить, – на основе структурной иерархии, определяемой для сельской местности и впоследствии муниципального района, также справедливо определить, что сельское поселение является структурной составляющей не только муниципального района, но и муниципального округа. В ряде случаев сельское поселение может рассматриваться как муниципальное образование, однако подобная характеризация территории уместна лишь тогда, когда подразумевается изучение вопроса, связанного с территориальным делением. К примеру, в правовом смысле корректно рассматривать сельское поселение как муниципальное образование, если речь идет о социально-экономическом развитии станиц или поселков. При этом подразумевается, что упомянутые поселки или станицы являются неотъемлемой частью сельского поселения как муниципального образования.

Вопрос о границах между поселениями представляет отдельную важность в государственной системе, так как объединение транспортных узлов, трудовые миграционные потоки и другие элементы связи между административными пунктами, принадлежащие разным видам поселений, образуют наименование территории иного порядка. Если ориентироваться на положения рассматриваемого нормативного документа, то вместе с сельским поселением зачастую формируется понятие межселенной территории. Данное понятие может иметь отношение к государственной и муниципальной службе, особенно если служащий курирует отраслевые вопросы, имеющие отношение к разным административным пунктам.

Закон определяет, что для межселенной территории характерно объединение поселений, как сельских, так и городских, в пределах одного муниципального района. Соответственно, отраслевой принцип несения государственной и муниципальной службы в сельской местности может предполагать, что служащий функционирует в пределах межселенной территории. Обозначенная ситуация означает, что понятие сельской местности в российском законодательстве и в контексте государственной и муниципальной службы, сопряжено с территориальным делением и предполагает различные правовые, экономические и общественные последствия в пределах функциональных обязанностей служащего.

Следует также отметить, что понятие сельского поселения аккумулирует два других понятия, а именно вопросы местного значения и идентичные вопросы межпоселенческого характера. Указанные понятия во многом характеризуют область деятельности государственных организаций, государственных и муниципальных служащих, а также оказывает влияние на конечных благополучателей общественных преобразований.

В целом понятие сельского поселения образует обособленную терминологию правовой направленности. К примеру, рассматриваемое понятие предполагает нормативную практику, относящуюся к установлению правил благоустройства сельской территории. Как на федеральном, так и на региональном уровне, Закон определяет также обязательность функционирования административного центра сельского поселения. При этом данный орган также подвержен соблюдению территориального принципа и предполагает идентичное функционирование на окружном, районном или городском уровне.

Важное замечание в приведенном документе состоит в том, что понятия местного и муниципального в правовом аспекте идентичны между собой. Кроме того, как указано в ст. 10 документа, границы сельского поселения определяются нормативным путем, что распространяется не только на социально-экономическую политику, но и трудовую деятельность государственного и муниципального служащего.

Для сельского поселения, как определено ст. 14, ключевыми вопросами и правовыми границами полномочий государственных организаций выступают:

– бюджетная политика на уровне сельского поселения;

– налоговая политика в отношении местных налогов и сборов;

– имущественные вопросы относительно территории сельского поселения;

– система жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) на уровне поселения;

– транспортная и инфраструктурная системы сельского поселения;

– социальная и культурная составляющие жизни местного населения.

Совокупность правовых полномочий, с которыми взаимодействуют государственные и муниципальные служащие на уровне сельской местности позволяет сформулировать вывод о том, что общественные преобразования в сельском поселении по территориальному принципу не означают каких-либо отраслевых ограничений. В данном случае подразумевается, что государственная система на уровне сельского поселения распространяется на вопросы в сфере местной экономики, социальной политики, экологии, ЖКХ и многих других направлений. Охват ключевых вопросов показывает, что кадровая политика среди служащих на уровне сельского поселения должна быть ориентирована не на территориальный аспект, а на компетентность сотрудников государственных организаций во всех отраслях, являющихся важными для экономики местности.

В другом нормативном документе, а именно в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 02.02.2015 г. №151-р, указывается, что сельское поселение, как и межселенная территория, в равной степени относятся к понятию сельской территории [78]. Для государственной и муниципальной службы это означает, что служащие, специализирующиеся на развитии сельской территории, особенно по отраслевому принципу, могут взаимодействовать в пределах отдельных населенных пунктов или нескольких муниципальных районов. При этом государственный и муниципальный служащий может специализироваться на развитии сельской территории в различных субъектах государства, что и прослеживается на примере архитектуры государственной службы, начиная с позиции вице-премьера и завершая позицией сельского старосты.

Государственная система устроена таким образом, что служащий за счет специализации в рамках развития сельской территории в действительности может не ограничиваться функционально одним сельским поселением, но охватывать социально-экономическое благополучие сельских поселений на уровне региона или государства в целом. Необходимо отметить, что фокус внимания деятельности государственного и муниципального служащего по отношению непосредственно к сельской местности предполагает иной подход, в рамках которого территориальные характеристики являются первичными.

Рассматриваемое Распоряжение Правительства Российской Федерации вводит понятие сельской местности, отличие от сельского поселения которого состоит в совокупности сельских населенных пунктов. Если в качестве сельского поселения может выступать, в том числе один сельский населенных пункт, то понятие сельской местности всегда предполагает их объединение. При этом понятие местности обретает географические характеристики, в то время как понятие поселения сопряжено с выборными процессами в органы местного самоуправления и соответствующим профильным законодательством.

Разделение понятий поселения и местности в Распоряжении Правительства Российской Федерации необходимо для того, чтобы обозначить существенные различия в экономическом развитии между абстрактным городом и селом. Правительство Российской Федерации определяет сельскую местность без учета существенных или принципиальных различий между поселком или хутором. Важность введения в правовой оборот понятия сельской местности состоит в том, что миграционные потоки, развитие инфраструктуры и иные элементы экономической жизни населения должны формироваться с идентичной скоростью вне зависимости от правовых характеристик поселений.

Для системы государственной службы приоритет Правительства Российской Федерации в отношении сельской местности означает, что подобными вопросами занимаются служащие на всех уровнях власти, а также служащие, относящиеся к сельской местности в соответствии с территориальной компетентностью. Практика такова, что территориальная и отраслевая компетентности в структуре сельского развития объединяются в единое целое, так как государственный или муниципальный служащий зачастую специализируется на определенном круге отраслевых вопросов, затрагивающих социально-экономическое положение жителей конкретизированной территории.

Если вернуться к Распоряжению Правительства Российской Федерации, то понятие сельской местности расширяется не только за счет системы самоуправления, но также благодаря сельскохозяйственному освоению земель, принадлежащих государству. Пространственное назначение сельской местности одновременно расширяет полномочия государственных и муниципальных служащих и стирает видимые границы между функциональностью служащего в соответствии с уровнем власти и специализацией.

Следует также отметить, что государство в рассматриваемом нормативном документе определяет источники функциональности государственных и муниципальных служащих в отношении сельской территории на примере сельской местности. Среди таких источников необходимо назвать нормативно-правовое поле и организационные подходы в структуре социально-экономического развития. Как и другие виды территорий, сельская местность предполагает аналогичную структуру государственной системы, в рамках которой осуществляет деятельность государственный или муниципальный служащий.

Согласно Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления (ОКАТО), сельские населенные пункты относятся к отдельному разделу по ряду причин [58]:

– для работников сельской местности определены отдельные фиксированные выплаты страховой части пенсионного обеспечения;

– некоторые части государственного регулирования при развитии сельской территории затрагивают отдельные критически важные направления национальной экономики, в том числе сельское хозяйство;

– рассматриваемый раздел оказывает существенное влияние на гарантии и преференции работников сельской местности;

– классификатор определяет исчерпывающий перечень административных пунктов сельской территории в контексте административно-территориального устройства.

Согласно Общероссийскому классификатору территорий муниципальных образований (ОКТМО), деятельность государственных организаций объединяется в муниципальные районы и городские округа [61]. При этом для государственного и муниципального служащего, а также для государственной системы в целом ОКТМО полезно конкретизированным определением территорий районов и принадлежащих данному району сельских поселений. Совокупность ОКАТО и ОКТМО демонстрирует строгую подчиненность и функциональную обязанность служащего, его принадлежность к той или иной территории. Характеризация сельской местности в рассматриваемых классификаторах формирует представление о том, что каждая территория административного значения подразделена и учтена государством, что создает прозрачные условия для осуществления централизованного управления государственной системой.

Для сельской местности данные классификаторы представляют важность по следующим дополнительным причинам:

– определение административные границы и правовые последствия для социально-экономического развития отдельного сельского поселения;

– упорядочивание бюджетные и иные финансовые потоки в соответствии с социальной иерархией регулируемых социальных задач;

– создание система управления экономикой на уровне возможности оценки текущей ситуации на местах и применения прогностического подхода;

– создание административные ресурсы и необходимые условия для регулирования процессов, присущих городской или сельской местности;

– обеспечение необходимого разделения между экономическими и общественными процессами, характерными для сельской местности и города, с точки зрения их потенциала и социального значения;

– своевременное реагирование государственной системы на изменения в нормативно-административном делении территории.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 31.05.2019 г. №696 сельская местность упоминается как территория, обладающая определенными географическими признаками [67]. В дополнение к ранее упомянутому Распоряжению в рассматриваемом нормативном документе расширяется понятие сельской местности также за счет системы жизни, включающей следующие параметры:

– демографические характеристики населения;

– специфика миграционных потоков;

– социально-экономические показатели;

– специфика развития местной экономики и инфраструктуры;

– отнесение к понятию сельской местности приближенных к городскому типу территорий.

Указанная совокупность характеристик позволяет сформулировать определение сельской местности, в восприятии государственной системы. Под сельской местностью государство понимает такую географическую локацию, которая определена конкретизированной территорией и отличается характерными признаками социально-экономического и демографического развития сельской территории.

Непосредственно для государственной и муниципальной службы усилия государства в сфере развития сельской территории сопровождаются специализированными мероприятиями, которые могут затрагивать социально-экономическое положение работников ведомственных организаций. К примеру, в рамках Распоряжения Правительства Российской Федерации от 04.12.2024 г. №3535-р (на поддержку льготных программ) служащие, как и другие жители сельских территорий, вправе рассчитывать на получение субсидии в рамках льготного ипотечного кредитования [54]. Данная мера особенно актуальна для таких служащих, которые планируют осуществить профессиональную деятельность на сельской территории в течение продолжительного времени. Документ ориентируется на понятие сельской местности, характеристики которого определены в Постановлении №696 Правительства Российской Федерации от 31.05.2019 г.

В другом Распоряжении Правительства Российской Федерации от 21.07.2024 г. №2014-р для служащих, как и для других специалистов, которые направляются в сельскую местность в целях осуществления профессиональной деятельности, предполагается построить арендное жилье [71]. Следует обратить внимание, что данная мера определена в соответствии с ОКТМО в отношении конкретизированного перечня субъектов государства. Обозначенный контекст определяет сельскую местность как территорию, относящуюся к региону. В то время как регион выступает локацией реализации государственной задачи по стимулированию труда специалистов. Таким образом, понимание государством сельской местности носит конкретизированный административный характер, так как экономическая инфраструктура выступает предметом планирования и прогнозирования развития территории в целом, к примеру, путем поддержки специалистов.

В трудовом законодательстве по объективным причинам отсутствует понятие сельской местности [105]. Однако некоторые признаки определения категории гарантий и преференций для работников все же указывают на дополнительные характеристики рассматриваемой территории. Как правопреемник СССР и РСФСР, Российская Федерация актуализировала ряд нормативных документов, которые имеют юридическую силу в настоящее время. К таким документам относится Постановление Верховного Совета РСФСР от 01.11.1990 г. №298/3-I, в котором гарантируются некоторые преференции для женщин, осуществляющих деятельность в сельской местности [65]. Указанные преференции в равной степени относятся к государственным и муниципальным служащим из числа женщин.

В научной среде к понятию сельской местности прослеживается неоднозначное отношение. К примеру, С. В. Образцова при исследовании сельских поселений как разновидности сельской местности указывает, что такие территории составляют более 80% от общего числа существующих на территории государства муниципальных образований [59]. Среди направлений дифференциации сельской местности автор выделяет экономические, территориальные и организационные параметры. Ключевой аспект государственного управления в отношении сельской местности, по утверждению С. В. Образцовой, базируется на объеме полномочий, которым обладает государственная структура на сельской территории. Статус сельской местности изначально определяется по территориальному принципу и на основе установления границ. Автор напоминает, что под понятие сельского поселения как разновидности сельской местности попадают определенные локации с установленной численностью населения и его плотностью.

Немаловажный аспект, на который обращает внимание упомянутый автор, – пешая доступность от сельского поселения до административного центра во временном интервале. Таким образом, сельское поселение как местность может характеризоваться при условии, если пешая доступность от населенных пунктов до административного центра и обратно исчисляется одним рабочим днем. Демографический аспект оказывает влияние на территориальные границы сельской территории и лишь затем – определяет социально-экономические и правовые последствия.

Как отмечает консультант Комитета по законности, вопросам власти и общественных связей Московской областной Думы О. В. Гришина, в законодательстве отсутствует понятие границы муниципального образования, однако многие административные и правовые компоненты исходят из черты городских и сельских поселений. Обозначенный термин, как отмечает автор, не только определяет границы территориальных земель внутри государства, но также их категории, что представляет важность для градостроительной и иной документации. При этом граница муниципального образования на примере законодательства Московской области определяется по границам всех земельных участков, которые принадлежат в совокупности юридическим и физическим лицам.

Одной из предпосылок к определению важности границы муниципального образования О. В. Гришина определяет стоимость земли, которая стала характерна для территории в результате осуществляемых экономических процессов [20]. На примере Московской области представляется возможным отметить, что понятие сельской местности может характеризоваться дополнительными признаками или трансформироваться в иные территориальные разновидности в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Другой исследователь А. И. Пропищин указывает на то, что в качестве единицы административного деления согласно законодательству следует рассматривать муниципальное образование [75]. Исходя из логики данного автора, сельская местность законодательством исследуется как составляющая единицы. Если законодатель определяет сельскую местность в географическом контексте, то сельское поселение может рассматриваться в качестве сельского населенного пункта. А. И. Пропищин со ссылкой на Земельный Кодекс Российской Федерации обнаруживает, что понятие населенного пункта соответствует понятию поселения. При этом в качестве границ муниципального образования, как указывает автор, предусмотрена такая условная линия, которая включает исторически сложившиеся земли и прилегающие к ним территории общего пользования, представляющие важность для жителей определенного населенного пункта. Указанная точка зрения в действительности дополняет государственное понимание предметной сущности сельской местности.

Таким образом, для раскрытия правового и экономического поля функционирования служащих сельской местности необходимо выделить, что для такой территории в контексте государственной службы характерны следующие признаки:

– сельская местность может рассматриваться как сельское поселение, однако с функциональной стороны кадровой службы государственного сектора такая местность представляет собой расширенное понятие;

– существует территориальное разделение, в рамках которого сельская местность выступает составляющей муниципального образования и лишь посредством него может рассматриваться как территориальная единица субъекта государства;

– служащий сельской местности может осуществить профессиональную деятельность, как на территории сельского поселения, так и межселенной территории;

– полномочия государственной структуры сельской местности охватывают бюджетные, налоговые, имущественные, транспортные, инфраструктурные, социальные, культурные и жилищно-коммунальные аспекты, относящиеся к конкретизированной территории;

– ориентация служащего на территориальный принцип сельской местности является первичным;

– понятие сельской местности относится к расширенным и в то же время законодательством рассматривается преимущественно как сельское поселение, так как такой подход позволяет регулировать социально-экономические вопросы одновременно на территории нескольких станиц, деревень, поселков и др.;

– государственные структуры применяют понятие сельской местности в контексте стремления сбалансировать благоприятные социально-экономические условия для всех сельских поселений;

– к определяющим характеристикам понятия сельской местности государство относит демографические, миграционные, социально-экономические, инфраструктурные и нормативно-административные;

– одним из существенных параметров сельской местности с точки зрения разновидностей сельского поселения и его принадлежности к муниципальному образованию выступают ее территориальные границы.