Sujetos en la burocracia

No se trata de analizar aquí las condiciones de emergencia de la atención al público en las administraciones como objeto político e institucional, ni de dar cuenta del vasto conjunto de políticas institucionales de comunicación a través de las cuales se supone que se producen las transformaciones de las relaciones con el usuario. Este tipo de análisis, que ha sido desarrollado de manera parcial últimamente –aunque más de forma prescriptiva que analítica–, sobrepasa las ambiciones de nuestra obra. No obstante, nos interesa hacer hincapié en lo que aquellas iniciativas políticas e institucionales producen sobre nuestro objeto de análisis.

Estas iniciativas afectan, en primer lugar, las prácticas de los protagonistas de las relaciones burocráticas, dando como resultado, por ejemplo, la revalorización de los agentes de atención al público por el renovado interés que suscitan, o las exigencias suplementarias y el sarcasmo de los usuarios provocado por los anuncios de una atención “modernizada” –a través de, por ejemplo, los usos irónicos de los eslóganes utilizados tales como “Bougez avec La Poste” (“Moveos con La Poste”15), “Avec la SNCF, c’est possible”(“Todo es posible con la SNCF” [Compañía Nacional Francesa de Ferrocarriles] o “Vous rendre la vie plus facile” (“Haciendo vuestra vida más fácil”), lema de las cajas de subsidios familiares.

Además, y sobre todas las cosas, la construcción político-burocrática de la relación con la administración puede constituir un obstáculo a la comprensión de lo que se juega efectivamente en las relaciones burocráticas. De esta manera, el hecho de que “la relación con el público se haya tornado un elemento obligado presente en todos los discursos modernizadores”16, sumado a la frecuente incorporación de investigaciones a los programas de modernización de las administraciones, presenta el riesgo de imposición de la problemática de la “modernización” de las instituciones al trabajo de los investigadores, tal como sucede frecuentemente17. Ahora bien, la perspectiva de la “modernización” solo revela una dimensión parcial de la relación con la administración, y de manera sesgada.

Por otro lado, esta proximidad problemática –en todos sus sentidos posibles– de los trabajos de investigación a los programas institucionales implica problemas de vocabulario. Las categorías más frecuentemente empleadas de usagers (“usuarios”), de client (“cliente”) o de citoyen (“ciudadano”), no constituyen categorías universales, y poseen un contenido normativo. Fue en el período de entreguerras que la noción de usager ha suplantado a aquellas de administré (“administrado”) y assujetti (“sujeto [a]”), tal como la noción de service publique (“servicio público”) se impuso a la de puissance publique (“poder público”). El término de usager, utilizado en derecho administrativo desde los años veinte y de un uso corriente en los años treinta, parece confluir con la tendencia del derecho administrativo de la Tercera República, de la economía social y del pensamiento socialista de fines de siglo diecinueve18. Le son asociados todos los mitos (como aquel de “la igualdad frente al servicio público”) de la concepción tradicional del servicio público. La noción de usager es disputada, desde finales de los años setenta, por la de client. Este término, en su uso estadounidense, no posee la connotación mercantil que presenta en el caso francés. En Francia, ha sido utilizado en primer lugar en el universo de la gestión19 y luego, como en Québec20, esgrimido como emblema de las políticas neoliberales con una clara voluntad de adaptar los servicios públicos a la lógica de la empresa privada21. Tal como es el caso, en general, de las políticas neoliberales en Europa, esta transformación del usager en client se ha inspirado en buena medida en la Gran Bretaña de Margaret Thatcher22, y ha sido preconizada por organismos como la OCDE23. Más allá de las prescripciones que implica en cuanto a las prácticas de los agentes de la administración, la noción de cliente obstaculiza el análisis en la medida en que alimenta las ficciones de un consumidor libre de sus elecciones, y de una relación con la administración igualitaria y libre de coacciones24.

Finalmente, esta relación es pensada cada vez más en términos de ciudadanía, lo cual genera algunas ambigüedades. La temática de la ciudadanía remite a un problema: el de la relación del individuo con el colectivo al cual supone pertenecer, así como el estatus que ocupa. Esta temática se vincula a la de los encuentros burocráticos, como tratamiento individualizado de la relación con la colectividad. En el contexto particular del sistema político-administrativo estadounidense, el “encuentro burocrático” –“bureaucratic encounter”– ha sido analizado como una forma de relación a lo político, del mismo modo que los encuentros con funcionarios políticos25, o como una de las más frecuentes expresiones de ciudadanía, con el pago de impuestos o el voto26. Para Steven Peterson, por ejemplo, el encuentro burocrático representa una forma importante de participación política de la “gente ordinaria”, para la que la vida política consiste más en utilizar los programas públicos –en particular los sociales– o contactar agentes de la administración que desplazarse para votar27. Michael Lipsky destaca, a partir de una definición más amplia y sociológica de la ciudadanía, el lugar que ocupan los encuentros con los agentes de base de la administración pública, socializando a los individuos en torno a lo que el servicio público espera de ellos, asignándoles un lugar en la comunidad política o determinando la población sobre la cual se aplican las sanciones o servicios del Estado28. Nada impide a hablar de ciudadanía en torno a la relación con la administración, siempre y cuando se utilice como concepto útil a la descripción de prácticas y no como horizonte ideal29. Ahora bien, su uso como horizonte ideal es en Francia lo más frecuente. Los discursos institucionales que se refieren a la ciudadanía producen un desplazamiento sobre el territorio de la abstracción política que tienden a ennoblecer las prácticas administrativas más que a analizarlas. Vinculando la relación con la administración a los valores positivos de la adhesión voluntaria y de la autonomía, estos discursos finalmente poseen finalidades y virtudes más prescriptivas que descriptivas.

Assujetti, administré, usager, client, citoyen: todas estas palabras sesgadas por las connotaciones a las cuales se asocian sus usos son, explícitamente o no, portadoras de una teoría unificada de la relación con la administración, y ninguna de entre ellas puede dar cuenta de la diversidad de las prácticas, situaciones y de problemáticas que constituyen esta relación. Dejaremos, pues, abierta la cuestión de la calificación de los agentes sociales involucrados en la relación administrativa, utilizando diferentes términos en función de las situaciones y de los problemas a abordar, sobre todo denominaciones que, como las de “visitante” o de “beneficiario” –la más comúnmente utilizada en las cajas de subsidios familiares– no prejuzgan el tipo de relación con la administración analizada.

Abandonemos ahora el territorio de las problematizaciones político-institucionales para pasar al análisis sociológico de la relación con la administración. De la socio-economía de las “relaciones de servicio”, que supera las simples relaciones administrativas30, al análisis “de abajo hacia arriba” de las políticas públicas integrando la confrontación entre agentes y los usos del servicio público más allá de la simple oficina administrativa31, pasando por el estudio de las políticas administrativas32, las perspectivas son múltiples. Diversas recopilaciones de textos33 y revistas de literatura estadounidense34, europea35 y francesa36 permiten situarnos frente a un conjunto de trabajos de orientaciones marcadamente diferentes, que sería imposible presentar aquí en su totalidad. En cuanto a los trabajos franceses sobre los encuentros burocráticos, una de las principales corrientes que cabe destacar es la micro-sociología interaccionista. Trabajos inspirados particularmente en el análisis goffmaniano de las relaciones de servicio37, que reconstruyen el encadenamiento secuencial de sus diferentes lógicas (civil, técnica, contractual), han hecho hincapié de manera útil en la función implícita en el intercambio, en las imágenes construidas del servicio público, en las lógicas contradictorias que se despliegan, y en las funciones implícitas del control y del comercio38.

Los problemas generados por este tipo de enfoques son, en general, los problemas al interaccionismo radical, es decir, reducir lo social a la agregación de efectos de interacción39. El estudio de las relaciones burocráticas tiende frecuentemente a agotarse en la descripción de las interacciones cara a cara, otorgando a estas un estatus de autonomía frente a otras relaciones sociales en las cuales se inscriben (organización institucional, posiciones y trayectorias de quienes interactúan, efectos de los intercambios, etcétera). La relación con la administración corre el riesgo de verse reducida a la dimensión de un intercambio lingüístico, cuyos elementos, así como sus lógicas específicas, tienden a desaparecer detrás de la sofisticación del análisis lingüístico40. Además, si bien la categoría genérica de “relación de servicio” ha tenido la virtud crítica de acercar profesiones socialmente muy distintas –el médico con el mecánico, por retomar un ejemplo de Goffman–, presenta el inconveniente de esconder las especificidades de la relación con los servicios públicos. Sucede lo mismo con el “discurso del management” que tiende a asimilar estas relaciones con los intercambios comerciales41.

Si bien nuestro análisis tiene como objetivo, tal como la micro-sociología interaccionista, producir una descripción fina de las prácticas individuales y dar cuenta de la experiencia individual del mundo social42, también se propone enmarcar estas prácticas y experiencias en una perspectiva más general. En este sentido, nos referiremos a la obra de Michael Lipsky, que analiza el lugar de los individuos en los servicios públicos, y muestra cómo la agregación de sus acciones produce la acción pública. El autor destaca “the policy-making roles of street-level bureaucrats” (el papel de los burócratas de bajo rango en la producción de políticas): los denominados street-level bureaucrats –de los cuales los agentes de la administración son un buen ejemplo– juegan un papel importante en la fabricación de las políticas –lo cual no significa que la historia de las políticas públicas pueda ser reducida al desarrollo de las prácticas cotidianas, que son también modeladas por procesos que las engloban, tales como la crisis fiscal–. La obra de Lipsky evita la atomización micro-sociológica, dando un lugar importante a la actualización de las estructuras sociales en las rutinas cotidianas de la administración –estudiada, por ejemplo, a partir de la activación de los estereotipos sociales y raciales–, y vinculando el tipo de relaciones burocráticas a las características de la sociedad de conjunto –tal como lo ha hecho Michel Crozier analizando el “fenómeno burocrático” como “fenómeno cultural francés”–43.

Intentaremos, pues, aplicar a las relaciones burocráticas la distinción necesaria entre “lo meramente situado” y “lo situacional”44, es decir, recordar que “la verdad de la interacción no se encuentra jamás en la interacción, tal como se da a la observación”45. Suscribiremos, de esta manera, a trabajos tales como los de Lipsky, aunque evitando, gracias a un enfoque más empírico y monográfico, el principal límite de su obra, a saber, su gran nivel de generalidad, que borra las diferencias entre agentes de estatus tan diversos como policías y docentes46. De esta manera, nuestro análisis busca explicar lo que los encuentros burocráticos deben a la estructura social en la que son necesariamente inscritos (posiciones sociales respectivas, condiciones socioeconómicas, el papel de la institución en el abordaje de problemas sociales), sin dejar de lado las especificidades constitutivas del orden de la interacción. Además, este análisis se propone dar cuenta de los efectos sociales generales de las relaciones inter-individuales: el policy-making role del que habla Lipsky, los efectos de socialización por inculcación de las normas sociales a los usuarios, o las transformaciones de la institución por las prácticas de los usuarios en las oficinas de administración.

Es importante destacar que el problema metodológico frecuentemente abordado sobre la articulación entre los niveles “micro” y “macro” de la realidad social47 no constituye el único punto a considerar. Centrarnos en las micro-relaciones puede de hecho resultar un medio privilegiado para dar cuenta de las relaciones estructurales con la administración. La lectura de Asilos de Erving Goffman que propone Robert Castel ofrece, en este sentido, un sólido punto de apoyo, cuando afirma que “es la organización institucional la que impone esta descripción atomizadora, porque ella ha constituido una realidad atomizada, una vida hecha de fragmentos quebrados, cortada en trozos por la dinámica institucional”48. En ese sentido, las relaciones administración-administrados, aunque de diferentes formas, constituyen una realidad atomizada por el tratamiento de una serie de individuos y no de un colectivo. Fundamentar el análisis en las interacciones cara a cara en las oficinas de la burocracia no es, desde luego, tomar una opción teórica corriendo el riesgo de perderse en la descripción anecdótica de una dimensión residual de la acción pública, sino más bien dar cuenta en lo concreto de una característica estructural de la interacción burocrática con los individuos.

De esta manera, el “objeto pequeño” constituido por las relaciones cara a cara en las oficinas de la administración podría finalmente revelar dimensiones mayores. De hecho, el estudio de las interacciones administrativas permite una mejor comprensión no solo acerca del funcionamiento de la administración, sino acerca de la producción de la acción del Estado, y de la definición y la actualización de las reglas de sus instituciones. Este “objeto pequeño” permite, además, revelar la contribución de la administración de Estado a los procedimientos de identificación social, en particular en los organismos de un Estado de bienestar en recomposición, donde se diseñan los nuevos elementos de la “cuestión social”. A partir del estudio de las formas concretas de los procedimientos de identificación administrativa y de las prácticas a través de las cuales el orden institucional se conserva, es posible dar cuenta de las condiciones del mantenimiento del orden social y de la manera en la cual las instituciones estatales participan en él.

Roles, identidades, institución

El mismo enfoque nos conduce a considerar las relaciones administrativas desde la perspectiva de los roles sociales y de la construcción de la identidad. El análisis de una institución atraviesa necesariamente el análisis de los roles que la producen. Es lo que ha notado Everett Hughes, recordando que “la historia de una institución es la historia de la creencia y de la transformación de las funciones constitutivas de los roles de los individuos que la componen”49. Peter Berger y Thomas Luckmann demuestran lo mismo, estableciendo los vínculos entre roles e institucionalización: “Las instituciones no existen sino a través de la manera en la cual se juegan los roles ligados a la institución”50. Más exactamente, si nos centramos en los roles sociales y los individuos que los llevan a cabo es sobre todo porque la relación con la institución consiste en la práctica en una confrontación a estos roles e individuos. Como lo nota Jacques Lagroye, “la relación con la institución es, en primer lugar, la relación con quien desempeña un rol en una institución (…) es, sobre todo, la comprensión de los individuos que constituyen las instituciones lo que nos permite hacernos una idea de la institución, debido a los roles que desempeñan”51.

La cuestión de la identidad, vinculada a la de los roles sociales, permite examinar los aspectos problemáticos del tipo específico de relación social observada, en el período histórico particular del momento de la investigación. Además, este enfoque permite igualmente resituar nuestro “objeto pequeño” en transformaciones sociales más vastas. En primer lugar, si nos situamos en un nivel muy general, podemos afirmar, con Claude Dubar, que la importancia de la noción de identidad conlleva al cuestionamiento de las instancias de socialización que afectan las sociedades contemporáneas52. La cuestión de la identidad emerge, en particular, cuando los mecanismos tradicionales de adquisición de estatus social –y, por lo tanto, del estatus en sí mismo– son cuestionados o, al menos, redefinidos por el conjunto de transformaciones que generalmente son categorizadas como “crisis” (del desempleo persistente al declive de la estructura familiar tradicional).

Abordar la cuestión de la identidad en torno a la relación con la administración, es también dar cuenta de la creciente importancia de las burocracias de Estado en los procesos de identificación personal53. De hecho, el proceso de burocratización, como puede observarse en un país como Francia, ha contribuido a hacer de las administraciones un lugar esencial de la producción de identidades. “Identidades de papel”54, que materializan la adquisición individual de un estatus, particularmente por la inscripción en los registros del estatus civil55, y a través del otorgamiento de tarjetas, tarjeta de identidad, de estudiante o de elector56. Sin embargo, no todo pasa por lo escrito o por los papeles, incluso en las administraciones. De hecho, es también en el cara a cara en las oficinas del ayuntamiento57 o en la oficina de la Agencia Nacional del Empleo [Agence Nationale Pour l’Emploi, ANPE]58 que se construyen y se “negocian” las identidades. Como lo hemos destacado anteriormente, estas construcciones identitarias en la relación administrativa distan de ser siempre pacíficas. En la cotidianidad del trabajo, los agentes necesitan poner fin definitivamente a los conflictos entre las construcciones administrativas e individuales de las identidades de los beneficiarios. Es precisamente debido a que la identidad constituye un problema en la relación administrativa que un análisis en estos términos resulta necesario.

Finalmente, podemos pensar, con Gérard Noiriel, que los procedimientos estatales de identificación juegan un papel central en la interiorización de la coacción59. Con el desarrollo del Estado de Bienestar, se han más fijado más “estigmas” sobre los cuerpos. “Será el individuo, desde ahora, quien solicitará la coacción que el poder le inflige. Para formar parte de las múltiples categorías de derecho construidas por la sociedad democrática nacional, el hombre moderno debe constantemente rendir cuentas sobre la legitimidad de sus pertenencias”60. A través del desarrollo de las técnicas de identificación que han acompañado el auge de las legislaciones y ayudas sociales, el desarrollo del Estado de Bienestar puede ser considerado también como un instrumento eficaz de la dominación política. Los procedimientos de identificación analizados en las breves interacciones cara a cara, se inscriben de esta manera en procesos de largo alcance. Además, las relaciones inter-individuales en las cuales se efectúan se vinculan a mecanismos bastante más generales de reproducción del orden social.

La burocracia juega un papel cada vez más preeminente en los procesos de identificación, y estos presentan una importancia creciente en la interiorización de la coacción. Estos procesos generales de largo y vasto alcance no valdrían la pena ser analizados si no presentaran una importancia particular en el período contemporáneo. En primer lugar –y no nos detendremos demasiado sobre este punto ya que será desarrollado más adelante–, el cuestionamiento de las instancias de socialización tradicionales y su ausencia para una importante fracción de la población desprovista de trabajo y/o de los círculos estables de sociabilidad constituidos por las redes familiares y de amistades, han conducido a hacer de las administraciones abiertas al público lugares no desdeñables de relación humana y de experiencia de sí. La oficina de una administración se vuelve un espacio de diálogo y de “exposición de la persona” solo cuando el “vínculo social” se diluye61.

En segundo lugar, la identificación administrativa de los individuos ha adquirido recientemente una importancia inédita debido a transformaciones en los procedimientos en la acción pública. Estas transformaciones tienden a favorecer el declive de un tratamiento colectivo, promoviendo una individualización del tratamiento de los problemas sociales, tal como lo expresan las denominadas “nuevas políticas sociales”, de las cuales el Revenu mínimum d’insertion [RMI –salario mínimo de inserción francés–] es un claro ejemplo. Estas políticas se apoyan sobre una personalización de los procedimientos, que determina el recurso creciente al contractualismo y el aumento de la importancia otorgada a la constitución de biografías administrativas62. Más allá del RMI, podemos referirnos a otros dispositivos e instituciones, tales como las misiones locales63 para el empleo de jóvenes64, las comisiones para el desendeudamiento, e incluso, la vivienda social. Estas transformaciones afectan la definición de las funciones de la “burocracia de base”, desde ahora a cargo de un conjunto de problemas individuales más que de un problema colectivamente constituido65. Las transformaciones contribuyen también, muy concretamente, al aumento de la frecuencia de la confrontación directa entre administración y administrados, y a redoblar las problemáticas en torno a la identificación administrativa de los casos individuales.

Relación con la administración y relaciones de dominación

Como hemos desarrollado anteriormente, analizar relaciones administrativas es también dar cuenta de relaciones de dominación. Si destacar esta obviedad resulta necesario, se debe a la omnipresencia del discurso pacificador al cual nos hemos referido antes, discurso que equipara, por ejemplo, la relación administrativa con la relación comercial. De hecho, es también en las relaciones administrativas que se produce la inculcación de las categorías de Estado: aquellas que determinan o no la posibilidad de recibir subsidios66. Esta inculcación suele ser violenta, cuando consiste en imponer a individuos un estatus que rechazan –he escuchado en las oficinas frases como “¡No lo queréis admitir, pero seguís siendo pareja!”, o cuando, por el contrario, un estatus es denegado: “No, usted no es considerada como madre de familia”. Esta identificación por categorización impone a los individuos la manera de ver sus propias vidas. Les asigna un lugar, más allá de lo que deseen o reivindiquen. Además, estas categorías no son solo las rúbricas de una nomenclatura administrativa, sino que también constituyen categorías de juicio. Su aplicación refuerza la posición de aquellos que se ajustan a las normas en vigor –una familia estable, por ejemplo–, pero opera la estigmatización de los que no lo hacen. La violencia no proviene solo de donde creemos: las lágrimas y la angustia visible de beneficiarios que en palabras de los agentes reciben la expresión burocrática de sus dificultades, o aquellos que simplemente se encuentran perdidos en la complejidad administrativa, nos recuerdan este aspecto.

Esta investigación permite analizar la complejidad de las relaciones de dominación a partir de su dimensión más concreta. Podemos abordar este punto de tres maneras diferentes. En primer lugar, esta investigación muestra que la dominación burocrática no es el producto de la aplicación mecánica de las reglas de una administración anónima. Por el contrario, se ejerce a través de individuos que, lejos de ser simples engranajes, ejercen una posición de autoridad que autoriza juicios y prescripciones que el funcionamiento administrativo no impone, pero que hace posible. El hecho de que agentes situados en posición de autoridad puedan permitirse dar órdenes o hacer preguntas a los usuarios que son más una expresión de sus valores personales que de la regla administrativa: “¡Tal vez podría dejar de cambiar de pareja!”, o incluso: “¿Está realmente seguro que está buscando activamente un trabajo?”, son una buena ilustración al respecto.

En segundo lugar, esta investigación permite dar cuenta de la ambivalencia de la relación con la institución, que produce a su vez “vínculo social” y coerción, contribuyendo a ayudar a las personas en dificultad, y manteniéndolas al mismo tiempo “en su lugar”. En relación al vínculo entre identidad y documentos administrativos, Claudine Dardy muestra que “los papeles son coacción, control, e incluso control de Estado, pero son a su vez proveedores de identidad. La identidad –al menos cierta forma de identidad– de cada uno de nosotros se juega, se dibuja, se desvanece o se afirma en esos papeles”67. Sucede lo mismo en las relaciones burocráticas, que alternan entre confort y sanción, articulando en paralelo vectores de imposición normativa e “integración”.