Sujetos en la burocracia

Finalmente, no todo es dominación: los beneficiarios y sus prácticas no podrían ser comprendidos únicamente bajo la categoría homogeneizante de “dominados”. Una serie de trabajos han advertido con eficacia contra la visión manipuladora frecuentemente desplegada en los análisis de la acción social, atribuyendo a los receptores de ayuda y asistencia un estatus de “víctimas”68. El análisis que proponemos tiene en cuenta estas advertencias, pero busca igualmente evitar el riesgo opuesto de una concepción exage radamente “estratégica” de las prácticas de los usuarios. De manera general, la adopción mecanicista de un análisis en términos de dominación puede conducir a ocultar y eliminar la diversidad de las prácticas y, por lo tanto, a impedir dar cuenta de la complejidad de lo real. Sin embargo, el abandono de un análisis en estos términos debido a que son incapaces de abarcarlo todo –y debido a que frecuentemente se desprenden de una concepción limitada de la dominación, la cual es reducida a la simple coerción– no es una opción válida para el estudio de las prácticas que aquí nos interesan.

Por lo tanto, intentaremos librarnos al difícil ejercicio de la “alternancia” propuesto por Claude Grignon y Jean-Claude Passeron, entre el análisis de las relaciones de dominación y de las prácticas que se escapan de estas relaciones o, al menos, que le marcan los límites69. De esta manera, propondremos hipótesis complementarias sobre prácticas tales como el silencio o la agresividad, que pueden ser aprehendidas a partir de los dos puntos de vista. Es también, de esta manera, que describiremos, particularmente en la tercera parte, “todas las formas circunstanciales de la afirmación de no-dependencia: la auto-inhibición o repliegue sobre sí (“desaparecer” en condiciones de dominación, siendo que esta no desaparece), la auto-afirmación agresiva por la provocación, la protesta o la burla, la ostentación de un contraataque político, económico o físico, etcétera”70.

Trabajo de campo y metodología

Si bien los análisis que aquí proponemos tienen por objetivo el estudio de la relación con la administración en general, se encuentran fundados en la observación empírica de un tipo particular de administración, cuyas especificidades deben ser consideradas. El hecho de que las cajas de subsidios familiares distribuyan recursos produce un tipo de relación necesariamente distinto sobre ciertos aspectos, en comparación a otros que tienen lugar en los servicios públicos del sector comercial (Société Nationale des Chemins de fer Français –Sociedad Nacional de Ferrocarriles Franceses–, Électricité de France –Electricidad de Francia–, La Poste, etcétera), en los cuales la proximidad al polo comercial es mayor, o en los casos donde el encuentro burocrático se deriva en la inscripción sobre una lista o en la obtención de un documento administrativo, como en numerosos servicios prefectorales o las oficinas del registro civil de los ayuntamientos. Si bien las instituciones estudiadas presentan particularidades, y asumiendo que a partir de nuestra investigación no podemos de ninguna manera agotar la diversidad de las múltiples formas posibles de la interacción administrativa, mostraremos que a partir de nuestros resultados se podrá estimular una reflexión más allá de su estricto marco empírico.

En primer lugar, diversos trabajos y observaciones complementarias sobre las relaciones burocráticas en otras administraciones nos proveen los elementos de comparación necesarios para establecer las condiciones de generalización de los diferentes puntos del análisis. Por otro lado, los principales procesos aquí observados distan de ser procesos específicos de los casos estudiados. En las instituciones observadas, la cuestión de la relación con los usuarios es central, debido al aumento del número de visitantes y las transformaciones que afectan su composición social. Esta problemática, lejos de constituir un caso aislado, hace de nuestro objeto un buen indicador de los procesos que pueden jugarse en cualquier otro espacio, en formas menos visibles. En efecto, las transformaciones de las relaciones burocráticas observables en instituciones tales como las cajas de subsidios familiares, las cuales se encuentran más directamente expuestas a la miseria, tienden a producirse en un número creciente de administraciones. El funcionamiento de la casi totalidad de ellas se encuentra de hecho afectado por “la exclusión” con la cual se enfrentan en las oficinas, y contra la cual se supone que deben luchar71. Las investigaciones realizadas acerca de cómo las “poblaciones desfavorecidas” son tomadas en cuenta por las políticas de diferentes administraciones lo ilustran ampliamente72. Problemas tales como la gestión de la distancia social o la consideración del infortunio del otro son cada vez menos específicos de las instituciones con vocación social como las cajas de asignaciones familiares, a pesar de haberse vuelto más visibles.

El trabajo de campo ha sido desarrollado en dos cajas de asignaciones familiares en Béville y Dombourg (nombres, evidentemente, ficticios), durante el año 1995. Estos dos organismos, de tamaños similares73, cubren todo (Dombourg) o parte (Béville) de un departamento administrativo compuesto cada uno de un centro urbano (alrededor de 57.000 y 45.000 habitantes), de zonas urbanizadas con una fuerte proporción de población inmigrada, y de zonas rurales. La composición social de la población estudiada es bastante similar, aunque existe una proporción ligeramente superior de beneficiarios en situación precaria en Béville. Si tomamos solo este indicador, la proporción de los beneficiarios de los ingresos mínimos sociales es de 15,7 % en Béville contra el 10,5 % en Dombourg; 7,4 % y 5 % con respecto al salario mínimo de inserción; 6,15 % y 4,5 % al subsidio para adultos discapacitados; 2,15 % y 1 % al subsidio a la monoparentalidad, respectivamente74. Estas cifras sitúan a los dos casos estudiados por debajo de la media nacional de las CAF, siendo que la proporción de beneficiarios del salario mínimo de inserción alcanza el 10 % de la población total de los beneficiarios. Diversos trabajos realizados sobre otras CAF nos permiten obtener una visión de conjunto en la cual situar nuestra observación en relación a las condiciones en las oficinas de administración75. Cabe destacar que estos estudios han sido realizados en su mayoría sobre cajas de subsidios familiares de grandes aglomeraciones urbanas, de las cuales el flujo de visitantes es mucho mayor y, por lo tanto, la espera es más larga y el ambiente es más agresivo76.

La observación se ha llevado a cabo en las oficinas principales de las dos instituciones, pero también en oficinas dependientes y delegaciones subalternas. Esta diversificación de los lugares nos ha permitido observar situaciones diferenciadas en relación a las condiciones de la atención al público y la composición social de la población. El trabajo de campo ha sido organizado en secuencias de al menos una semana completa y, a veces, varias semanas consecutivas. Los períodos de observación han sido elegidos con arreglo a la comprensión tanto de las fases de fuerte presión (como el mes de agosto, cuando son actualizados los derechos a las prestaciones), y los momentos más calmos del año cuando las visitas son menos numerosas y sus objetos menos conflictivos.

La investigación se ha desarrollado en poco más de seis meses, en la primavera y en el verano de 1995. La principal técnica utilizada ha sido la observación directa. Han sido observadas las salas de espera y las reuniones entre los agentes de las oficinas, pero el objeto de las observaciones ha sido específicamente las interacciones cara a cara en las oficinas. Han sido observadas un total de alrededor de novecientas interacciones de este tipo, de una duración variable que va de algunos minutos a más de una hora. En las oficinas, yo participaba situado al costado del agente de atención al público. Habíamos convenido que, en caso de preguntas o de sorpresas por parte de los visitantes, yo sería presentado como becario, lo cual era creíble ya que durante la investigación tenía veintinueve años. Esta era la excusa empleada frente a las sospechas que levantaba mi actitud silenciosa y la toma de notas; sin embargo, esta pequeña mentira ha sido casi innecesaria, ya que los pocos visitantes que hacían referencia a mi presencia me identificaban espontáneamente como becario.

Me ha tomado varios días familiarizarme con el desarrollo de las interacciones, y adquirir el mínimo de conocimientos técnicos necesarios para su comprensión. Han sido igualmente necesarios algunos días para superar la fase de la observación en el curso de la cual yo tomaba nota de todo lo que sucedía ya que, como se diría en los manuales de etnografía, “todo tiene un sentido”77. Progresivamente he establecido una tabla de observación, que se orientaba a dar cuenta de tres principales series de elementos. En primer lugar, la tonalidad general del intercambio y su evolución –cortesía, agresividad, alternancia de los registros “personal” y estrictamente administrativo–. En segundo lugar, los beneficiarios y sus prácticas. Para establecer su posición social, he podido añadir datos otorgados por la pantalla del ordenador (situación de la familia, prestaciones percibidas, ingresos) a los datos de la observación directa (actitud, de la vestimenta, nivel del lenguaje)78. Por otro lado, he tomado nota de todo aquello que, en materia de gestos y palabras, podía ser movilizado como indicador de la mayor o menor interiorización de las reglas administrativas: la manera de exponer sus problemas, el hecho de llevar o no los documentos necesarios, el orden y el estado de dichos documentos, la utilización o no de la jerga administrativa, etcétera. He dedicado una atención especial a todas las –numerosas– situaciones problemáticas, es decir, aquellas donde se expresaban, de manera confusa, los cuestionamientos hacia la institución, los reclamos de justificación y las dificultades personales. Aprovechaba, en lo posible, la ausencia del agente –que ocasionalmente se ausentaba para hacer una fotocopia o buscar algún documento– para mantener una conversación con los beneficiarios, que a menudo me compartían elementos de su historia personal o me expresaban sus dificultades en el tratamiento de sus expedientes.

El tercer eje de la observación aborda las prácticas profesionales de los agentes de la administración: sus maneras de dirigirse a los beneficiarios, su grado de implicación en la relación (tiempo dedicado, interés personal, eventuales consejos u opiniones personales), los diferentes modos de gestión de las situaciones delicadas, y más generalmente de la emoción generada por su exposición al malestar de los beneficiarios79. Frecuentemente, y sobre todo luego de una interacción problemática, interrogaba a los agentes sobre su apreciación personal del intercambio que acababa de producirse, apreciación personal que no tardaba en expresarse espontáneamente a partir de la consolidación de nuestra relación.

La unidad estructural de las interacciones permitió su observación y tratamiento sistemático. Su carácter estandarizado no produjo, sin embargo, el cansancio que resulta inherente a la repetición; no obstante, tuve que ser cuidadoso y evitar dos tipos de actitudes a las cuales estas situaciones habrían podido conducirme. Tratándose de interacciones en las cuales se veían involucrados individuos pertenecientes, en su mayoría, a las fracciones menos favorecidas del espacio social, debía controlar en primer lugar la tendencia al juicio moral, ya sea en relación a la actitud de desprecio o de violencia de un agente hacia una persona excluida de los subsidios, o a un beneficiario fraudulento o violento sin justificativos. En segundo lugar, era necesario controlar los efectos sobre la observación provocados por la emoción que suscitaban las historias personales de los beneficiarios, a menudo desgarradoras. He convertido estos dos problemas en herramientas de investigación: de hecho, tanto la reflexión sobre la tendencia a la actitud moralizante como sobre las condiciones de control de las emociones ha resultado útil para reflexionar sobre la gestión de estos problemas por parte de los agentes de la administración.

Me centraré ahora sobre los posibles efectos de mi presencia en relación a los encuentros observados: la clásica “paradoja del observador”80. El hecho de encontrarme designado por las autoridades –en primer lugar, por el organismo central (la caja de subsidios familiares); en segundo lugar, por la dirección de las dos oficinas estudiadas–, podía generar la sospecha a los agentes de la atención al público de que mi presencia se debiera a un control o evaluación de su trabajo81. Esto se tradujo, en uno de los casos, en la hipercorrección lingüística y en una llamativa dedicación puesta en la “satisfacción del usuario”, que se convertía en sospechosa: el empleado en cuestión ponía en práctica, por primera vez y gracias a mi presencia, los consejos que había recibido en una práctica de formación algunos meses antes. Otro agente hacía todo lo posible por aplicar los “métodos” eficientes que me había comentado en una entrevista:

Hemos discutido entre nosotros de antemano sobre qué hacer si usted venía, y hemos decidido que haríamos lo de siempre. Que intentaríamos ser (…) tal como somos habitualmente. Intentamos actuar como de costumbre, pero sin embargo no es verdad, tenemos más cuidado en lo que decimos, eh. Yo no digo que no hable así cuando usted no está, pero es verdad que hay una pequeña diferencia. Hay una pequeña incomodidad. Y también perdemos más tiempo explicando las cosas a la gente, para que usted comprenda mejor lo que hacemos (Christine Duval)82.

Existen efectos propios de la situación de observación, aunque exceptuando los casos indicados anteriormente, las prácticas de los agentes solo se han visto afectadas de forma muy parcial. La presencia ocasional de verdaderos becarios ha contribuido al desarrollo de la investigación en condiciones habituales. Por otro lado, he tenido varias veces el sentimiento que los agentes terminaban por tomarme por becario, explicándome por ejemplo las dificultades técnicas del tratamiento de tal o cual tipo de prestación. Además, la duración de la investigación ha permitido que la observación no sea deformada por el autocontrol de los agentes sobre sus actitudes que, luego de unas horas, parecían olvidar la mirada exterior sobre ellos, relajar su atención y casi no alterar sus prácticas ordinarias83.

Por el lado de los beneficiarios, los efectos de mi presencia son más difíciles a determinar. Algunos elementos me llevarían a pensar que la misma no ha afectado en absoluto su comportamiento. Ellos se dirigían solo al agente, y hacían frecuentemente como si yo no estuviera ahí. Por ejemplo, una pareja se puso a discutir, después de que el agente se fuera a buscar su expediente, si debían o no entregar documentos que podían hacer disminuir el monto de sus subsidios, exactamente como si no hubiera nadie escuchándolos. Sin embargo, luego de haber discutido con los agentes de atención al público al respecto, pareciera que la presencia de un tercero hace que la gente se contenga más al explicar sus problemas personales, y que sean menos propensas a la agresividad. “Notábamos que con su presencia ellos tenían una cierta tendencia a hablar” (Frédéric Galopin). “Es verdad también que les agrada contar su historia, pero cuando usted se encuentra aquí no lo hacen de la misma manera” (Frédérique Rouet). De manera marginal, mi presencia ha podido interferir en la exageración de la puesta en escena al interactuar con el agente de atención al público: había, de forma extraordinaria, audiencia en la oficina. Si bien es necesario mantener estos elementos presentes, no parecen alterar la naturaleza del material recogido.

A estas observaciones directas se suman las entrevistas, realizadas a veintidós agentes en las dos oficinas, llevadas a cabo luego de pasar varias trabajando con ellos. Los intercambios informales y las experiencias compartidas en este caso han servido de puntos de apoyo para las entrevistas. Estas han sido llevadas a cabo de forma relajada, y se centraron en cuatro temas principales: las trayectorias personales y profesionales; el puesto de agente de atención al público (consideraciones generales sobre la función, su lugar en la institución, los cambios que la han afectado); la relación con el puesto (disconformidades, satisfacciones, perspectivas, etcétera); y las prácticas profesionales (tácticas, maneras de hacer las cosas, caracterización de las relaciones con los beneficiarios). Estas entrevistas han sido completadas por todas las charlas informales, durante las comidas o en las oficinas, que han sido posibles por mi presencia repetida y relativamente extensa.

Finalmente, ciento veinte entrevistas más directivas y rápidas han sido efectuadas con beneficiarios, antes y después de su paso por la oficina, en las salas de espera. Estas entrevistas, por distintas razones, han sido más costosas. En primer lugar, los intercambios eran incómodos por la gran proporción de gente que presentaba dificultades en la expresión oral. En segundo lugar, muchos se han negado a responder debido a que pensaban que yo era un enviado de alguna institución hacia la cual expresaban –sobre todo entre vecinos en la sala de espera– su desconfianza o resentimiento. Finalmente, las personas entrevistadas raramente hablaban de sus prácticas y de comportamientos difíciles de expresar de otra manera que a través de las categorías mínimas del tiempo de espera y del “todo transcurre bien/mal”, “ellos son amables/no son amables”84. Sin embargo, estas entrevistas me han permitido afinar ciertas hipótesis relativas a la diversidad y la distribución social de las relaciones con la institución, a partir de indicadores provistos por la situación profesional y familiar, los motivos, la frecuencia y el desenvolvimiento de las visitas.

A partir de estas premisas, podemos penetrar el espacio de las oficinas, que operan normalmente a puertas cerradas. Presentaremos en la primera parte la economía general de la relación administrativa, tal como se puede observar en las cajas de subsidios familiares. Haremos hincapié en la asimetría de esta relación, en la cual participa un agente de la administración, investido de una autoridad de institución que lo autoriza, y un visitante, en posición de solicitante y desprovisto de los recursos que le permitirían ser tratado de igual a igual. Esta será la ocasión de preguntarse acerca de las implicaciones y los efectos sociales de esta relación interindividual. Las trayectorias, prácticas y el rol de los agentes serán el objeto de la segunda parte. El análisis del doble juego al cual se libran, actuando de manera alternativa como simples depositarios de una función oficial y como individuos dotados de una historia personal, de competencias y de disposiciones propias, permitirá revelar particularmente las modalidades de control de las relaciones burocráticas. Este control no posee una eficacia absoluta, y los visitantes no son víctimas pasivas desprovistas de márgenes de maniobra y de tácticas. La tercera parte presentará, en contrapunto con las dos precedentes, las fallas y los cuestionamientos al mantenimiento del orden institucional.

1. Cálculo aproximado del equivalente en euros.

2. La Caja de subsidios familiares (Caisse d’allocations familiales, CAF) es la representación local de la Caja nacional de subsidios familiares (Caisse nationales des allocations familiales, CNAF), y uno de los cuatro componentes de la Seguridad Social Francesa. Las Cajas de subsidios familiares abonan prestaciones familiares a trabajadores de distintas categorías y, en general, a todas las personas que residen en Francia con sus hijos y que no ejercen una actividad profesional.

3. En Francia, esta ficción es tradicionalmente importante, ya que refiere a los valores formales del “servicio público” francés, tales como la imparcialidad de los servidores civiles o la igualdad de los ciudadanos frente a la administración pública.

4. Max Weber, Economía y sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 2002.

5. Así es como se denomina en Francia, de forma coloquial, a las Caisses d’Allocations Familiales (CAF).

6. Jean-Claude Kaufmann, “Rôles et identité: l’exemple de l’entrée en couple”, Cahiers internationaux de sociologie, 97, 1994, pp. 301-328.

7. Jacques Chevallier, “L’administration face au public”, en CURAPP, La communication administration-administrés, Paris, PUF, 1983, p. 21.

8. Ibíd., p. 76.

9. “L’administration et le public”, en el Rapport du comité d’étude pour la France: études diverses, 3 de octubre de 1940. Archives nationales, F 60-592, dossier “Coordination interministérielle, Vichy 1940”. Agradezco a Didier Georgakakis por haberme transmitido este documento.

10. Pierre Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, Paris, PUF, 1968, p. 523.

11. Esto es lo que señala Roland Lebel, director de la CNAF, en su prefacio a Antoinette Catrice-Lorey, Rapports avec le public et politique de gestion des caisses d’allocations familiales, Paris, Centre de recherches en sciences sociales du travail, Université Paris-Sud, CNAF, 1973. La cuestión de las “relaciones públicas en la seguridad social” constituye uno de los temas del reporte de la inspección general de asuntos sociales en 1963.

12. Antoinette Catrice-Lorey, Rapports avec le public et politique de gestion…, op. cit.

13. La circular del Primer Ministro del 10 de abril de 1976 preconiza “el desarrollo de las funciones de atención al público” y “la personalización de las relaciones administrativas”. Por una referencia acerca de los dispositivos de mejora de la “comunicación entre la administración y los administrados”, a finales de los años setenta, ver Pierre Sadran, “Le miroir sans tain. Réflexions sur la communication entre l’administration et les administrés”, en Religion, société et politique. Mélanges en hommage à Jacques Ellul, Paris, PUF, 1983, pp. 797-807.

14. Jacques Chevallier, “Regards sur l’administré”, en Michel Chauvière, Jacques T. Godbout, dir., Les usagers entre marché et citoyenneté, Paris, L’Harmattan, 1992, pp. 25-40; Bruno Jobert, “Usagers et agents du service public: proposition pour l’approche d’un système complexe”, Ibíd., pp. 41-60; Pierre Strobel, “L’usager, le client et le citoyen: quels rôles dans la modernisation du service public?”, Recherches et prévisions, 32, 1993, pp. 31-44; Philippe Warin, dir., Quelle modernisation des services publics ? Les usagers au coeur des réformes, Paris, La Découverte, 1997 y en particular la introducción: “Usagers et réformes du service public”, pp. 9-32.

15. La Poste es la empresa francesa de servicios postales (N. del T.).

16. Jean-Marc Weller, “La modernisation des services publics par l’usager: une revue de la littérature (1896-1996)”, Sociologie du travail, 3, 1998, pp. 365-392.

17. Para evaluar los efectos de la imposición de la problemática de la “modernización”, podemos dar como referencia los trabajos franceses de los años noventa citados anteriormente.

18. Jean-Pierre Daviet, “Le service public et l’usager, entre droit administratif et philosophie politique (1843-1945)”, en Chantal Horellou-Lafarge, dir., Consommateur, usager, citoyen: quel modèle de socialisation?, Paris, L’Harmattan, 1995, pp. 23-48.

19. Maurice Saias, Michel Montebello, “Quand les usagers deviennent des clients”, Revue française de gestion, 20, 1979, pp. 77-81.

20. Gilles Bouchard, “De citoyen à client: plus qu’un changement de vocabulaire”, Politiques et sociétés, 29, 1996, pp. 139-159.

21. Bertrand de Quatrebarbes, Usager ou client ? Marketing et qualité dans les services publics, Paris, Éditions d’organisation, 1996; Claude Quin, “Assujetti, client ou partenaire: que devient l’usager du service public ?”, en Philippe Warin, dir., Quelle modernisation des services publics…, op. cit., pp. 333-350; Philippe Warin, “Les services publics: modernisation, découverte de l’usager et conversion libérale”, Ibíd., pp. 81-102.

22. Gilles Jeannot, “Peut-on faire de l’usager un client ? Retour sur l’exemple britannique”, en Philippe Warin dir., Quelle modernisation des services publics…, op. cit., pp. 287-308.

23. L’administration au service du public, Paris, OCDE, 1987; L’administration à l’écoute du public : initiatives relatives à la qualité du service, Paris, OCDE, 1996.

24. Sobre las implicaciones normativas de estos términos, cf. Louis Pinto, “Le consommateur: agent économique et acteur politique”, Revue française de sociologie, 1990, 31 (2), pp. 179-198.