Правовые режимы: актуальные общетеоретические и конституционно-правовые проблемы

Правовой режим реализуется через механизм правового регулирования, который представляет собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования – юридическая категория, показывающая как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим – в бóльшей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать, ввести в рамки определенный «участок» жизнедеятельности людей.

Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, особый его порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, «привязанный» не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых данные субъекты и объекты взаимодействуют. Правовой режим – это всегда достаточно сложный комплекс взаимосвязей и взаимоотношений, общих, личных и коллективных интересов.

Правовые режимы, направленные на урегулирование социальных процессов (состояний), должны иметь и соответствующую структуру, позволяющую им эффективно достигать поставленные цели. Помимо элементов механизма правового регулирования (норм права, юридических фактов, правоотношений, актов реализации прав и обязанностей, правоприменения), в рамках которого осуществляется правовой режим, структура последнего включает в себя еще и такие слагаемые, как субъекты, их правовые статусы, объекты, методы взаимосвязи конкретных видов субъектов с объектами, систему гарантий (прежде всего юридическую ответственность за нарушение режима).

Для правового режима имеют первейшее значение такие условия, как время, пространство, круг лиц, на которых он распространяется. В любом режиме все эти три компонента наполняются конкретным «живым» содержанием, своеобразным и непременно связанным с длящимися социальными процессами19.

Понятие «правовой режим» в системе юридических категорий весьма близко расположено к понятию «правовое состояние». Правовое состояние есть особая разновидность социального состояния, которое выступает сложным, относительно самостоятельным элементом правовой системы, представляет собой закрепленное в законе образование и выражает меру процесса движения субъектов либо объектов юридического бытия в соответствующих временных и пространственных отношениях.

Правовой режим, призванный упорядочивать социальные процессы и обладающий в этой связи соответствующими элементами, сам выступает в качестве разновидности правового состояния. Соотношение здесь такое: любой правовой режим представляет собой определенное правовое состояние, но не любое правовое состояние есть правовой режим. Полного совпадения нет, но и различия несущественны. При этом надо заметить, что само понятие «состояние» сложное20.

Законодатель как раз и призван «настраивать» правовые средства на конкретный режим работы, создавать для тех или иных состояний специфический «юридический климат». При изменении данных состояний должны меняться и соответствующие правовые режимы. Иногда же, наоборот, правовые режимы имеют цель содействовать изменению определенных социальных процессов.

Правовые режимы классифицируются по многим основаниям в зависимости:

– от предмета правового регулирования (конституционный, административный, земельный, финансовый, налоговый режимы и т. д.);

– содержания – валютный, таможенный, пошлинный режимы и т. п.;

– субъектов, в отношении которых он устанавливается, – режим беженцев, вынужденных переселенцев, лиц без гражданства и т. д.;

– функций права – режим особого регулирования и особой охраны;

– формы выражения – законный и договорный;

– уровня нормативных актов, в которых они установлены, – общефедеральные, региональные, муниципальные и локальные;

– сфер использования – внутригосударственные и межгосударственные (режимы территориальных вод, экономических санкций и пр.);

– функциональной роли – общий и специальный.

Так, в современных условиях усложнения социальной действительности все большее значение приобретает специальный правовой режим. Под ним понимают комплексное межотраслевое системное образование, характерными чертами которого выступают такие: установление специальным законодательством особых правил поведения и жизнедеятельности, выразившихся в дополнительных правах, запретах или обязываниях; наличие специфической целевой установки, обусловленной существенными особенностями процесса, явления, отношений, исключительно ценных для общества и государства или представляющих опасность в нетипичных ситуациях; гибкость правового регулирования, позволяющая претерпевать отдельные перестроения для осуществления оперативного реагирования на изменившиеся условия правовой действительности; упрощенный порядок изменения содержания специального режима; локальность правового воздействия и особая структурированность. При этом специальные правовые режимы могут иметь потенциальный характер, поскольку реальность особого порядка не ограничивается наличием специального нормативного правового акта, а порой требует определенных дополнительных факторов и условий21.

В литературе обоснованно предлагаются различные способы оптимизации специальных правовых режимов, заключающиеся в совершенствовании юридических установлений действующего законодательства. В частности, представляется целесообразным:

– во-первых, нормативно закрепить такие специальные правовые режимы, как режимы чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, офшорных зон, вооруженных конфликтов немеждународного характера, зон экологического бедствия и др.;

– во-вторых, конкретизировать юридические предписания особого режима имущества казенных предприятий, земель специального назначения и т. д.;

– в-третьих, обеспечить соблюдение принципа равноправия субъектов в режимных отношениях, связанных с предоставлением бесплатной юридической помощи потерпевшим по уголовным делам и пр.22

Юридические средства, сочетаясь различным способом, определяют специфику того или иного режима, показывают особую направленность правового регулирования.

Это и используют субъекты правовой (прежде всего правотворческой) политики, устанавливая те или иные правовые режимы в нормативных правовых актах. Учитывая такой потенциал правовых режимов, данные субъекты применяют названные режимы в качестве средств выстраиваемой и осуществляемой правовой политики, варьируя в них (в зависимости от ситуации и иных обстоятельств) разнообразные способы и методы правового регулирования. Использование того или иного вида правового режима может ставиться в зависимость от субъектов регулируемых отношений. Например, в зависимости от тех или иных категорий заявителей, ходатайствующих о приеме в российское гражданство, Российская Федерация применяет к ним общий или упрощенный порядок приема в гражданство.

В частности, важно использовать тот или иной правовой режим в зависимости от тех общественных отношений, в развитии которых заинтересовано государство. Например, в целях более активного внедрения инноваций необходимо в законодательстве устанавливать соответствующие режимы, способствующие данной деятельности, чего пока явно не хватает.

В этой связи в юридической литературе верно подмечено, что «выбор правового режима находится в зависимости от законодательной политики, а также определяется технико-юридическими особенностями конструирования законодательного акта»23.

Так, своеобразие используемых технико-юридических приемов позволяет выделить интенсивно применяемый в рамках правотворческой политики режим исключения, который вводится субъектом правотворчества как изъятие из общего порядка. Компонентами режима исключения являются: 1) общее правило («все»); 2) исключения из него (чаще всего перечень исключений, который в законодательстве нередко формулируется в качестве исчерпывающего). При этом исключения не могут предполагаться, они всегда должны быть точно указаны в нормативных правовых актах. Достоинство применения такого режима состоит в том, что он, с одной стороны, обеспечивает высокий уровень нормативности правовых установлений, а с другой – позволяет учесть своеобразие жизненных ситуаций, обеспечивая тем самым высокую степень казуальности (конкретности) правовых предписаний. Субъект правотворчества таким образом конструирует и достаточно общую, и в то же время достаточно конкретную юридическую норму. Для отраслей права, использующих большое количество так называемых общих установлений (принципов права, норм-дефиниций и т. п.), внедрение в жизнь разновидности данного режима чрезвычайно важно24. Так, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»25 в ст. 16 перечисляет основания, по которым отклоняется заявление о приеме в российское гражданство.

Разновидностью правового режима исключений, применяемых в регулировании общественных отношений, выступает режим, основанный на активном использовании законодателем такого технико-юридического приема, как «исчерпывающий перечень»26. Путем установления исчерпывающего перечня оказывается возможным достигнуть высокой степени точности в регулировании социальных связей, очертить строгие рамки поведения участников организуемых отношений, исключить неопределенность в регулировании (например споры о компетенции и т. п.). Данная разновидность правового режима устанавливается субъектом правовой политики, в частности – при определении исключительной компетенции Федерации, полномочий органов государственной власти, других конституционных органов, в иных случаях27. Так, Федеральный конституционный закон «О военном положении»28 в ст. 7 закрепляет исчерпывающий (закрытый) перечень мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение.

Представляется крайне актуальным проведение теоретического исследования места и роли исключительных правовых режимов в стабилизации правовой политики Российского государства на современном этапе. На примере нового законодательства – Федерального конституционного закона от «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя»29 и Федерального закона «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов»30 – можно проследить использование исключительных режимов в правотворческом и правоприменительном процессах, направленных на реализацию целей и приоритетов российской правовой политики. Подобные исключительные режимы, несомненно, будут способствовать скорейшему включению двух новых субъектов в правовую жизнь российского общества, адаптации органов государственной власти и управления Республики Крым и города федерального значения Севастополя к новым реалиям. Исключительное правовое регулирование в данном случае выражается в предоставлении упрощенного порядка получения гражданства Российской Федерации (ст. 4), предоставлении преимуществ гражданам названных субъектов в прохождении военной службы (ст. 5) и занятии должностей в органах государственной власти и управления: службе безопасности, таможне, полиции, судах и т. д. (ст. 7, 9, 20)31.

Однако в информационно-психологическом аспекте правовой режим характеризует не столько направленность правового регулирования, сколько степень благоприятности его для интересов определенных субъектов права, ибо он «соткан» из разнообразного сочетания правовых стимулов и правовых ограничений32.

«Мотивационное воздействие права, – писал Л. И. Петражицкий, – состоит не только в вызове положительных импульсов того или иного поведения (положительная правовая мотивация), но и в устранении или предупреждении появления разных мотивов в пользу известного поведения, в устранении "искушений" и т. д. (отрицательная правовая мотивация). Разные виды мотивации комбинируются в праве друг с другом…»33. Названные комбинации как раз и выступают составными частями правовых режимов, ведь и сам термин «режим» обозначает совокупность правил, мероприятий, средств, объединенных определенным образом для достижения какой-либо цели.

Поэтому правовой режим с точки зрения информационно-психологического подхода можно рассматривать как специфический вид правового регулирования, который выражен в специфическом комплексе правовых стимулов и правовых ограничений. С. С. Алексеев, рассматривая правовые преимущества (в нашей терминологии «правовые стимулы») и правовые ограничения, приходит к выводу, что «и то и другое имеет первостепенное значение для освещения правовых режимов»34. «Каждый правовой режим, – пишет он далее, – есть все же именно "режим", и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»35.

То есть правовой режим выступает в качестве своеобразного «темперамента» юридического воздействия. В зависимости от того, какие средства доминируют в правовом режиме, он может быть либо стимулирующим, либо ограничивающим. Если первый создает благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов, а иногда и сверхблагоприятные (в частности, режим наибольшего благоприятствования), то второй нацелен на их комплексное сдерживание (например используемый в установлении правового статуса иностранных граждан правовой режим реторсий).

В свою очередь правовые режимы стимулирования и правовые режимы ограничения могут подразделяться в зависимости от того, какие стимулы и ограничения в них преобладают. Так, среди первых выделяют дозволительный, рекомендательный, льготный, поощрительный режимы, в которых доминируют соответственно дозволения, рекомендации, льготы, поощрения. Среди вторых – обязывающий, запрещающий, наказывающий и т. п.

Самым «мягким» правовым режимом стимулирования является режим наибольшего благоприятствования, который складывается из целой системы привлекательных дозволений, льгот и поощрений. Именно в подобном режиме многие субъекты права заинтересованы, ибо он создает немало преимуществ и выгод, благоприятный юридический климат, своего рода даже социально-правовой комфорт. Думается, что в современных условиях подобный режим необходимо установить для всех инвесторов, в том числе и иностранных.

Самым «жестким» правовым режимом ограничения следует, вероятно, считать режим наибольшего неблагоприятствования, который складывается из целой системы соответствующих ограничивающих средств: запретов, обязанностей, приостановлений, наказаний и т. п. В качестве примера можно привести режим чрезвычайного положения, когда многие из прав и свобод граждан в определенной степени лимитируются. Тем самым суживаются возможности для удовлетворения их интересов. Сюда же относится и режим военного положения, включающий в себя разнообразные правоограничивающие средства и меры, «направленные на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации», и предусмотренный соответствующим Федеральным конституционным законом «О военном положении».

Правовой режим ограничения нужно создавать и для органов государственной власти, который должен включать в себя в качестве доминирующих соответствующие первичные инструменты (запреты, обязанности, меры ответственности и т. д.), для того чтобы минимизировать злоупотребления властью и направить их энергию на решение общественных нужд, на обеспечение интересов большинства граждан страны.

В зависимости от характера правовые режимы стимулирования и правовые режимы ограничения могут быть материальными и процессуальными. Так, в качестве материального выступает льготный режим налогооблажения. В частности, согласно ст. 36 («Налоговый режим») Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах"»36, «государство стимулирует более активное участие фондов, граждан и работодателей в добровольном пенсионном обеспечении путем предоставления им льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах».

В частности, процессуальный режим представляет собой атмосферу четко налаженного порядка рассмотрения юридического дела и наиболее эффективного его результата, запрограммированного определенным нормативным предписанием; это своего рода нормативно-организационная обстановка разбирательства юридического дела. Структурно процессуальный режим охватывает принципы процессуальной деятельности, способы осуществления процессуальных действий, гарантии обеспечения процессуальной деятельности, а также правовой статус субъектов юридического процесса37. Примерами процессуальных режимов выступают режим истца в гражданском судопроизводстве, режим следователя в уголовной юстиции, арбитражно-процессуальный режим оспаривания нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской деятельности.

Правовой режим во многом определяется природой отрасли права, ее функциями и задачами. Покажем это на примере уголовно-исполнительного права. Так, если уголовно-исполнительное законодательство является охранительной, ограничительной отраслью, то и правовой режим для осужденных в любом случае при его различных вариациях и видах будет соответствующим, ибо он есть форма реализации наказания. Такой режим по существу, по своему предназначению не должен радикально меняться, ведь его функция – быть ограничителем свободы, источником определенных лишений. Название наказания – лишение свободы – говорит уже само за себя.

В рамках же данного правового режима ограничения для осужденного можно и нужно говорить об усилении тех или иных стимулирующих средств: о более широком предоставлении прав, свобод, льгот, поощрений, которые должны быть дополнением сдерживающих механизмов. Именно на пути стимулирования и можно ожидать заметных успехов в исправлении осужденных. «Охрана и надзор, – по мнению В. Л. Васильева, – создают внешние рамки, в пределах которых осужденный может регулировать свое поведение, не нарушая режима. Однако сами по себе эти ограничения не могут оказать эффективного влияния на поведение, если не применять умело средств стимулирования, призванных привлечь и использовать для исправления внутренние силы самого осужденного»38.

В отличие от правовых ограничений, которые действуют как меры пресечения недостойных поступков, стимулирующие средства призваны вызывать нравственную положительную активность осужденного. Психологическое значение средств стимулирования состоит в том, что они способствуют осознанию непрерывно действующей причинно-следственной связи между социальной значимостью поведения осужденного и его повседневным моральным самочувствием и материальным положением. А это, в свою очередь, побуждает осужденного сознательно регулировать свое поведение в соответствии с требованиями режима, контролируемыми охраной и надзором, вызывает у него чувство удовлетворения, возбуждает энергию, формирует чувство личного достоинства, вселяет веру в свои силы и тем самым побуждает к повторению положительных поступков.

Вместе с тем при всей необходимости расширения мер правового стимулирования они не должны заменять по большому счету главные в данном режиме средства – ограничения. В противном случае создается ситуация диспропорции стимулов и ограничений в правовом режиме осужденного, что будет противоречить исконно ограничительной природе той отрасли права, в которой «живет и работает» данный правовой режим.

Таким образом, понятием «правовой режим» обозначается особенность юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств. Как правило, разнообразные сферы социальных связей требуют разного сочетания способов, методов, типов правового регулирования. Своеобразие правовых режимов наблюдается как внутри каждой отрасли, так и в правовой системе в целом.

С точки же зрения информационно-психологического подхода правовой режим можно рассматривать как специфический вид правового воздействия, который выражен в определенном комплексе правовых стимулов и правовых ограничений. Любое государство при различных политических режимах использует соответствующие ему правовые режимы, слагающиеся из определенных правовых стимулов и правовых ограничений. Правовое регулирование, в свою очередь, во многом «складывается» из определенных правовых режимов для тех или иных субъектов.

В рамках же правовой политики правовые режимы используются достаточно широко и активно как комплексные средства (включающие в себя средства первичные – дозволения, обязанности, запреты, льготы, поощрения, наказания, приостановления и т. д.) для достижения определенных поставленных целей. Наиболее часто субъекты правотворческой политики используют правовые режимы именно как комбинированные средства, с помощью которых можно влиять на правовое регулирование тех или иных общественных отношений, задавать тон развитию отдельных сегментов правовой жизни общества.