Derecho constitucional chileno. Tomo IV

Tal situación se mantuvo hasta los primeros años de la década de 1820.

Declarada la independencia, la organización del Poder Judicial fue definida en la Constitución de 1823, redactada por Juan Egaña Risco. Allí se le infundió la estructura jerárquica que se ha mantenido en todas las Cartas Fundamentales posteriores y que subsiste hasta hoy. En la cima quedó la Corte Suprema y, sujetos a ella, los tribunales de alzada, jueces letrados y otros magistrados de jurisdicciones especiales, sobre todos los que recaía la obligación de proteger los derechos de los ciudadanos. Reorganizado en el Código Político de 1833, aunque con disminuida participación en el control del poder político, puesto que pasó a llamarse Administración de Justicia, el Poder Judicial reemergió en la Constitución de 1980, pero con reformas insuficientes para calificarlo como una nueva o remozada judicatura.

3. Denominación. La Carta Fundamental de 1980 dedica su Capítulo VI al Poder Judicial, siendo este al único que denomina con ese sustantivo, de acuerdo a la clásica división de funciones. Como es sabido, los Capítulos IV y V de la Constitución vigente se titulan Gobierno y Congreso Nacional, respectivamente. Ninguno de los demás órganos constitucionales goza de la denominación del Poder Judicial.

Recordemos que la Constitución de 1925 se refirió, de igual manera, al Poder Judicial en su Capítulo VII, pero la Carta de 1833, como fue recién adelantado, no denominó a ningún órgano con ese sustantivo y, en el caso preciso que nos ocupa, lo rebajó a la administración de justicia, expresión denotativa del énfasis que se otorgaba al Presidente de la República y al Congreso Nacional en el funcionamiento del régimen político y en la aplicación del ordenamiento jurídico.

En nuestra historia constitucional, sin embargo, no fue del todo innovación la denominación otorgada en la Constitución de 1925, puesto que ya lo habían hecho las Constituciones de 1822, 1823 y 182823. Lo dicho tampoco impide afirmar que sí es novedoso, al menos en nuestros tres últimos Códigos Políticos, que el Poder Constituyente optase por la denominación Poder Judicial, puesto que los textos que los antecedieron tuvieron una vigencia reducida en el tiempo.

¿Existe alguna razón, sustantiva o de fondo, para llamar Poder al judicial y no así a los órganos Ejecutivo y Legislativo? Carlos Cruz-Coke atribuye esta nomenclatura a dos causas: “primero, que, como veremos, son los Tribunales de Justicia los guardianes del Estado de Derecho y un Poder de Estado de extraordinaria importancia histórica desde el siglo XIX. Por otra parte, que en relación con el Poder Ejecutivo, que aparece como ‘Gobierno, Presidente de la República’, es significativo del Régimen Presidencialista chileno”24. En análogo orden de ideas, Emilio Pfeffer ha señalado que el año 1925, al sustituirse la denominación antigua, esto es, Administración de Justicia, por la de Poder Judicial, se quiso dejar claramente establecido que la Carta Fundamental se refiere a un poder público soberano, independiente y distinto de los otros órganos supremos del Estado. Se reafirmó así la teoría de que la jurisdicción es una función distinta de la administrativa y, por supuesto, de la legislativa25, independiente y no subordinada a ninguna de ellas.

Sección segunda

Jurisdicción y competencia

4. Texto constitucional. Los tribunales ejercen jurisdicción. ¿Cómo se la define? La jurisdicción se encuentra conceptualizada en el artículo 76° inciso 1° de la Carta Fundamental, cuyo texto es el siguiente:

La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley.

La Corte Suprema, en fallo fechado el 2 de octubre de 1940, concluyó que causas civiles son las contiendas en que se controvierte un derecho actual preestablecido legalmente, y que los tribunales deben declarar en favor de uno u otro de los contendientes. Causas criminales, a su vez, son aquellas en las que se establece la existencia de un delito y se aplican las penas señaladas en la ley a sus autores, cómplices o encubridores26.

5. Concepto de jurisdicción. Junto con la definición anterior, la doctrina ha conceptualizado tal función estatal como “el poder-deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal, dentro del territorio de la República y en cuya solución les corresponda intervenir”27.

¿Por qué, podría alguien preguntarse, examinar el concepto de jurisdicción? Respondemos aseverando que corresponde a una de las funciones del Estado, sustantivamente definida como la que pronuncia y hace cumplir el Derecho aplicable a los asuntos, generalmente litigiosos, que la Constitución y la ley atribuyen, con el carácter de competencia, a los órganos jurisdiccionales28.

Cabe agregar que si bien desde el ángulo del derecho procesal, se identifica la jurisdicción con la actividad judicial de los tribunales de justicia, lo cierto es que se trata de ideas distintas, atendido el hecho de que la función jurisdiccional es más amplia que la misión judicial. Efectivamente, aquella no es privativa de los tribunales de justicia, trátese de la Corte Suprema, de las cortes de apelaciones o de los juzgados de letras, puesto que la desempeñan muchos otros órganos con facultades para emitir un pronunciamiento acerca de la ley aplicable y exigir su cumplimiento. Así, a modo ejemplar, decimos que la función jurisdiccional la practican las superintendencias en cuanto entes fiscalizadores, sea la superintendencia de Instituciones Financieras, la de Medio Ambiente, de Casinos de Juego, de Valores y Bolsas de Comercio, de Educación y de Insolvencia y Emprendimiento, entre otras, al imponer sanciones29 sobre la base del proceso justo sustanciado por ellas.

En consecuencia, puede afirmarse que la función jurisdiccional es más amplia que la homónima judicial, siendo esta una especie, sin duda la más importante, de la primera. Puntualizamos que la función judicial siempre lleva envuelto el ejercicio de algún grado de jurisdicción, pero no viceversa30. Así, si el Servicio de Impuestos Internos (SII) fiscaliza a los contribuyentes y resuelve pedir que se aplique a uno determinado de ellos cierta sanción, está ejerciendo una función fiscalizadora, pero no la función jurisdiccional ni la judicial. Cierto es que, por décadas, el SII ejerció jurisdicción, pero fue despojado de aquella función, y es a los tribunales, ordinarios o especiales, a los que pertenece en la actualidad la potestad de servirla.

Hecha la prevención anterior, se empleará en lo sucesivo la voz jurisdicción para referirnos a la actividad propia de los tribunales de justicia de conocer, resolver y hacer ejecutar sus decisiones en las causas, civiles y criminales que se ventilen ante ellos.

6. Diferencias con la competencia. Todo tribunal está siempre dotado por la Constitución y la ley de jurisdicción, pues de lo contrario no podría ejercer actividad judicial alguna. Pero no necesariamente esa capacidad de obrar y decidir equivale a la competencia.

La competencia es, en síntesis, el grado, magnitud o medida con que la Constitución o la ley han habilitado a un tribunal para ejercer su jurisdicción. Está definida en el artículo 108° del Código Orgánico de Tribunales, cuyo tenor es el siguiente:

La competencia es la facultad que tiene cada juez o tribunal para conocer de los negocios que la ley ha colocado dentro de la esfera de sus atribuciones.

De esta forma, repetimos que si bien todos los tribunales tienen jurisdicción, esta función no puede ser ejercida sobre cualquier asunto que se someta a su decisión. Así, un juzgado de garantía está habilitado para ejercer su jurisdicción nada más que en aquellos asuntos que estén dentro de su competencia, sea territorial o materialmente concebida. Comúnmente, ese tribunal no podría conocer, resolver y ejecutar lo fallado en conflictos de carácter civil, laboral, administrativo, de familia u otros. Incluso, dentro del área penal, que es su competencia en cuanto juez de garantía, podrá conocer de aquellos asuntos específicos que le encomiende la ley en texto expreso y previo, pero nunca los que sean diversos de los que les incumbe interiorizarse a los tribunales del juicio oral en lo penal.

7. Contiendas de competencia. Puede ocurrir que dos o más órganos se consideren competentes para conocer de un asunto, o bien, que ninguno de ellos se repute serlo. En estos casos, hablamos de un desacuerdo, divergencia o contienda de competencia, la cual puede producirse entre órganos administrativos, políticos o judiciales. Típicamente, en nuestro ordenamiento jurídico ello tiene lugar en el plano jurisdiccional. Cierta doctrina prefiere denominar cuestión a la disparidad de criterios aludida31.

Si ello ocurre, el encargado de resolver qué órgano es competente será la Corte Suprema o el Tribunal Constitucional, dependiendo de la jerarquía de los órganos involucrados, en virtud de lo preceptuado en el artículo 54° Nº 3° y en el artículo 93° Nº 12° de la Constitución. El primero dispone que es atribución exclusiva del Senado conocer de las contiendas de competencia que se susciten entre las autoridades políticas o administrativas y los tribunales superiores de justicia; y el segundo de los preceptos citados prescribe que es atribución del Tribunal Constitucional resolver las contiendas de competencia que se susciten entre las autoridades políticas o administrativas, de un lado, y los tribunales de justicia, que no correspondan al Senado, por otro.

Se transcribe a continuación, con ánimo ilustrativo, parte de una sentencia32, dictada por dicho Tribunal, que se refiere a una contienda o cuestión de competencia:

Que, como ha señalado la doctrina, para que pueda plantearse con propiedad una contienda de competencia, “es preciso que concurran los siguiente requisitos: que al menos dos órganos, de igual o de distinta naturaleza, pretendan estar habilitados para conocer y decidir el mismo asunto; que se trate de un asunto concreto y determinado; y que su resolución definitiva se encuentre pendiente al momento de plantearse el conflicto” (Lautaro Ríos A., “Contiendas de competencia”, Gaceta Jurídica Nº 168, 1994, p. 7). Don Enrique Silva Cimma señala que los conflictos de competencia se producen “cuando dos o más órganos se atribuyen competencia para conocer de un determinado asunto, en cuyo caso se habla de conflictos positivos; o cuando ninguno de ellos se cree competente, en caso éste que nace un conflicto negativo” (Derecho Administrativo Chileno y Comparado, p. 90). Por su lado, para Silva Bascuñán “contienda de competencia es la disputa que se promueve entre dos autoridades o tribunales en razón de que ambos sostienen disponer o carecer de atribuciones para pronunciarse sobre determinado asunto” (Tratado de Derecho Constitucional, Tomo VI, 2000, p. 231). Ahora bien, según su sentido natural y obvio, contienda es “disputa, discusión, debate” (Diccionario de la Lengua Española, 22 edición, Tomo I, p. 637). Mientras que competencia es la “atribución legítima conferida a un juez u otra autoridad para el conocimiento o resolución de un asunto” (Ibid., p. 604). De este modo, el conflicto positivo de competencia se refiere a una disputa acerca de la atribución de un juez o autoridad administrativa, en este caso, para el conocimiento de un mismo y determinado asunto. Por lo mismo, en estricto rigor, se trata de un conflicto de funciones. Así por lo demás lo ha señalado la doctrina autorizada al precisar que “si se produce un conflicto entre órganos que ejercen distintas funciones públicas, tienen conflictos de funciones, ya que ambos órganos van a ser competentes, pero uno de ellos tiene competencia de tipo jurisdiccional y el otro de tipo administrativo” (Juan Colombo Campbell, La Competencia, 2ª. ed., 2004, p. 620);

Que la doctrina española ha señalado, en relación a las contiendas que se pueden producir entre los tribunales y las comunidades autonómicas, que “la potencial infracción debe consistir en una invasión de las competencias autonómicas, lo que no puede suceder sino cuando un juez o tribunal se exceda de su propio ámbito funcional y adopte resoluciones que correspondan a un ente territorial determinado; en suma, cuando vulneren la prohibición constitucional de no ejercer más función que la de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (…). Desde semejante perspectiva, no habrá lugar al conflicto ni cuando una comunidad autónoma estime que un órgano judicial incurre en errores in indicando, ni (…) cuando considere que incurre en errores in procedendo, ambos frente a los que cabe reaccionar a través de otras vías impugnatorias no dispuestas específicamente para la tutela jurisdiccional del orden de competencias” (Ramón Punset, “Sujetos, actos impugnables y presupuesto de la impugnación en los conflictos positivos de competencia”, en Revista Española de Derecho Constitucional Nº 9, 1989, p. 99). Por su lado, el Tribunal Constitucional español ha sentenciado sobre este mismo punto que “el conflicto positivo de competencia no constituye el remedio procesal utilizable cuando, sin plantear una verdadera controversia competencial, o más aún, admitiendo o reconociendo explícitamente que el ente frente al que se interpone el conflicto ha ejercido una competencia de la que es sin duda titular, se alega, sin embargo, que el ejercicio de la misma infringe por otros motivos el ordenamiento jurídico, con la consecuencia de que tal infracción obstaculiza o dificulta el normal desempeño de las atribuciones que el promotor del conflicto ostenta en virtud de las normas constitucionales, estatutarias o legales. Y ello aunque las vulneraciones del ordenamiento que se invoquen en la demanda se refieran también genéricamente a normas o principios constitucionales o, de manera más específica, a los principios generales que informan las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas, pero no en concreto a las normas sobre distribución de competencias incluidas en el bloque de la constitucionalidad. En otros términos, no puede dilucidarse en el conflicto positivo de competencia la corrección jurídica de las relaciones entre aquél y éstas, si el acto impugnado no comporta al mismo tiempo una alteración del ‘orden de competencias’, en el sentido expuesto. Sin perjuicio de la eventual utilización de vías no jurisdiccionales, este tipo de pretensiones, no obstante su trascendencia para el normal funcionamiento del Estado de las Autonomías, puede tener su acomodo en otros cauces procesales, singularmente en el recurso contencioso-administrativo, sin olvidar que también los órganos jurisdiccionales que han de resolver aquellas se encuentran vinculados por las normas y principios constitucionales. No es posible, en cambio, residenciarlas ante esta jurisdicción sin forzar el contenido y la finalidad de los preceptos legales que regulan el conflicto positivo de competencia y sin desvirtuar, por tanto, el sentido y encaje constitucional de este específico proceso constitucional” (STC 886/1988, 5 de julio de 1988). Por ello se ha señalado que lo que se pretende con esta atribución de competencia es que “el Tribunal Constitucional garantice, en caso de conflicto, la separación de poderes querida por el Constituyente, es decir, que ningún órgano del Estado invada la competencia atribuida a otro” (Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, 2007, p. 822);

Que, adicionalmente, se ha sostenido por la doctrina que este tipo de contiendas de competencia no se verifica si un órgano realiza con su actuar u omisión un errado ejercicio de sus competencias, sino sólo cuando ello lesiona la titularidad de las competencias de otro. Existe así una contienda de competencia o de funciones cuando un órgano, con su actuar u omisión, afecta las competencias de otro siempre y cuando tal situación importe una real y actual lesión o menoscabo. Por lo mismo, debe tratarse de una “auténtica lesión sobre la esfera competencial” (Héctor López Bofill, Conflictos de competencia y jurisdicción ordinaria, Madrid, 1999, p. 76). Del mismo modo, en Italia, para un importante sector doctrinario “no es posible admitir conflictos preventivos porque el conflicto presupone siempre una concreta lesión o menoscabo del ámbito de competencias de un órgano, y ésta difícilmente podría producirse por meras declaraciones de voluntad. Admitir los conflictos virtuales supondría, según estos autores, convertir a la Corte en un órgano consultivo” (Ángel J. Gómez Montoso, El conflicto entre órganos constitucionales, Madrid, 1992, p. 155).

Finalmente, cabe tener presente lo dispuesto en el artículo 126° de la Constitución, según el cual “la ley determinará la forma de resolver las cuestiones de competencia que pudiesen suscitarse entre las autoridades nacionales, regionales, provinciales y comunales. (…) He aquí un precepto de alcance general y no circunscrito a las autoridades regionales y municipales que traben contiendas o cuestiones de competencia. Lamentablemente, hasta la fecha, el legislador permanece con este deber incumplido, de modo que esta es una norma programática del Código Político.

Sección tercera

Reformas33

El capítulo de la Constitución relativo al Poder Judicial ha sido objeto, desde 1980, de varias modificaciones constitucionales. Se insertan a continuación las ideas matrices de cada una de ellas.

8. Ley Nº 18.825. Fue publicada en el Diario Oficial el 17 de agosto de 1989. La primera reforma al Poder Judicial contenida en el texto original de la Carta Fundamental de 1980 eliminó del entonces artículo 79°, hoy artículo 82° inciso 1°, la referencia que hacía a los tribunales contencioso-administrativos, para puntualizar la sujeción de ellos a la superintendencia de la Corte Suprema. Lo hizo debido a que, mediante la misma reforma, fue introducido el artículo 38° inciso 2°, cuyo propósito es contemplar aquel contencioso en los términos que fije la ley. Una vez más nos hallamos ante una norma programática, debiendo ser resaltado que esta omisión del legislador data del año 1925.

9. Ley Nº 19.519. Fue publicada en el Diario Oficial el 16 de septiembre de 1997. Modificó, primeramente, el inciso 3° del entonces artículo 73° de la Constitución, actual artículo 76°, señalando desde entonces lo siguiente:

Para hacer ejecutar sus resoluciones y practicar o hacer practicar los actos de instrucción que determine la ley, los tribunales ordinarios de justicia y los especiales que integran el Poder Judicial, podrán impartir órdenes directas a la fuerza pública o ejercer los medios de acción conducentes de que dispusieren. Los demás tribunales lo harán en la forma que la ley determine.

Además, en el artículo 78° reemplazó las expresiones fiscales, por fiscales judiciales para distinguirlos de los fiscales del Ministerio Público, órgano de rango constitucional creado por la misma ley de reforma constitucional.

Sin perjuicio de lo anterior, destacamos que su mayor importancia estriba en haber creado el Ministerio Público, encargado de dirigir la investigación de los hechos constitutivos de delito y de ejercer la acción penal pública, entre otras funciones. El nuevo órgano constitucional puso término a la anomalía consistente en que el mismo juez, en el ámbito penal, investigaba, acusaba y sentenciaba, reparo que dejaba en evidencia la confusión de roles señalados, de los cuales fluían reproches respecto de la imparcialidad y otros rasgos esenciales que singularizan el rol del magistrado en un proceso justo.

10. Ley Nº 19.541. Fue publicada en el Diario Oficial el 22 de diciembre de 1997. Modificó el artículo 78°, relativo al régimen aplicable al nombramiento de los ministros y fiscales judiciales de la Corte Suprema, estableciendo el sistema actualmente en vigor. Así, en resumen, determinó que el número de ministros de la Corte Suprema es de veintiuno; estableció el acuerdo previo del Senado para la designación de los ministros y fiscales judiciales de la Corte Suprema que hayan sido propuestos por el Presidente de la República, y ordenó la integración de esa magistratura con cinco abogados extraños a la administración de justicia, es decir, ajenos a la carrera judicial.

Adelantando brevemente el juicio que nos merece este cambio, manifestamos que se le ha criticado con el argumento de que si bien tuvo por objeto involucrar en el nombramiento de los miembros de tan alto tribunal a los tres poderes clásicos del Estado, el balance a la fecha es denotativo de politización en varias de tales designaciones, perjudicando la independencia e imparcialidad con que siempre han de obrar los jueces y, por ende, la misión de impartir justicia.

11. Ley Nº 19.597. Fue publicada en el Diario Oficial el 14 de enero de 1999. Modificó el actual artículo 77°, en lo relativo a la Ley Orgánica Constitucional del Poder Judicial. La reforma consistió en introducir un plazo fatal de treinta días para que la Corte Suprema se pronuncie acerca de cualquier modificación proyectada para esa ley; si así no lo hiciere, se tendrá por evacuado el trámite. Obviamente, se obturó así un vacío del texto supremo, del cual se derivaba la demora injustificada de la Corte para cumplirlo con la oportunidad adecuada.

12. Ley Nº 20.050. Fue publicada en el Diario Oficial el 26 de agosto de 2005. Hasta ese año, la Corte Suprema tenía la competencia exclusiva para conocer y decidir, en casos particulares, la inaplicabilidad de preceptos legales por ser contrarios a la Constitución. Tras esta enmienda, dicha acción pasó a ser radicada en el Tribunal Constitucional, con sujeción al artículo 93° inciso 1° Nº 6° del Código Político. La inaplicabilidad se hallaba prevista en el antiguo artículo 80° de la Constitución, cuyo tenor era el siguiente:

La Corte Suprema, de oficio o a petición de parte, en las materias de que conozca, o que le fueren sometidas en recurso interpuesto en cualquier gestión que se siga ante otro tribunal, podrá declarar inaplicable para esos casos particulares todo precepto legal contrario a la Constitución. Este recurso podrá deducirse en cualquier estado de la gestión, pudiendo ordenar la Corte la suspensión del procedimiento.

El tema fue examinado en el tomo III de esta obra, razón que nos exime aquí de repetir lo escrito en la fuente citada. Baste, por ende, agregar que esta enmienda ha resultado ampliamente positiva, erigiéndose en un medio de control de la supremacía más rápido en su tramitación, abarcador de reproches de forma y fondo de la norma legal tachada, y con jurisprudencia teleológica y no exegéticamente entendida.

Además, imperativo es agregar que la reforma de 2005 eliminó del actual artículo 82° de la Constitución la excepción que allí se contemplaba para los tribunales militares de tiempo de guerra, los cuales se hallaban marginados de la superintendencia que cabe ejercer a la Corte Suprema sobre todas las magistraturas de la Nación.

13. Ley Nº 20.245. Fue publicada en el Diario Oficial el 10 de enero de 2008. Es la última y más reciente reforma introducida al régimen constitucional del Poder Judicial. Incorporó el inciso final del artículo 77°, relativo a la entrada en vigencia, en fechas diferentes y, por ende, por parcialidades, de la Ley Orgánica Constitucional del Poder Judicial y de las leyes procesales que regulen un sistema de enjuiciamiento. Congruentemente, hoy es inobjetable, desde el ángulo constitucional, la implementación progresiva de una modificación de tal legislación, facilitando así la transición de una normativa a la nueva que la reemplaza.

Sección cuarta

Bases funcionales

Ya hemos puntualizado que la Constitución dedica al Poder Judicial su Capítulo VI, artículos 76° a 82°. Naturalmente, en diversos otros preceptos de la Carta Política encontramos referencias a la judicatura. En los artículos recién citados se establecen la estructura, el régimen de nombramientos y las funciones que, pormenorizadamente, aparecen desarrolladas en el Código Orgánico de Tribunales y códigos de enjuiciamiento34. Una comprensión sistemática de la institución en estudio exige, sin embargo, analizar todos los preceptos pertinentes, aunque no aparezcan entre los del capítulo mencionado.

Las bases constitucionales del Poder Judicial son las siguientes: la independencia, principalmente prevista en el artículo 76°; la legalidad, contemplada en los artículos 76° y 77°; la inexcusabilidad, señalada en el artículo 76°; la responsabilidad, trazada en los artículos 79° y 81°; la inamovilidad, asegurada en el artículo 80°; y la generación mixta de sus miembros, declarada en el artículo 78°35.