Глава государства

§ 2. Полномочия императора

Для обозначения власти императора русским Основным законом, как новым, так и старым, употребляли два выражения: верховная самодержавная власть и власть управления. «Первое выражение, – считал Н. Е. Казанский, – отмечает внутренние существенные свойства императорской власти, второе рассматривает ее во внешнем проявлении, в действии»[165].

В ст. 80 и 81 старых Основных законов говорилось об общем понятии управления и о его подразделениях: верховном и подчиненном управлении. К верховному управлению относилась прежде всего законодательная власть, к подчиненному – административные и судебные органы. При этом общее понятие «власть управления» охватывало в старых условиях всю государственную деятельность, всю власть.

Все эти вопросы получили аналогичное решение в новых Основных законах 1906 года.

«Во всех монархиях страны, – писал Л. Шалланд, – монарх играет роль высшего, непосредственного и первичного органа, сосредоточивающего в себе все элементы государственной власти, вследствие чего он является участником всех возможных ее проявлений. Поэтому Монарх, являющийся центральным фокусом всей государственной деятельности, является главою государства, не главою только исполнительной власти»[166].

В условиях самодержавия все русские монархи располагали практически неограниченными правами. «Права государственной власти, во всем их объеме, – писал А. Д. Градовский, – принадлежат Государю Императору. Нет той сферы управления, которая бы не была подчинена его самодержавию. Но из этого не следует, чтобы император осуществлял все свои права непосредственно. Правильная организация монархии предполагает существование посредствующих властей, действующих именем императора, но самостоятельно в кругу предоставленных им дел»[167]. Однако все эти посредствующие власти, т. е. действующие при монархах различные должностные лица, были только их личными помощниками. Эта мысль была высказана еще в Наказе императрицы Екатерины II, в котором указывалось, что «основные законы государства предполагают по необходимости средние протоки, т. е. правительства, через которые действует власть государева»[168].

Однако относительно прав управления действующие в тот период Основные законы различали управление верховное, в котором императорская власть действовала непосредственно, и управление подчиненное, в котором определенная степень власти вверяется императором различным местам и лицам (ст. 80, 81).

Б. Н. Чичерин относил к признакам верховной власти единство, постоянство и непрерывность, державность, священность, нерушимость, безответственность, вездесущность. Кроме того, он считал ее источником всякой государственной власти. Он полагал, что эти признаки вытекают из самого существа государства, представителем которого она является независимо от той или иной формы, а совокупность принадлежащих ей прав является полновластием, как внутренним, так и внешним.

Б. Н. Чичерин подчеркивал, что юридически верховная власть ничем не ограничена. Она может делать все, что считает нужным для общего блага[169].

Власть императора действовала непосредственно прежде всего в законодательстве. Это прямо вытекало из ст. 51 Основных законов, в которой указывалось, что «никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти».

Формами законодательных актов в зависимости от их содержания являлись: уложение, устав, учреждения, положение, грамота и наказ.

Другие формы законодательных актов определялись не содержанием, а способом их издания. В их число входили документы и мнения Государственного совета, утвержденные императором, указы, манифесты.

Повеления императора в порядке управления осуществлялись рескриптами и приказами[170].

В тесной связи с законодательной деятельностью проявлялись и другие существенные атрибуты государственного верховенства. К ним относились: наложение на граждан общих податей и повинностей; употребление наличных средств государства; отчуждение государственных имуществ в частные руки или в пользу другого государства; отчуждение частной собственности в пользу общества по принципу территориального верховенства и в целях ограждения прав частных лиц; оказание почестей и предоставление привилегий определенным лицам или обществам; возведение в дворянское достоинство и пожалование наследственных титулов: княжеского, графского и баронского; присвоение служебных отличий и наград по службе; жалование привилегий различным компаниям, поскольку всякая привилегия есть изъятие из общего закона, а потому может исходить только от власти, стоящей выше закона; представление государства во внешних отношениях; объявление войны, заключение мира, конвенций и трактатов с иностранными государствами.

В области правосудия монарх осуществляет помилование и смягчение наказаний; утверждение некоторых судебных приговоров, которые не могут быть приведены в исполнение без высочайшего разрешения. Речь идет о судебных приговорах, которыми лишались всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ дворяне, чиновники, священнослужители всех степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена или знаки отличия. В некоторых случаях даже судебное преследование не могло быть начато без высочайшего разрешения. В таком разрешении нуждалось привлечение к ответственности и суду за преступления по должности членов Государственного совета, министров и главноуправляющих отдельными частями и сенаторов всех департаментов.

Монарх, осуществляя исполнительно-административную верховную власть, указывал порядок исполнения законов или разъяснял их смысл. На его разрешение поступали все предметы управления, «предполагающие новый распорядок или дополнение правил, а также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и высочайше утвержденных». Принятие чрезвычайных общих мер в исключительных случаях, административные взыскания, налагаемые на лиц, занимающих особо важное место в служебной иерархии, приводились в исполнение с высочайшего утверждения. Сюда относились выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям министров и определениям Сената, если эти выговоры должны быть занесены в формулярный список о службе этих лиц.

Помимо верховной власти в сфере гражданского управления, император располагал определенными правами в области церковного управления. Эти права не касались самого содержания положительного вероисповедания, догматической и обрядовой его стороны. Единственное право, которое признавала за собой самодержавная власть по отношению к содержанию православия, было право защиты и хранения догматов господствующей веры, обеспечения неприкосновенности, неизменности догматов веры.

Согласно ст. 43 действующих в тот период Основных законов «в управлении церковном самодержавная власть действует посредством святейшего Правительствующего Синода, ею учрежденного».

В. В. Сокольский полагал, что отношение государства к церкви базируется на трех основных началах: а) на начале единства церкви и государства; б) на начале отделения церкви от государства в том смысле, что государство так же относится к церкви и религиозным обществам, как и ко всем остальным входящим в его состав союзам; в) на том начале, по которому государство рассматривает церковь как особого рода привилегированное учреждение публичного права и дарует ей автономию относительно ее внутренних дел с установлением над ней для себя особых прав, при этом сохраняя реальное разграничение государственных дел и церковных и устраняя влияние «конфессионального – церковных моментов на государственную сферу»[171].

Церковное управление складывалось из блюстительства правоверия и охранения благочиния в церкви; поставления пастырей церкви; заботы о подготовке пастырей церкви, организации духовно-учебной части; церковного суда; администрации церковных имуществ. По всем этим вопросам самодержавная власть действовала через Священный Синод. Синод был государственно-церковным учреждением, получившим свою власть от монарха и действовавшим его именем.

Таким образом, права монарха в церковном управлении заключались в блюстительстве правоверия и чистоты церкви; в праве назначения органов высшей церковной администрации; в праве надзора за действиями этих учреждений.

Согласно ст. 46 Основных законов отношение верховной власти к христианам иноверным и к иноверцам определялось тем, что их церковные дела находились в ведении «их духовных властей и правительств, верховной властью к сему предназначенными»[172].

Таким образом, самодержавная власть монарха объединяла в своих руках все полномочия государства. Она была полноправным и неограниченным распорядителем всего.

«Но эта неограниченность власти, – писал Н. И. Лазаревский, – фактически наталкивалась на известные препоны. Каждое право могло быть нарушено, но поскольку под правом понималось главным образом право гражданское, охранявшее определенные имущественные интересы, постоянное нарушение всех прав, всего того, что каждым обывателем сознавалось, как его право, практически было невозможно. И на деле абсолютная монархическая власть должна была принципиально признавать гражданские права обывателей неприкосновенными. В отдельных случаях этот принцип нарушался, но было существенно то, что он сознавался. Что же касается той области, которая непосредственно имущественных интересов обывателей не затрагивала и в которой возникавшие отношения тогда не сознавались как отношения юридические, то тут у неограниченных монархов не было никакого основания чувствовать свою власть сколько-нибудь стесненною. В этой области монархи могли чувствовать себя не только юридически, но и фактически безусловно неограниченными»[173].

Однако если в старых Основных законах власть императора называлась «неограниченной», то в новых Основных законах 1906 года это определение больше не встречалось.

Помимо полномочий в различных областях жизни государства, под которыми подразумевалась совокупность функций верховной власти, сосредоточенных в руках императора, он располагал рядом преимуществ, представляющих совокупность личных привилегий монарха.

В. В. Сокольский различал материальные права монарха, обусловленные квалифицированным юридическим положением (неприкосновенность и неответственность императора, а также право на покрытие его расходов из средств государства), и формальные права монарха, вытекающие из его квалифицированного почетного положения (право иметь придворный штат, право на определенный церемониал, а также право на титул, герб, печать и высшие знаки власти)[174].

Н. М. Коркунов считал, что монарх пользуется особым юридическим положением, обусловленным предоставляемыми ему преимуществами, реальными и почетными. К реальным он относил: 1) безответственность; 2) неприкосновенность и 3) особое содержание. К почетным: 1) пользование титулом, гербом, печатью; 2) понятие короны, порфиры, скипетра, державы; 3) вознесение за церковными службами молений о монархе; 4) празднование дней его рождения, тезоменитства, вступления на престол и венчания на царство и 5) наложение общего траура в случае его кончины[175].

«Преимущества или прерогативы монарха, – писал А. Д. Градовский, – выражаются в совокупности юридических условий и внешних отличий, коих общая цель – поставить монарха как представителя верховной власти, выше всех других членов одного и того же юридического общества»[176].

В число этих преимуществ входит неответственность монарха за свои действия, так как в государстве не было власти, способной юридически привлечь его к ответственности; уголовные законы предусматривали более строгие наказания за покушение на жизнь, здоровье и честь монарха; монарх пользовался правом на содержание за счет государства; он пользовался правом иметь свой двор, т. е. совокупность лиц, предназначенных для отправления почетных служб при его особе, причем придворная служба была одним из видов государственной службы; монарх пользовался в качестве почетных преимуществ титулом и гербом. Титул имел двойное значение: личного наименования государя, которым обозначался его ранг в ряду других монархов, и титула в собственном смысле, в котором излагались права монарха и объем его владений[177].

«Права Монарха, – писал Н. М. Коркунов, – как судьбы государственного отношения, определяются тем, что он есть глава государства. В его руках видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в империи ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли Монарха. Будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он, все-таки, имеет право участвовать, так или иначе, во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение главы и сосредоточия сей государственной деятельности»[178].

Полномочия русского императора после принятия Основных законов 1906 года тоже складывались из его исключительных и почетных прав, т. е. из тех самых преимуществ или прерогатив, о которых писал А. Д. Градовский, а также полномочий в различных образах жизни государства.

Полномочия императора и после принятия новых Основных законов характеризовались прежде всего тем, что если все другие органы государства получали свои полномочия от каких-либо иных органов или избирателей, полномочия императора не были приобретены от кого бы то ни было.

Эта особенность императорских полномочий была унаследована от самодержавной монархии, когда император сосредоточивал в своих руках всю государственную власть и не только не заимствовал ни у кого своих полномочий, но и, наоборот, сам служил источником власти всех других государственных органов.

Самостоятельный характер императорской власти получил отражение в том, что русские монархи именовали себя начиная с Ивана III царями или императорами «Божьей милостью». Это наименование было сохранено в титуле русских императоров ст. 59–60 Основных законов, изданных в 1906 г.

«Это выражение, заимствованное светскими владыками у католических епископов, – писал Н. И. Лазаревский, – которые в средние века употребляли его в знак смирения, для указания, что сан свой приобрели по милости Бога, а не по своим заслугам, у королей получило характер указания на то, что их власть от Бога, а не от кого-либо на земле. И те сюзерены, которые желали подчеркнуть зависимое положение какого-либо вассала, запрещали ему употреблять эти слова. Некоторые государи последнего времени, отдавая дань идее народного суверенитета, прибавляли к словам „Божьей милостью“ слова „и народною волею"…»[179].

В Основных законах (ст. 5) сказано о том, что «Особа Государя Императора священна и неприкосновенна». По мнению Н. И. Лазаревского, в этой фразе слово «священна» не имело юридического содержания, и его можно рассматривать «лишь как синоним неприкосновенности или как слово, усиливающее значение этого последнего термина»[180].

М. Б. Горенберг также указывал на то, что священность особы монарха не имеет юридического значения. Что же касается неприкосновенности, то он видел в этом качестве двойное значение. Первое, по его мнению, заключается в том, что особа монарха защищена от посягательств на нее особыми постановлениями уголовных законов и «квалифицированными карами». Второе же значение заключается в том, что «никакой властью в государстве монарх не может быть привлечен к ответственности. В последнем смысле неприкосновенность имеет значение, тождественное с безответственностью. Однако конституции исключают лишь правовую ответственность монарха. Моральную же ответственность он несет за конституциональность и законность своих действий и даже за их целесообразность. Безответственность монарха распространяется как на акты его управления, так и на действия его как частного человека, однако лишь действия уголовно наказуемые, но не частногражданские.

Однако, чтобы воспрепятствовать монарху под защитой своей безответственности нарушить законы, его решения, связанные с государственными делами, приобретают юридическую силу, лишь когда они контрасигнованы соответствующим министром. Однако министр имеет право в любое время отказаться от своей должности, если он не желает нести связанной с нею ответственности»[181].

В российском законодательстве до 1906 г. ничего не говорилось ни о неприкосновенности императора, ни о его безответственности – А. Д. Градовский объяснял этот тем, что «в неограниченной монархии это подразумевается само собой». Если бы кто-либо и как-либо возбудил и осуществил ответственность монарха, этим само собой ограничивалась бы его власть[182].

В Основных законах, утвержденных 23 апреля 1906 г., как уже отмечалось, особа императора была объявлена неприкосновенной.

Н. М. Коркунов считал, что в России неприкосновенность монарха обеспечивается уголовным законодательством, предусматривавшим повышенную уголовную ответственность за действия, направленные против монарха. Так, в Уложении о наказаниях 1903 года предусматривались лишение всех прав состояния и смертная казнь за «всякое злоумышление и преступное действие против жизни, здравия или чести Государя Императора и всякий умысел свергнуть Его с престола, лишить свободы и власти верховной, или же ограничить права оной, или учинить священной Особе Его какое-либо насилие» (ст. 241). При этом наказуемым признавались не только покушение и приготовления, но и обнаруженный только умысел (ст. 242), а одинаковое наказание распространялось на всех участников в деле, включая «укрывателей и недоносителей» (ст. 243).

По Уголовному уложению 1903 года «виновный в посягательстве на жизнь, здравие, свободу или вообще на неприкосновенность священной особы Царствующего Императора, Императрицы или наследника Престола, или на низвержение Царствующего Императора с Престола, или на лишение его Власти Верховной, или на ограничение прав оной, наказывался смертной казнью, причем в отношении наказуемости покушение и приготовление приравниваются к совершению преступления» (ст. 99 и 101)[183].

Под неприкосновенностью монарха Н. И. Лазаревский, помимо усиленной уголовной ответственности, связанной со всеми преступлениями, направленными против особы монарха, понимал также безответственность монарха. По его мнению, неприкосновенность монарха может закрепляться различными правовыми актами, включая и конституцию, однако содержание этого понятия раскрывается в уголовном законодательстве. Поэтому подробный разбор этого понятия, считал он, относится к области уголовного, а не государственного права[184].

Н.И. Лазаревский отмечал, что монарх никому не обязан отчетом в своих действиях и является лицом безответственным. «В эпоху самодержавия это свойство монархической власти, – писал он, – вытекало из самого ее существа, из того, что в государстве не было никакой самостоятельной, независимой от государя власти, перед которой он мог бы отвечать. Кроме того, эта безответственность вытекала и из того, что воля самодержавного государя была законом. В самодержавную эпоху эта безответственность монарха распространялась и на всех должностных лиц, поскольку они действовали согласно с волею монарха: нельзя усматривать ничего неправомерного в исполнении той воли, которая сама есть закон. В конституционную эпоху положение вещей меняется. Верховным началом в государстве признается закон. Закон более обязателен, чем распоряжение монарха. В государстве имеются установления, воле монарха не подчиненные. Основание безответственности конституционного монарха таким образом оказывается уже иное»[185].

Это основание Н. И. Лазаревский усматривал исключительно в целесообразности поддержания престижа власти монарха, и вызываемое этой целью запрещение возбуждать вопрос о неправильных действиях монарха ему представлялось существеннее преследования за те или иные неправомерности, которые он мог бы совершить. Кроме того, он считал, что организация этой ответственности представляла бы такие существенные затруднения, в связи с этой ответственностью возникали бы такие острые политические страсти, что для спокойствия государства оказывалось целесообразнее вообще не возбуждать вопроса об этой ответственности.

Наконец, он предлагал иметь в виду, что при введении конституции, когда устанавливаются определенные ограничения власти монарха, он по общему правилу все еще представляет такую политическую и общественную силу, что даже если бы он и был признан ответственным, практически осуществить эту ответственность вряд ли оказалось бы возможным[186].

По мнению Н. И. Лазаревского, уголовная безответственность монарха распространяется на все его действия – как правительственные, так и другого характера (например, убийство из ревности). Что же касается гражданской ответственности (по имущественным спорам, договорам и обязательствам), то она может быть разной. Это зависит от традиций каждой страны.

Н. И. Лазаревский считал, что в конституционную эпоху безответственность монарха приняла характер его личной привилегии и не распространяется на должностных лиц, хотя бы и действующих по приказу монарха. С них этим приказом не снимается ответственность за те противозаконные действия, которые могут быть ими совершены.

«В России в самодержавную эпоху безответственность Государя, – писал Н. И. Лазаревский, – являлась таким принципом, который сам собою вытекал из самого существа нашего строя. Вместе с тем ст. 209 Учр. Мин. и ст. 340 Уложения о наказаниях распространяли безответственность и на должностных лиц, действия которых были одобрены Государем[187]. В настоящее время Основные Законы о безответственности Государя тоже не говорят. Подобно большинству конституций, наши Основные законы говорят лишь о том, что „Особа Государя Императора священна и неприкосновенна“ (ст. 5). Из этого положения, очевидно, надо сделать тот же вывод, который делается общей конституционной теорией из аналогичных постановлений (западных конституций), а именно, что понятие „неприкосновенности" заключает в себе и понятие „безответственности".

Поскольку эта безответственность основывается на неприкосновенности, т. е. на личной привилегии монарха, она не может быть распространена на тех, кто исполняет его поручения»[188].

Безответственность императора, считал Н. И. Лазаревский, распространяется только на уголовные дела. Что же касается гражданской ответственности, то гражданские иски признавались возможными, если они предъявлялись не лично к государю, а к «Кабинету или к какому-либо другому учреждению Министра Императорского Двора»[189].

Н. М. Коркунов считал иначе. Он полагал, что безответственность императора заключается в том, что он не подлежал привлечению к ответственности ни со стороны органов государственной власти, ни со стороны иных лиц за все сделанное или сказанное, хотя бы в его поведении заключались все элементы правонарушения.