Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. Монография

§ 2. Происхождение и историческое развитие категории неприкосновенности в публичном праве

Неприкосновенность как правовая категория первоначально была связана исключительно с представителями власти и их окружением, являясь своеобразным атрибутом этой власти. Она имела своим главным источником абсолютистскую идеологию, согласно которой особа короля считалась священной и неприкосновенной. Король был выше закона и никакого незаконного поступка по определению совершить не мог.

Постепенно рассматриваемая категория переносится и на членов разного рода сословных представительств, считавшихся вначале слугами короля, а затем ставших его главными оппонентами, воспользовавшимися неприкосновенностью для своей защиты.

Позже представители некоторых конституционных учений наделяют народ атрибутами королевского суверенитета, стремясь распространить традиционные свойства верховной власти на его представителей; возникает и так называемый парламентский иммунитет.

Неприкосновенность как важнейшая составная часть парламентского иммунитета получила распространение в различных странах одновременно с зарождением в них конституционного строя. Она вместе с безответственностью – другой основной составляющей парламентского иммунитета – была внедрена в подавляющем большинстве стран, воспринявших доктрину конституционализма, путем механической рецепции норм английского или французского права, поскольку безответственность – англо-французского, а неприкосновенность – чисто французского происхождения.

Сущность безответственности как одной из особых привилегий, предоставляемых членам парламентов, заключалась в том, что депутаты не подлежали привлечению к ответственности ни со стороны органов государственной власти, ни со стороны частных лиц за все сказанное ими в парламенте при исполнении ими своих обязанностей народных представителей, хотя бы в их поведении присутствовали все элементы правонарушения. Единственная допускаемая законодательством реакция в этих случаях сводилась к применению парламентом в отношении таких депутатов мер дисциплинарного характера. Все это свидетельствует о том, что гарантируемая депутатам свобода слова носила абсолютный характер, а сама привилегия относилась к области материального права[20].

Неприкосновенность представляла собой институт процессуального права и заключалась в том, что во время сессий парламента уголовное преследование депутатов могло последовать только с разрешения парламента. Действия депутата, следовательно, не иммунизировались, не утрачивали своего характера и виновный не избавлялся от наказания, но производство но делу отсрочивалось до окончания сессии, если только парламент не соглашался на немедленное преследование своего члена[21].

Безответственность является результатом постепенной и продолжительной эволюции английского парламентаризма. Неприкосновенность своим возникновением обязана Великой французской революции. Однако обе эти привилегии исторически тесно связаны между собой становлением конституционного строя.

Правда, как показал опыт многих конституционных государств, парламент может успешно функционировать, не пользуясь благом парламентского иммунитета. «Отсюда, – писал Л. А. Шалланд, – естественно вытекают предположения, что иммунитет, в той или другой форме, если не абсолютная, а относительная правовая ценность, отвечающая известным конкретным потребностям политической жизни и призванная к осуществлению определенной социальной функции, в зависимости от условий времени и места. Сходства в структуре привилегий в отдельных государствах объясняются аналогичностью общественных условий на известных ступенях культуры – различными историческими условиями развития правосознания в отдельных политических формациях: одни и те же семена дают различные всходы в зависимости от той почвы, на которую они падают»[22].

Исследование, проведенное Л. А. Шалландом, показывает, что исходным моментом привилегий с уголовно-процессуальным характером, включая и неприкосновенность, является древнегерманский институт вечевого мира. «У германцев во время народных собраний, – писал он, – прекращались все распри, все споры и всякого рода столкновения и нарушения мира составляли тяжкие преступления. Миром пользовались все участники собрания не только в то время, когда они были налицо и занимались государственными делами, но и во время пути туда и обратно»[23].

Одной из важнейших функций средневекового государства являлось отправление правосудия. В управление в прямом смысле этого слова государство вмешивалось мало, а законодательная функция почти полностью отсутствовала. Поэтому право развивалось главным образом посредством обычая и судебной практики. На судах лежала обязанность не только применять существующие нормы, но и создавать их, а отправление правосудия было главной задачей всех наиболее важных государственных органов. Поэтому наряду с понятием вечевого мира возникает почти совпадающее с ним понятие мира судебного. Усиленной уголовной охраной пользовались все участники судебного процесса – как судьи, так и стороны. Судьи находились под особой защитой также и во время их пути к месту заседания суда и возвращения домой.

Постепенно вече теряет свое значение или исчезает вообще. При этом устанавливается власть короля. Соответственно этому вечевой или народный мир превращается в мир королевский, в рамках которого охраной начинают пользоваться не только король, но и все, кто шел к нему или от него возвращался. Под действие королевского мира подпадают также и те, кого посылал король с каким-либо поручением[24].

Начиная с XIII в. появляются сеймы, которые по своему составу и организации представляли сословные представительные учреждения. Условия их работы были таковы, что исполнение обязанностей их депутатов отличалось большими сложностями. Возникла необходимость оградить членов этих сеймов от возможных покушений на них и гарантировать им максимальную безопасность. Поэтому на них переносятся полностью или частично те нормы, которые прежде вырабатывались применительно к судебному и королевскому миру[25].

Речь шла о таких гарантиях обеспечения безопасности депутатов, которые оградили бы их не только от насилия в прямом смысле слова, но и от всех других действий со стороны частных лиц, которые могли оказаться помехой для исполнения депутатами своих обязанностей.

Так возник тот институт, который получил дальнейшее развитие в Англии в качестве freedom from arrest, т. е. институт свободы депутатов от задержания и преследования по исковым требованиям частных лиц.

По мере изменения условий деятельности депутатов смысл сохранения такого рода привилегий утрачивается, и со становлением конституционного строя они под влиянием французского законодательства во многих странах заменяются новой привилегией – депутатской неприкосновенностью, которая поставила депутата в совершенно особое по сравнению с остальными гражданами положение.

Вместе с тем, по мнению Л. А. Шалланда, органической связи между прежними и новыми привилегиями не существует. Возникшая на совершенно иной почве новая привилегия – неприкосновенность – как с формально-юридической точки зрения, так и по сути существенно отличается от тех гарантий безопасности, которые в прежнее время предоставлялись чипам сословно-представительных учреждений[26].

Недопущение преследования со стороны государственных органов за совершенные словесные деликты во времена Средневековья не практиковалось. В условиях когда даже монарх не признавался безответственным, естественно, не могло быть и речи о безответственности членов сословных представительных учреждений. Однако по сравнению с частными лицами члены сословных представительных учреждений пользовались большей свободой, хотя ее объем нигде не был определен раз и навсегда, «а всецело зависел от конкретной реальной обстановки и, в частности, от отношений между монархом и сословиями»[27].

Решающую роль в этом вопросе играли два момента: непубличность заседаний сословных представительных учреждений и зависимость от сословий королей. Из-за непубличности заседаний содержание дебатов не могло без согласия самих представительных учреждений и помимо их желания стать известно никому. Поэтому о происходившем в этих учреждениях частные лица знать не могли. Это лишало их возможности жаловаться и заявлять какие-либо претензии.

Неправомерность действий членов сословных представительных учреждений могла обнаруживаться только из материалов, которые представлялись монарху, который являлся, таким образом, единственным судьей законности происходящего в сословных представительных учреждениях. Однако он знакомился главным образом с результатами их заседаний, а не с содержанием прений и делопроизводством. Кроме того, фактическая свобода действий членов сословных представительных учреждений находилась в прямой зависимости от политической обстановки, т. е. прежде всего от отношений между сословиями и монархом. В этих условиях решающее значение имел не юридический, а социально-политический момент.

Но и в этой ситуации отправным было общее положение о том, что «члены сословных представительных учреждений подчинены действию уголовных законов и потому за совершаемые ими словесные деликты отвечают в общем порядке»[28].

Теоретическим обоснованием такого положения служила подданническая связь между монархом и сословиями. Поэтому призыв депутата к бунту, измене, внесение антигосударственных или антиправительственных предложений или голосование за них означало нарушение им верноподданнического долга и должно было влечь за собой ответственность в общем порядке.

Однако это была лишь одна сторона вопроса. Другая же состояла в том, что депутат, являясь подданным, вместе с тем выполняет публичную функцию, носящую представительный характер. Для ее осуществления ему требовалась определенная мера свободы и независимости, т. е. та мера, без которой он бы не смог исполнять лежавшую на нем обязанность защищать интересы своих избирателей.

Именно поэтому сословные представительные учреждения практически во всех странах требовали для депутатов права безнаказанно высказываться по всем вопросам государственного управления, следуя только голосу своей совести и инструкциям, полученным от избирателей. При этом они исходили из того, что юридически должно быть безразлично, соответствуют ли речи и предложения депутатов намерениям и позиции правительства или взглядам монарха. Считалось, что критика, какой бы резкой она ни была и кому бы она ни была адресована, не может служить основанием для привлечения депутата к ответственности, если только в его действиях отсутствует состав преступления.

Эти требования носили исключительно актуальный характер, поскольку в своих отношениях с неугодными депутатами многие правители довольно часто не стеснялись в средствах. «В случае совершения словесного эксцесса и нарушения верноподданнического долга виновному, – писал Л. А. Шалланд, – грозило не только судебное преследование с соблюдением нормальных форм, но и всевозможные экстраординарные взыскания, вроде личного ареста, тюремного заключения, конфискации имущества и т. п., налагаемые единолично монархами или особыми комиссиями. История всех стран изобилует примерами подобной расправы с неугодными правительству представителями»[29].

Юридических средств борьбы с подобными проявлениями произвола в подавляющем большинстве случаев не было никаких. Правда, в некоторых странах сословия для ограждения себя от произвола прибегали к заключению соглашений, в которых делались попытки более точно определить границы свободы слова для того, чтобы связать правителей обещаниями не прибегать к чрезвычайным средствам расправы, а ограничиться в случае совершения депутатом словесного преступления привлечением его к ответственности на общем основании.

Однако и это не всегда помогало, поскольку правители часто не руководствовались данными ими обещаниями, так как многие из них придерживались взгляда на депутатов не как на представителей страны или отдельных сословий, а как на «"прирожденных советников короля", обязанных ему повиноваться точно так же, как и все чиновники и должностные лица в государстве»[30].

Все это свидетельствует о том, что принцип полной свободы слова и ответственности депутата только перед своим представительным учреждением, в состав которого он входил, был чужд сословным представительным учреждениям. «И тогда как в Англии, – указывал Л. А. Шалланд, – относительная свобода стала, по мере превращения парламента в представителя всей нации, претворяться в абсолютную, на континенте институт дальнейшего развития не получил. Нужны были революционные бури конца XVIII и первой половины XIX в., чтобы новое начало сделалось составною частью европейского публичного права»[31].

С точки зрения выяснения генезиса парламентских привилегий большое значение имеет их историческое развитие в Англии.

Английский парламент был образован посредством слияния представительства от графств и городов с королевским советом, игравшим роль высшего совещательного органа при монархе и состоявшим из важнейших сановников королевства, как светских, так и духовных.

Первоначально важнейшей функцией парламента было отправление правосудия. Он являлся высшим судебным органом королевства, действовавшим в качестве как апелляционного суда, так и суда первой инстанции по делам, подведомственным королю[32]. Вместе с тем им согласно установившейся традиции санкционировалось любое важное применение существующего права, что вполне соответствовало складывающемуся представлению о праве как о нормах, которые могли быть изменены только волею народа.

Таким образом, национальное право – common law — становится границей королевской власти.

Постепенно парламент превращался в представительное учреждение, призванное выступать в качестве выразителя нужд и стремлений всего населения королевства. Он становится новым учредителем и новой политической силой, существующей наряду с королевской властью.

Однако, несмотря на новый характер парламента, он продолжает рассматриваться в качестве высшего суда, в котором представлены все английские граждане, подобно тому как в местных судах было представлено свободное население corhmunitates. Вплоть до революции 1688 г. парламент рассматривался в качестве высшей судебной инстанции, как «великое обвинительное жюри королевства».

Этим местом парламента предопределялись как положение его членов, так и их привилегии. На членов парламента было распространено упоминавшееся ранее постановление о судебном и вечном мире, а сам парламент оказался под особой защитой и охраной. Иными словами, парламентские привилегии были приравнены к судейским привилегиям и прерогативам.

«Рационализация привилегий, – писал Л. А. Шалланд, – и теоретическое оправдание их наступает лишь гораздо позднее, когда забыты были их исторические основы. С течением времени и самые привилегии меняют свой облик под влиянием тех или иных социально-политических условий, причем одни из них исчезают вовсе (как, например, иммунитет слуг членов парламента), а другие совершенно утрачивают свой первоначальный характер»[33].

В последующем все действующие парламентские привилегии, как правило, делились на две большие группы: испрашиваемые спикером и не испрашиваемые. Важнейшими среди них стали право на свободу слова и право на свободу от ареста.

Привилегия свободы слова имеет в Англии длинную и сложную историю. По мере изменения характера политического строя и превращения парламента из представителя сословий в общегосударственный орган изменялось и положение его членов в направлении упрочения их самостоятельности и обеспечения их независимости от давления извне. Эти изменения коснулись и свободы слова, в которой отразились все перипетии того спора, который на протяжении пяти веков велся между короной и народным представительством.

Разделение парламента на верхнюю и нижнюю палаты имело важные социальные и политические последствия. Палата общин сразу приобрела значение силы, противостоящей королевской власти, которая отныне стала иметь дело с корпорацией, наделенной самостоятельными правами власти. Эта корпорация на протяжении четырех последующих веков вела постоянную борьбу за свои права, за свою политическую роль. И одним из важнейших орудий в этой борьбе стала свобода слова ее членов, их безответственность за все сказанное и предложенное ими в качестве народных представителей[34]. Однако эта свобода возникла не сразу. Она рождалась постепенно и основывалась на тех новых порядках, которые установились в парламенте.

С первых лет своего существования палата общин руководствовалась двумя правилами: все заседания парламента проходили закрыто и содержание дебатов составляло государственную тайну, а король был не вправе вмешиваться в прения и влиять на решение дел. На его утверждение представлялись лишь уже вынесенные решения, а материал, легший в их основу, представлял внутреннее дело парламента.

Если результаты работы парламента были неправомерны, если парламент выходил за пределы своей компетенции, то всю ответственность нес сам парламент. Отдельные его члены пользовались безответственностью, поскольку высказанные ими мнения и суждения являлись служебной тайной и не подлежали ни критике, ни внешней оценке со стороны кого бы то ни было. Правда, это правило королями неоднократно нарушалось. Однако при этих нарушениях речь шла не столько о свободе слова членов парламента, сколько о разграничении полномочий между парламентом и королем, которое, по мнению короля, нарушалось парламентом, постоянно стремящимся расширить сферу своей деятельности и прибрать к рукам всю область законодательства[35].

В 1512 г. возникло дело члена палаты общин Р. Строуда, который был приговорен одним из местных судов к денежному штрафу и тюремному заключению за то, что им были внесены билли, касавшиеся корнуэльских рудокопов. Парламент, усмотрев в этом нарушение своих прав и привилегий, издал особый акт, согласно которому производство суда было признано ничтожным и устанавливалось, что всякое судебное преследование лица, входящего в состав настоящего или будущих парламентов, по поводу внесенных биллей, сделанных заявлений или произнесенных речей является ничтожным и недействительным, поскольку они касаются дел, подведомственных парламенту.

Это было большим шагом вперед в деле развития иммунитета, поскольку привилегия впервые получила точную законодательную формулировку, стала правом парламента, носящим абсолютный характер и распространяющимся на все речи и суждения, высказываемые в парламенте, независимо от их содержания[36].

Этот акт запретил любые воздействия на членов парламента как со стороны судов, так и со стороны правительства. Тем самым парламент был признан единственным компетентным судьей над народными представителями, а издавна принадлежащая лордам уголовная юрисдикция над всеми лицами, виновными в нарушении их привилегий, присваивается палате общин.

Таким образом, свобода парламентских прений с момента ее легального признания приобретает характер не безнаказанности за высказывания, произнесенные с парламентской трибуны, а исключительной подсудности подобных деяний самому парламенту, а сама свобода слова признается неотъемлемым основанием всякой законодательной деятельности, без которой не может быть речи о парламенте[37].

За три века существования парламента его положение совершенно изменилось: из совещательного сословного учреждения при монархе он превратился в законодательный орган, претендующий на руководство судьбами всего государства, хотя его привилегии нарушались королями неоднократно: свобода слова депутатов стеснялась; члены парламента подвергались аресту за сказанное на заседаниях; дела против них возбуждались в судах низшей инстанции; от них требовали «хорошего поведения» и т. п.

В 1689 г. был издан акт, известный под названием «Билль о правах», который содержал ряд положений, призванных гарантировать парламентские привилегии. В нем указывалось (ст. 9), что «свобода слова, прений и производства в парламенте не должна влечь за собой возбуждения какого-либо преследования или вообще быть предметом суждений в ином суде или месте, кроме самого парламента».

Особенно благоприятную почву парламентские привилегии находят в XVIII в., когда парламент становится единственным законодательным органом, а королевская власть лишается в этой сфере всяких возможностей, имевшихся у нее прежде. Что же касается свободы слова, то парламент пользовался ею беспрепятственно, широко применяя свои карательные полномочия по отношению к лицам, покусившимся на его привилегии. Малейшие нарушения прав и привилегий членов парламента рассматривались им как серьезное преступление[38].

Начавшее к этому времени входить в обычай опубликование протоколов заседаний палат заставляло депутатов проявлять определенную сдержанность в своих выступлениях. «Депутаты теперь чувствуют, – писал по этому поводу Л. А. Шалланд, – что они говорят перед всей нацией и подлежат нравственной ответственности перед своими избирателями за свое поведение в парламенте. Это обстоятельство, бесспорно, содействовало упорядочению прений, побудив вместе с тем ораторов к большей сдержанности и корректности в своих выступлениях»[39].