Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. Монография

§ 1. Территория государства

Территорией государства называется то пространство, в пределах которого оно осуществляет свою власть[107].

Надо сказать, что большое внимание вопросам территории государства уделяли дореволюционные русские государствоведы[108].

В начале XX в. в русском государственном праве становится господствующей теория, отрицающая за территорией характер объекта какого-либо вещного нрава. Ее разработал русский ученый, профессор Киевского университета Незабитовский. В своей работе «Учение публицистов о межгосударственном владении», вышедшей в 1860 г.[109], он развивал точку зрения о том, что государство властвует в пределах территории, но не над территорией и что территория является не предметом, а пределом державной власти государства. Эту же мысль приводил и немецкий ученый Фриккер, указывая, что юридическое значение территории заключается в том, что она, будучи границей государственного властвования над людьми, определяет собой область исключительного осуществления государственной власти, что он называл непроницательностью государственной территории.

Развивая данную теорию, Г. Еллинек писал, что публичная власть государства есть всегда власть над людьми. Это всегда imperium, а не dominium. Эта власть повелевает, а повелевать же можно только людьми. Поэтому власть государства в отношении территории есть лишь рефлекс его личного господства. Согласно этой теории территория является составным элементом государственной личности через посредство ее населения, субъективным элементом государств, и поэтому, например, нападение на территорию государства надо считать посягательством на самую личность государства, а не на объект его господства. Исключительность или непроницаемость государственной территории выражается с положительной стороны в том, что внутри государства подчиняются все находящиеся на его территории как подданные, так и иностранцы, с отрицательной же – в том, что в пределах государственной территории не может проявляться власть другого государства, что на одной и той же территории может осуществляться власть только одного государства.

Из этой теории логически вытекают как требование нераздельности государственной территории, так и требование неотчуждаемости ее. Представление о территории как объекте власти государства вполне допускало раздробление и отчуждение территории, которая в Средние века дарилась, продавалась, отдавалась в приданое, что, конечно, совершенно несовместимо со взглядом на территорию как элемент личности государства[110].

Приверженцами этой теории в России были Н. М. Коркунов, Ф. Ф. Кокошкин, Л. А. Шалланд и ряд других видных государствоведов.

Н. М. Коркунов считал, что государственное властвование имеет двоякое ограничение: внешнее, обусловленное фактом совместного существования многих государств и необходимостью в силу этого разграничить сферы действия различных государственных властей, и внутреннее, вытекающее из противопоставления государственному властвованию прав «тех самых граждан, которые составляют государство». Внешнее ограничение государственного властвования он сводил к определению границ государственной территории, которыми определяется пространство действия власти каждого отдельного государства[111].

Ф. Ф. Кокошкин рассматривал территорию в качестве одного из элементов государства. Он полагал, что в патримониальном или вотчинном государстве территория была объектом государственного права, поскольку в отличие от современного патримониальное государство представляло собой не юридическое лицо, а юридическое отношение между физическими лицами: это было юридическое отношение между государем и подданными, развившееся из прав земельной собственности, из отношений землевладельца к тем лицам, которые жили на его земле. Таким образом, по мнению Ф. Ф. Кокошкина, в патримониальном государстве в основе политической власти лежало землевладение, которое и было основным юридическим отношением государственного строя, а все остальные юридические отношения были производными от него. Поэтому территория здесь – главный объект государственного права, т. е. власти государя-вотчинника. Этим, полагал Ф. Ф. Кокошкин, и объясняется, что в патримониальном государстве территория являлась предметом распоряжения государственной власти наравне с объектами частного права: государь мог продать территорию или обменять ее, завещать по наследству, отдать в качестве приданого. После смерти государя территория делилась как частное имущество между его детьми, и т. д.[112]

«Современное государство, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – в отличие от патримониального, есть юридическая личность, коллективный субъект права. Материальным субстратом этого идеального субъекта являются люди, но люди не как абстрактные лица, а как население известной территории; круг лиц, входящих в состав государства, тем именно прежде всего и определяется, что они живут оседло на известной территории. Таким образом, территория вместе с людьми и через посредство их делается составным элементом государства. Будучи, таким образом, неотделима от государства, территория не может служить объектом права государства и предметом свободного распоряжения со стороны государственной власти. В государственном праве современных культурных народов признается как общее правило, что государственная территория неделима и неотчуждаема. Это правило, провозглашенное во французской Конституции 1791 г., перешло из нее во многие другие конституции»[113].

Ф. Ф. Кокошкин отмечал, что в области международного права отношение государства к территории напоминает отношение собственника к вещи. Никакое государство не имеет права действовать на территории другого государства без его согласия, подобно тому как в частном праве никто не может пользоваться вещью без согласия ее собственника. Отрицательная обязанность всех государств не вмешиваться в деятельность каждого государства на его территории действительно походит на соответствующую праву частной собственности всеобщую отрицательную обязанность не мешать собственнику пользоваться его вещью.

Вместе с тем Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что наряду с этим сходством между территорией и объектом вещного права есть существенное различие: собственник может потерять свою вещь и даже все принадлежащие ему вещи, все свое имущество, и тем не менее он остается личностью, субъектом права; государство же, лишившееся всей своей территории, а иногда даже и известной части ее, уничтожается[114].

«В частном праве, – писал он, – известные участки территории могут быть объектом собственности государства, но в публичном и, в частности, в государственном праве территория не может явиться объектом права. Основное юридическое отношение современного публичного права, то отношение, из которого вытекают все другие, есть обязанность подданных повиноваться государственной власти и право власти на такое повиновение. Территория определяет круг лиц, участвующих в этом отношении, т. е. обязанных к повиновению, но не является объектом этого отношения. Объектом его служат всегда человеческие действия»[115].

Ф. Ф. Кокошкин считал, что публичного права государства на его территорию не существует. «Юристы, признающие такое право, – указывал он, – обыкновенно выводят из него право государства на принудительное отчуждение частной земельной собственности и на обложение ее налогами. Но нетрудно показать ошибочность этой конструкции. Государство может экспроприировать, если это ему необходимо, не только земли, но и движимые имущества, например, в случае войны – взять хлебные запасы, лошадей и т. д. С другой стороны, государство облагает не только земельные и движимые имущества, но и капиталы, личный заработок и т. д. Если выводить право отчуждения и обложения земли из особого права государства на территорию, то для объяснения принудительного отчуждения и обложения движимости придется создавать такое же особое право государства на движимые имущества подданных. Но в конструировании подобных прав нет и никакой надобности; поземельные налоги и принудительное отчуждение вытекает просто из общей обязанности повиновения государству, из чисто личных, а не вещных отношений между государством и его подданными в широком смысле слова»[116].

По мнению Ф. Ф. Кокошкина, территория является составным элементом государственной личности не сама по себе, а через посредство населения, живущего на ней. Из этого следовало, что территория обладает свойствами составного элемента государства лишь постольку, поскольку она населена подданными в собственном смысле слова. Однако государственная власть может взять в свое обладание, отмечал он, и ненаселенную территорию, например необитаемый остров или такую территорию, жители которой не состоят ни в какой реальной общественной связи с коренным населением государства и поэтому не включаются в состав подданных в прямом смысле этого слова (например, население колоний). Такие части государственной территории, или совсем не населенные, или населенные негражданами, не являются составными элементами государственной личности, однако служат объектами государственной власти. По отношению к ним государство играет ту же роль, какую играл патримониальный государь относительно всей своей территории. Разница состоит лишь в том, что там владелец был физическим лицом, а здесь юридическим, своего рода коллективный патримониальный владелец. Находящиеся в положении объекта части территории могут быть предметом частных сделок, могут обмениваться, продаваться и т. д. Например, в 1867 г. владения России в Америке за сравнительно небольшую сумму были проданы Соединенным Штатам (за 7 200 000 долл.).

Вместе с тем, с точки зрения Ф. Ф. Кокошкина, правило неотчуждаемости и неделимости государственной территории допускает и некоторые исключения по отношению к коренной территории, населенной гражданами, когда это требует высший интерес самосохранения государства. Государство иногда вынуждено уступить часть своей территории другому государству, чтобы сохранить себя как целое, спасти свою независимость[117].

«Государство, потерявшее часть своей территории, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – может остаться тем же государством во всех своих правовых отношениях, подобно тому как человек, потеряв руку или ногу, может продолжать свое физическое и юридическое существование. Но потеря части территории не затрагивает существования государства лишь до тех пор, пока она остается в известных пределах, которые нельзя установить заранее теоретически, но которые ясно чувствуются практически в каждом конкретном случае. В 1804 г., когда Германская империя потеряла значительную часть своей территории, германский император признал, что этого государства более не существует, отказался от титула "императора германского" и принял титул "императора австрийского"»[118].

Ф. Ф. Кокошкин исходил из того, что в конституционных государствах отчуждение части территории не может быть произведено иначе как с согласия народного представительства, ибо с отчуждением неизбежно связано прекращение действия на отчуждаемой территории законов данного государства, которые не могут быть отменены иначе как с согласия парламента. По его мнению, еще более соответствовало бы характеру государственной территории как составного элемента государственной личности требование, чтобы отчуждение территории не могло совершаться без согласия населения отчуждаемой части[119].

Л. А. Шалланд подчеркивал, что логическим и необходимым последствием современного понимания государства является признание за территорией качества одного из трех его элементов, причем отсутствие одного из них лишает тот или иной союз признаков и качеств государства[120].

Некоторые государствоведы отрицали внутреннюю связь государства и территории, считая, что последняя не входит в государство в качестве его составной части[121], а является лишь внешним условием существования государства[122]. Подобное толкование означало, что территория признавалась только предпосылкой пространственного бытия государства, одним из внешних условий, порождающих юридические отношения, которые отождествлялись с понятием государства[123].

Н. И. Лазаревский также считал ошибочным утверждение о том, что территория является одним из элементов государства. Он полагал, что такой вывод основывается на средневековом государстве – поместье, основой которого было право частной собственности данного феодала на ту или другую землю, причем это право частной земельной собственности являлось основанием также и значительной части тех правительственных прав, которые признавались за этим феодалом по отношению к населению, проживающему на его земле (quid quid est in tenitorioy est de territorio).

С течением времени, с преобразованием бывшей патримониальной власти, облаченной лишь некоторыми правительственными полномочиями, в современную государственную власть, полагал Н. И. Лазаревский, эта власть, изменившись по существу, осталась в тех же пространственных пределах, на той же территории. Когда право собственности на землю перестало быть основанием правительственной власти, учение о том, что территория – существенный элемент государства, осталось. В пользу этого учения говорит тот очевидный факт, что все европейские государства того времени были территориальными единицами[124].

«Но из того, что все современные государства имеют территориальную основу, – писал он, – нельзя делать того вывода, чтобы территория была необходимым образующим элементом государства вообще. Сами сторонники учения, что территория – необходимый элемент государства, вынуждены признать, что существовали типы государств, с территорией не связанных. Например… в Древней Греции "понятие государства приурочено только к гражданам, даже когда они оставляют отечество, а не к территории, и так как права гражданина были обусловлены принадлежностью к родовому союзу, то государство связано с существованием этих родов, а не с территориею, которую они населяют. Древнегреческое государство есть союз граждан, а не известная населенная территория". Точно так же является общепризнанным, что "германское государство первоначально представляет союз отдельных народностей, в котором отсутствует прочное отношение к какой-либо определенной территории". Даже более того, когда после великого переселения народов отдельные германские племена осели на определенных местах, они на новом месте образовали государства, не обнимавшие всего населения данной местности и не подчинявшие все это население своему праву, своим судам; напротив того, власти данного германского государства признавалось подчиненным только германское население, местное же (римское) оставалось вне этого государства, вне подчинения по нашим понятиям территориальной власти. Таким образом, можно утверждать только, что связь с определенною территориею есть существенный признак современного государства, но нельзя говорить, чтобы это было необходимым признаком всякого государства вообще»[125].

Исходя из того, что территория не является необходимым признаком государства вообще, и учитывая, что все современные государства обладают той или другой территорией, Н. И. Лазаревский ставил вопрос о том, в каком отношении государство находится к территории. Он считал, что старое средневековое учение, рассматривающее территорию как нечто состоящее в собственности государства, к современному государству явно неприменимо, поскольку значительная часть территории каждого государства состоит из частной собственности не государства (казны), а других (частных) лиц, в том числе иногда и иностранцев. Поэтому с XVI в. появляется учение, приписывающее государству по отношению к территории не право частной собственности (dominium илиproprietas), а определенную публичную власть (imperium), территориальное верховенство.

Н. И. Лазаревский отмечал, что теория территориального верховенства как особого права государственной власти вызвала возражение некоторых исследователей, которые в соответствии со взглядами на государственную власть как на нечто сплошное, а не составленное из отдельных ограниченных полномочий, доказывали, что право государства на территорию не является каким-либо особым полномочием государства, а является составной частью самого понятия государства. При этом они характеризовали отношения государства к территории как «публичное вещное право».

Н. И. Лазаревский обращал внимание на то, что с течением времени в силу соображений, исходящих из невозможности юридических отношений непосредственно к вещам, начали утверждать, что у государства нет непосредственной власти над территорией и поэтому отношение государства к ней нельзя конструировать как (публичное) вещное право, а территория не является объектом государственной власти, а есть только пространство ее действия, где вместе с тем исключено действие всякой другой государственной власти (так называемая непроницаемость территории). Однако он считал, что такое понимание территории не может быть признано правильным. По его мнению, учение о том, что территория не может быть объектом государственной власти, основано на недоразумении. При этом ученый исходил из того, что по общему правилу то или иное отношение государства к территории проявляется по поводу господства над людьми, а территория, где нет и не может быть людей, государству не нужна.