Российское гражданство

Устойчивость отношений гражданства, по мнению Е.И. Козловой, заключается в их постоянном характере: они длятся обычно от рождения до смерти гражданина, для них установлен особый порядок прекращения, не допускающий расторжения их гражданином в одностороннем порядке.

Она отмечает, что в теоретических исследованиях советского периода сущность гражданства сводилась к таким его признакам, как распространение на лицо суверенной власти государства и внутри страны, и за ее пределами, наделение лица государством всей полнотой установленных законом прав, свобод и возложении всех обязанностей, как принадлежность лица к государству. В этом, с ее точки зрения, отражалась господствовавшая в те времена концепция о приоритете государства по сравнению с личностью, о поглощении личности государством, которое рассматривалось как всеобъемлющая, самая массовая организация трудящихся, всего народа.

Новый подход, подчеркивает Е.И. Козлова, к содержанию отношений, связанных с гражданством, обусловлен признанием приоритета общечеловеческих ценностей, означает Признание человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

По мнению Е.И. Козловой, определение гражданства как политико-правовой связи лица с государством исходило из господствовавшей в прежние годы идеи о морально-политическом единстве всего советского народа и не связано с сущностью отношений гражданства, которым свойствен правовой, а не политический характер. Обладание гражданством, указывает она, – предпосылка полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, признанных законом, защита лица государством не только внутри страны, но и за ее пределами83.

Н.В. Витрук отмечает, что с юридической точки зрения гражданство выступает, с одной стороны, как явление «объективного права», с другой как явление «субъективного права». В первом случае гражданство представляет собой институт права и законодательства. Во втором случае речь идет о гражданстве как о признанной (закрепленной) законом принадлежности лица к конкретному государству. В этом качестве гражданство опосредуется правами личности по поводу гражданства (его приобретение, утрата и т. д.).

По его мнению, с признанием принадлежности лица к государству последнее берет на себя одновременно обязанность защиты этой правовой связи по принадлежности. Здесь просматривается внутренняя прямая связь двух сторон в деятельности одного субъекта – государства – признания принадлежности и охраны этого признания, через которую и проявляется в данном случае его социальная сущность и назначение. Это отношение не может быть подменено связью разных субъектов. Именно такую подмену, с его точки зрения, делают те исследователи, которые рассматривают гражданство в качестве правоотношения, т. е. как связь разных субъектов.

Признание за лицом гражданства со стороны государства, считает Н.В. Витрук, не может быть поставлено в один ряд с установлением юридических прав и обязанностей лица, выступающего гражданином данного государства. Возникающие при этом связи разноплановы и не могут быть отождествлены. Иными словами, нужно четко различать связи разных порядков, чего не замечают авторы, рассматривающие гражданство как правоотношение между государством и лицом, выражающееся в их взаимных правах и обязанностях84.

«Гражданство, – указывает он, – отлично от правового статуса личности и других правовых последствий, предпосылкой которых выступает. Однако самостоятельность указанных явлений нельзя преувеличивать. Это – самостоятельность неразрывно связанных явлений. Именно в органической связи гражданства и правового статуса личности кроется причина того, что многие ученые раскрывают содержание гражданства через систему прав, свобод и обязанностей личности, обладающей этим гражданством. По нашему мнению, с гражданством прямо и непосредственно связаны как правовой статус личности, так и юрисдикция, включающая юридическую ответственность лица перед государством и юридическую защиту со стороны последнего. Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушения, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является»85.

А.Н. Кокотов полагает, что термин «гражданство» имеет три основных значения. Во-первых, под гражданством понимается одно из суверенных прав государства. Во-вторых, гражданство представляет собой публично-правовое состояние индивидов. В-третьих, гражданством именуют конституционно-правовой институт. В качестве суверенного права государства гражданство, по его мнению, выступает как возможность государства в одностороннем порядке регулировать отношения гражданства.

Не все проживающие на территории государства лица, по словам А.Н. Кокотова, считают своим долгом и интересом защиту государственной безопасности в случаях вооруженных конфликтов, войн. Государство проживания может быть для человека ценностью полезной, но не священной, не такой, ради которой в необходимых случаях можно идти на смерть. Понимая это, государство заботится о своей безопасности, прочности, для чего стремится к формально-правовому, да и неформальному (идеологическому, духовному) обособлению в составе собственного населения такой части, на которую оно может опереться при решении любых задач, которая ради достижения общегосударственных целей способна терпеть серьезные лишения, которой оно доверяет полное участие в своих делах. Это, по мнению А.Н. Кокотова, и есть граждане.

Формально-правовое обособление гражданской части населения, отмечает А.Н. Кокотов, осуществляется государством путем одностороннего установления условий и порядка признания, приобретения, прекращения гражданства, а также путем заключения органами государственной власти международных соглашений по вопросам гражданства с другими странами.

Гражданство как публично-правовое состояние индивидов, считает А.Н. Кокотов, представляет собой их устойчивую правовую связь с государством в целом, выражающуюся в состоянии принадлежности индивидов своему государству. Эта связь, по его мнению, является устойчивой и носит первичный характер по отношению к иным правовым связям индивидов и государства (индивидов и органов государственной власти). Устойчивость гражданства выражается в его бессрочности и неизменности. Гражданство может быть прекращено только в прямо закрепленных законом случаях, при этом ни государственные органы, ни гражданин не вправе менять правовое содержание гражданства по сравнению с тем, как оно зафиксировано в законе.

Первичность гражданства, по мнению А.Н. Кокотова, заключается в том, что именно состояние гражданства определяет содержание правового статуса индивида, набор его основных и прочих прав, свобод, обязанностей. В силу гражданского статуса, с одной стороны, на индивида в полном объеме распространяется суверенная воля государства, а с другой – он пользуется защитой и покровительством своего государства, где бы ни проживал.

Гражданству как правовому состоянию, указывает А.Н. Кокотов, близко подданство – тоже состояние принадлежности индивида своему государству. Подданство как институт, присущий государствам с монархической формой правления, означает крайнюю степень принадлежности им индивидов. Подданный наделяется конкретным объемом прав, свобод, обязанностей, но не является субъектом власти в своей стране. Гражданство же, будучи институтом государств с республиканской формой правления, представляет собой состояние взаимной принадлежности: не только индивид принадлежит своему государству, но и государство принадлежит гражданам, которые выступают «сособственниками» своего государства. Коллектив граждан – первичный субъект верховной власти, и институт гражданства определяет круг лиц, составляющих данный коллектив.

А.Н. Кокотов считает, что различие гражданства и подданства по критерию первичного субъекта власти в государстве более правильно, чем по критерию формы правления (республиканской и монархической), поскольку в некоторых конституционных монархиях вводится режим народовластия и дополняющий его институт гражданства. Он приходит к выводу, что главной отличительной особенностью гражданства как правового состояния индивидов служит наличие у индивида статуса субъекта верховной власти в составе народа (коллектива граждан). Именно это значение воспроизводит, по его мнению, законодательное определение гражданства, содержащееся в преамбуле Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. о гражданстве.

Гражданство в качестве конституционно-правового института он определяет как совокупность конституционных и обычных норм, опосредующих отношения между государством, с одной стороны, и гражданами, иностранцами, лицами без гражданства – с другой86.

Вместе с тем надо сказать, что и после принятия Закона о гражданстве Российской Федерации часть авторов продолжает придерживаться определения гражданства, отличного от того, которое было дано в преамбуле этого закона. В частности, в юридической литературе высказывается мнение о гражданстве как членстве в государстве87. «Гражданство как членство в государстве, – указывает С.А. Комаров, – понимается прежде всего не как союз всех, а как союз личностей, находящихся в устойчивой, постоянной, специально оформленной политико-правовой связи с государством»88.

По мнению В.Г. Стрекозова, под гражданством понимается устойчивая политико-правовая связь физического лица с определенным государством, в силу которой на данное лицо распространяется суверенная государственная власть как в пределах данного государства, так и вне его границ.

Правовая принадлежность человека к тому или иному государству, утверждает он, – это юридическое состояние лица, в силу которого оно обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства, и может пользоваться его защитой и покровительством89.

По мнению H.Л. Граната, гражданство является условием, предпосылкой или элементом правового статуса, а скорее всего и тем, и другим. Под гражданством он понимает устойчивую политико-правовую связь человека с государством, в соответствии с которой на него распространяется суверенная и государственная власть как в пределах государства, так и вне его границ. Правовая принадлежность человека к тому или иному государству, подчеркивает он, создает юридическое состояние, в силу которого он обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства, и может пользоваться его защитой и покровительством. В результате гражданство создает взаимные права и обязанности для человека и государства, т. е. именно с гражданством связаны самые существенные последствия для обеих сторон: объем прав, обязанностей и ответственности государства и гражданина.

К основным характеристикам гражданства H.Л. Гранат относит:

1) гражданство – правовое состояние, выражающееся, с одной стороны, в его общем правовом нормировании, с другой – в индивидуальном документальном юридическом оформлении гражданства каждого человека; 2) устойчивый характер отношений гражданства, существующих постоянно, как правило, от рождения до смерти гражданина, имеющих общий порядок прекращения, не допускающий одностороннего расторжения гражданства; 3) двустороннюю связь человека с государством, выражающуюся в совокупности взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанную на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека; 4) распространение на гражданина суверенной власти государства как внутри страны, так и за ее пределами90.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», принятый в 2002 г., определяет гражданство Российской Федерации (ст. 3) как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности взаимных прав и обязанностей91.

Как известно, основной целью определения гражданства является прежде всего формулирование признаков, которые позволили бы отграничить его обладателей от всех других лиц, проживающих на территории данного государства. В качестве такого признака законодатель, как, впрочем, и многие исследователи этого вопроса предлагают сегодня правовую связь лица с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Однако может ли этот признак обеспечить отграничение граждан государства от всех других лиц, проживающих на его территории? Думается, что нет, поскольку и иностранцы, и лица без гражданства тоже находятся в правовой связи с государством, на территории которого они проживают, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Правда, некоторые исследователи этого вопроса видят определенный выход из этого положения в перечислении единичных прав и обязанностей, которые характеризуют граждан в отличие от иностранцев (защита со стороны своего государства за границей, обязанность участвовать в составе вооруженных сил государства и т. п.). Очевидно, однако, что таким перечислением проблема гражданства разрешена быть не может, поскольку тенденцией мирового развития является неуклонное сокращение перечня прав и обязанностей, которые отличают граждан от всех остальных лиц, проживающих на территории государства.

Убедительным свидетельством этому является, в частности, избирательное право. Еще вчера обладание этим правом считалось непременным атрибутом исключительно гражданина. А уже сегодня в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указывается (ч. 10 ст. 4): «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации»92.

В последнем советском законе о гражданстве законодатель, пытаясь подчеркнуть специфический характер связи гражданина с государством, характеризовал ее как политико-правовую, имея в виду, что именно граждане принимают участие в управлении делами своего государства.

Между тем и эта особенность положения граждан в государстве может исчезнуть в ходе последовательного стирания граней между правовым положением граждан и других лиц, проживающих в государстве.

Одним из признаков, характеризующих отличие отношений граждан с государством от отношений с ним не граждан, является, по мнению многих исследователей, устойчивость правовой связи граждан с государством. Думается, однако, что и этот признак не может дать искомого результата.

Например, по мнению В.М. Сафронова устойчивость правовой связи граждан с государством состоит в том, что она возникает с момента приобретения лицом гражданства (рождения или иным путем) и продолжается до его смерти (или утраты гражданства). Но ведь и иностранец или апатрид может родиться на территории чужой страны и прожить в ней всю жизнь. Это значит, что и его правовая связь с государством будет устойчивой.

Кроме того, В.М. Сафронов видел устойчивость правовой связи граждан с государством в том, что она не прекращается даже в том случае, если гражданин выехал за пределы страны, в то время как между иностранцем и государством эта связь длится до тех пор, пока иностранец находится на территории государства93. Однако такое утверждение не соответствует действительности, поскольку и иностранец может не утрачивать правовой связи с государством своего прежнего пребывания, если он на территории этого государства владеет собственностью, обязан платить налоги и т. п.

«В комплексе права и обязанности государства в отношении иностранца и наоборот, – пишет С.В. Черниченко, – не образуют единой устойчивой правовой связи, в то время как сочетание всех взаимных прав и обязанностей государства и гражданина такую связь образует»94.

На чем же основано это утверждение? Может быть на разнице в объемах прав и обязанностей граждан и иностранцев? Нет, считает С.В. Черниченко. «Даже если представить, что какое-либо государство установило абсолютно одинаковые права и обязанности для собственных граждан и иностранцев, то и в этом случае, между указанным государством и находящимися на его территории иностранцами устойчивой правовой связи не возникает»95.

По мнению С.В. Черниченко, даже совпадающие права и обязанности граждан и иностранцев отличаются тем, что первые устойчивы, а вторые нет96. Думается, что такого рода утверждения ничего не могут ни объяснить, ни доказать хотя бы потому, что они не содержат сколько-нибудь серьезной аргументации.

С.А. Авакьян считает, что формула «гражданство есть устойчивая связь лица и государства» означает постоянное существование гражданства, неподверженность его автоматическому воздействию различных внешних факторов, а также обязательность шагов каждой из сторон – лица и государства – для его приобретения или изменения97. Однако какие бы соображения автор ни вкладывал в свое разъяснение устойчивости связи лица и государства, ясно лишь то, что они также не могут служить доказательством отсутствия такой связи между иностранцами и государством, на территории которого они проживают.

Таким образом, можно утверждать, что ни одно из используемых сегодня в литературе определений гражданства не содержит признаков, позволяющих отграничивать его обладателей от всех других лиц, проживающих на территории данного государства.

Между тем такой признак на самом деле имеется. И искать его нужно, думается, в тех отношениях, которые известный болгарский ученый-государствовед Б. Спасов называл отношениями принадлежности98.

Гражданство является неотъемлемым элементом современной государственной организации общества. Государство и его граждане связаны единством территории. В государственно-организованном обществе существует необходимость закрепления того факта, что в обычных условиях большинство граждан государства проживает на его территории. Именно такое постоянное проживание на территории государства и является наиболее типичным и прочным видом фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически посредством института гражданства. Оно является основой и всех известных определений гражданства.

Однако при формулировании этих определений не всегда учитывается, к сожалению, тот факт, что институт гражданства в любом государстве выполняет двоякую социально-юридическую функцию. С одной стороны, гражданство является средством и способом защиты прав человека, с другой – институтом защиты прав и институтов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением фактического соотношения интересов и прав личности, и прав и интересов общества и государства. И, наоборот, отсутствие такого равновесия является свидетельством нарушения интересов либо личности, либо общества и государства.

Обусловленная многими известными факторами исторического, социального и политического характера, победа государственного начала в нашей стране в советский период получила отражение, в частности, в определении гражданства как принадлежности лица к государству. Это определение не было изобретением советского тоталитаризма. Оно возникло задолго до советской власти, в период феодализма, и, просуществовав довольно длительное время, причем в самых разных по своему государственному устройству странах, стало использоваться, в конечном счете, как наиболее очевидный признак гражданства, служащий однозначному отграничению граждан от всех других жителей данного государства. Его основной недостаток заключался в том, что он имел достаточно ярко выраженный феодально-тоталитарный оттенок. Первоначально в нем нашли выражение личная зависимость крестьянина-крепостного от феодала, а с установлением абсолютизма, в период, когда происходит концентрация государственной власти в процессе образования национальных государств, начинает оформляться принадлежность всего народа монарху как выразителю суверенной воли.

Попытки в последующем изменить соотношение индивидуального (личностного) и коллективного (государственного) начал в организации общества в пользу первого из них получили отражение в определении гражданства как устойчивой правовой связи человека с государством. Очевидно, что речь шла об отказе от прежнего видения характера отношений между государством и человеком, в котором права и интересы человека подчинены правам и интересам коллектива, общества и государства, и делалась попытка утверждения принципиально нового типа отношений между ними как некими равноправными партнерами.

Однако не нарушила ли эта попытка упоминавшегося ранее равновесия? Думается, что нарушила. Более того, она фактически ликвидировала единственный реальный признак, который давал возможность отграничения граждан от всех остальных жителей государства.

Поэтому представляется более правильным при определении гражданства вернуться к упомянутым уже ранее отношениям принадлежности, очистив их от всяких наслоений феодализма и тоталитаризма. По нашему мнению, именно таким отношением является принадлежность лица к народу государства, делающая это лицо гражданином этого государства.

Как известно, лица, проживающие на территории Российской Федерации, образуют ее население. Оно состоит из российских граждан, а также из иностранных граждан и лиц без гражданства.

В своей совокупности граждане России образуют многонациональный народ Российской Федерации. Народ, в отличие от населения страны, – категория политическая, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Поэтому принадлежность к народу и выражает сущность российского гражданства. В принципе существование государства зависит не от существования гражданства, а от существования индивидов, подчиненных его правопорядку. Однако именно граждане придают каждому государству его специфические черты, отличающие его от любого другого государства.

В силу всего вышесказанного наиболее правильным представляется определять гражданство как принадлежность лица к народу государства, порождающую устойчивую правовую связь лица с государством и выражающуюся в совокупности взаимных прав и обязанностей. Такое определение в полной мере соответствует тем смысловым значениям, в которых сегодня обычно употребляется термин «гражданство».

В их число входит прежде всего рассмотрение гражданства как правоотношения между лицом и государством. Лицо в качестве одной из сторон этого правоотношения подчинено суверенитету своего государства безотносительно к пространственной сфере своего пребывания. Государство же в качестве другой стороны этого правоотношения не только вправе требовать лояльности со стороны упомянутого лица, но и обязано гарантировать ему определенные права и обеспечить их защиту в установленном законом порядке как на своей территории, так и за границей.

Характеризуя с этой точки зрения гражданство, венгерский ученый П. Самел писал: «Под гражданством понимается такое правоотношение, в котором лицо, как одна из его сторон, находится под властью определенного государства, выступающего в качестве другой стороны, и несет по отношению к нему обязанности даже в том случае, когда покидает территорию государства, и вместе с тем может требовать предоставления таких прав, которые государство не обязано обеспечивать лицам, не состоящим с ним в указанном правоотношении»99.

Таким образом, важнейшей особенностью правоотношений по поводу гражданства являются их субъекты. Одним из них обязательно выступает государство. Другим – может быть лишь индивидуальное лицо. Даже в тех случаях, когда нормы законодательства о гражданстве распространяются на определенную группу лиц, их реализация все равно становится в конечном счете возможной лишь при условии вступления в отношения с государством по поводу гражданства каждого лица в отдельности.

Другой важной особенностью этих отношений является то, что правосубъектность индивида, вступающего в них, может возникнуть и у лиц, не достигших совершеннолетия.

Гражданство как правоотношение характеризуется тем, что оно является правовым состоянием. Лицо, произвольно или непроизвольно вступающее в отношения гражданства, характеризуется определенным состоянием, которое по существу своему безусловно, т. е. имеет силу и требует признания не только лицом и государством, состоящими в этом отношении, но и всеми другими лицами и организациями. При этом такое состояние, однажды установившись, не может прекратиться только по воле пребывающих в нем лиц.

Принадлежность лица к такому состоянию является в сущности не правом, а свойством лица. Однако оно имеет юридическое значение, поскольку с этой принадлежностью, если она не подлежит сомнению, соединяются юридические последствия, составляющие правовой статус лица. Так, поскольку человек является гражданином государства, на него распространяются все права и обязанности, установленные для граждан этого государства, а для признания этих прав и обязанностей требуется признание того состояния, из которого они проистекают.