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2013–2020: Zur 3. Handelsperiode schloss sich Kroatien an. Mit ihrem Beginn wurde eine größere Reform wirksam. Wichtig wurde jetzt eine EU-weite Emissionsobergrenze, die sich jährlich um 1,74 % verringerte. Als Ausgangswert für die Gesamtmenge an Zertifikaten diente jetzt die durchschnittliche Jahresmenge der in den Jahren 2008 bis 2012 ausgegebenen Zertifikate. Außerdem änderte sich der Zugang: An die Stelle der kostenlosen Zuteilungen der Zertifikate traten Zertifikatversteigerungen.
2021–2030: 4. Handelsperiode. Hierfür soll ein überarbeitetes EU-ETS zur Verfügung stehen, für das die Europäische Kommission im Juli 2015 einen Gesetzesvorschlag eingebracht hat.3
Die ersten beiden Handelsperioden wurden nach der EU-Richtlinie auf die CO2-Emissionen von ausgewählten energieintensiven Industriesektoren ausgerichtet. Konkret handelte es sich um Verbrennungsanlagen, Raffinerien, Kokereien, Eisen- und Stahlproduzenten sowie Anlagen der Zement-, Glas-, Kalk-, Ziegel-, Keramik-, Zellstoff- und Papierindustrie. Auch Stickoxidemissionen aus industriellen Prozessen wurden erfasst. Die ursprüngliche Einbeziehung des gesamten grenzüberschreitenden Luftverkehrs wurde allerdings schon im September 2012 wieder modifiziert und galt vorerst nur für innereuropäische Flüge.
In das EU-ETS sind heute etwa 11.000 Kraftwerke und Fertigungsanlagen in den Mitgliedsstaaten der EU und dazu noch in den Nicht-EU-Ländern Island, Liechtenstein und Norwegen einbezogen. Es gilt auch für den Luftverkehr in bzw. mit diesen Ländern. Das System umfasst zurzeit ca. 45 % der gesamten Treibhausgasemissionen der EU. EU-ETS ist damit das weltweit größte System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten und gilt als Muster für vergleichbare Systeme in anderen Weltregionen.
An der klimapolitischen Bewertung des EU-ETS scheiden sich die Geister. Es gilt zwar grundsätzlich als vorbildliches Instrument, jedoch haben die großen Überhänge an Zertifikaten lange nicht dazu geführt, die Emissionen mit einem angemessenen Preis auszustatten. Damit fehlten zunächst die Anreize für die Wirtschaft, in CO2-arme bzw. CO2-freie Alternativen zu investieren.
Das hat sich im Verlauf der letzten Jahre geändert, s. Abb. 7‑10. Nach einem offenbar auf die Corona-Welle zurückzuführenden Einbruch der Zertifikatspreise im März 2020 auf 15 €/t CO2 wurde im Dezember 2020 mit 30 €/t CO2 ein neues Allzeithoch erreicht.
Veränderung der CO2-Preise im ETS, Dez. 2016 bis Dez. 2020; Quelle: EEX/FAZ
Zum Anstieg trägt ein finanztechnischer Effekt bei: Die Zertifikate werden frei gehandelt und dienen auch als Spekulationsobjekte. Das ist zwar nicht im Sinn des Systems, lässt sich aber kaum vermeiden. Bereits im Jahr 2019 wurde beobachtet, dass die Zertifikatsumsätze das Produktionsvolumen deutlich überschritten und gewissermaßen auf Vorrat gekauft wurden.4 Auch zum jüngsten Anstieg hat offenbar der Blick in die Zukunft beigetragen: die neuen Klimaziele der EU für das Jahr 2030 lassen eine vorzeitige Verknappung der Zertifikate erwarten. Mit Blick hierauf kann es zum Jahresende 2020 zu kurzfristigen Korrekturen kommen.
Eine Ausweitung des EU-ETS über Anlagen und deren Betreiber hinaus ist denkbar. Trotz all der offenen Fragen hat auch die EU-Kommission die deutsche Idee eines Emissionshandels für Wärme und Verkehr für sich entdeckt. Im Rahmen der Zielverschärfung für 2030 ist die Kommission gezwungen, ihre eigenen Instrumente zu überprüfen und anzupassen. Eine Anhebung des Ziels um mehr als 25 % bedarf zudem neuer Instrumente. Der neu eingeführte deutsche Emissionshandel bietet aus Sicht der EU-Kommission eine mögliche Ergänzung zum bereits bestehenden EU-Emissionshandel.
7.2.4 Das nationale Emissionshandelssystem (nEHS)
Emissionen von Sektoren, die nicht durch den EU-Emissionshandel erfasst sind (z.B. Verkehr, Haushalte), sind bislang in nationaler Zuständigkeit verblieben. Es ist Angelegenheit der Einzelstaaten, hierfür eigene politische Maßnahmen zu ergreifen und Regelwerke zu verabschieden.
Ein Beispiel findet sich im 2019 verabschiedeten Klimapaket der deutschen Bundesregierung, zu dem auch das Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) vom 12. Dezember 2019 gehört. Es sieht ein nationales Emissionshandelssystem vor, das sich auf national zulässige Jahresemissionsmengen stützt, die jetzt auch für die Sektoren Gebäude, Verkehr und Landwirtschaft und einen Zehnjahreszeitraum festgeschrieben werden, s. Abb. 7‑11.
Anlage 2 – Zulässige Jahresemissionsmengen (zu §4 des Bundes-Klimaschutzgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften); Quelle: BGBl. I S.2513
Grundgedanke war auch hier die Bepreisung von CO2, die jetzt nicht beim Hersteller, sondern beim Versorger ansetzt, also bei den Lieferanten von Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas. Sie sollten nach einem Bund-Länder-Kompromiss vom Dezember 2019 in der ersten Stufe Verschmutzungsrechte pro Tonne erwartbarere CO2-Emission erwerben, für die zunächst ein Festpreis von 25 € pro Tonne festgesetzt wird.1
Der Preis soll schrittweise bis 2025 auf 55 € steigen. Erst danach soll der Preis der Verschmutzungsrechte sich innerhalb eines Korridors zwischen 55 € und 65 € über den freien Handel bilden und so durch Angebot und Nachfrage bestimmt werden.
In der Konsequenz wurde am 19. Dezember 2019 das Gesetz über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen (Brennstoffemissionshandelsgesetz – BEHG) verkündet, wodurch für Deutschland ein Emissionshandel für die Sektoren Wärme und Verkehr ab dem Jahr 2021 eingeführt wird. In der im Oktober 2020 verabschiedeten 1. Novelle des BEHG wurden der o.g. Startpreis für die Tonne CO2 und auch die Steigerungsrate bestätigt sowie der Zeitpunkt des Starts auf den 1. Januar 2021 festgelegt.
Der wesentliche Steuerungsmechanismus besteht darin, dass das Umweltbundesamt als zuständige Behörde die Gesamtzahl der jährlich ausgegebenen Zertifikate im Hinblick auf das verfolgte Emissionsziel nach Abb. 7‑11 festsetzt (cap) und damit sukzessive reduziert. Einzelheiten regelt das erwähnte Brennstoffemissionshandelsgesetz, das auch Sanktionen vorsieht.
Die Teilnehmer an diesem dann beschränkt freien Handel sind die Unternehmen, die Kraft- und Heizstoffe in den Markt bringen. Das trifft Verbraucher jedoch unmittelbar, da die Unternehmen im Regelfall den CO2-Aufschlag weitergeben werden: Heizen und Tanken etwa werden teurer, Benzin bzw. Diesel z.B. um rd. 10 bzw.11 ct pro Liter.
Dass die Mehrbelastungen der Verkehrsteilnehmer und Hausbesitzer durch eine Reihe von Fördermaßnahmen wie Erhöhung der Pendlerpauschale, die Förderung energetischer Sanierung oder die Reduzierung der EEG-Zulage zumindest teilweise aufgefangen werden sollen, wird politisch als sozial notwendige Kompensation gesehen, verwässert jedoch den Grundgedanken, dass Klimaschutz kostet und von den Verursachern getragen werden müsste – unter Inkaufnahme dann notwendiger privater Einschränkungen. Die zahlreich vorgesehenen Förderungen werden jetzt den Bundeshaushalt belasten und Einschränkungen an anderer Stelle zur Folge haben, z.B. bei den öffentlichen Investitionen, oder zu Steuererhöhungen führen, die wiederum alle treffen.
Mit dem nEHS betritt Deutschland neues Land. Jedoch besteht die Erwartung, dass sich dieses Instrument in eine erwartete europäische Lösung einfügen wird. Die EU-Kommissionspräsidentin VON DER LEYEN hat sich bereits für einen Ausbau des europäischen Emissionshandels EU-ETS auf die Bereiche Schifffahrt, Luftfahrt, Verkehr und Gebäude ausgesprochen, s. auch Kap. 7.2.3, Der Emissionshandel in der EU.
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