Социально-экономическая политика: что делать и как управлять
- -
- 100%
- +
2.3.5. Разграничение предметов ведения (ответственности) и полномочий между одноименными федеральными и региональными органами государственной власти
Взаимоотношения между федеральным и региональными уровнями власти должны регулироваться федеральным законодательством, предусматривающим широкие возможности по формализованной передаче части ответственности и полномочий, касающихся управления экономикой и социальной сферой, из федерального центра в регионы. Такая передача могла бы осуществляться на основе договоров и соглашений среднесрочного и долгосрочного характера с возможностью их обоснованного прекращения. Это касается, прежде всего, следующих вопросов.
Уточнение зон ответственности и полномочий административных образований по развитию малого и среднего бизнеса в реальных секторах экономики между федеральными органами исполнительной власти (ФОИВами) и органами исполнительной власти на местах (с учетом особенностей каждого региона и входящих в него муниципальных образований).
Уточнение ответственности и полномочий регионов при решении вопросов природопользования по всем видам ресурсов в части геологоразведки, освоения и эксплуатации месторождений (с учетом их уникальности, объема запасов, продуктивности, транспортной доступности и т. д.), экологии и охраны окружающей среды. Например, передача бо́льших полномочий субъектам федерации и определение их ответственности в деле освоения малых и средних месторождений углеводородов способствовала бы оздоровлению конкурентной среды в газонефтедобыче в масштабах страны, а также росту эффективности их освоения и эксплуатации.
Уточнение полномочий и ответственности регионов и федерального центра за результаты проведения налоговой и социальной политики на местах (в соответствии с закрепленными в Конституции РФ предметами совместного ведения и социально ориентированной политикой).
В частности, среди проблем, связанных с разработкой социально-ориентированной политики и требующих своего безотлагательного решения, может быть названа вся практика пореформенного формирования денежных доходов населения и их налогообложения. Накопившийся разрыв в доходах населения и их налогообложении не может не вызывать вопросов. На некоторые из них уже даются ответы. Например, в части перехода к прогрессивной шкале НДФЛ. Но это можно считать только началом. Вопросы дифференциации доходов населения и их налогообложения должны всегда быть предметом особого внимания со стороны власти. Принципом, которым она должна руководствоваться в этой сфере, хорошо известен по нашему социалистическому прошлому. Следование ему. по нашему мнению, сохраняет и будет сохранять свою актуальность: от каждого по способностям, каждому по труду. Очевиден и состав направлений для проведение соответствующего надзора: растущий разрыв в оплате труда по регионам (по одноименным отраслям и сферам деятельности), расслоение в оплате труда руководителей, инженерно-технического персонала и рядовых работников (в большинстве действующих компаний всех форм собственности). К сожалению, эти стороны социальной политики выпали из поля зрения российской власти с распадом СССР и переходом «от плана к рынку». Однако в контексте решения других вопросов социального характера (минимальной заработной платы, пенсионного обеспечения, прожиточного минимума, доходов от собственности и т. п.) они не могут впредь оставаться «бесхозными». Их необходимо вернуть в пространство активного обсуждения органов исполнительной власти с учетом того, что страна уже давно живет в обществе, в котором недопустим чрезмерный разрыв в доходах его членов. Причем – в увязке с практикой их налогообложения. В ином случае, со временем, обострение социальной обстановки обязательно произойдет и станет «головной болью» всех уровней российской власти.
Изменение содержания названных инструментов управления развитием экономики и социальной сферы должно определяться целями и задачами этого развития. В силу не прямого их воздействия на субъекты экономики (независимо от формы собственности) весьма непросто предсказать конечные результаты их воздействия на социально-экономические процессы. Это значит, что необходимо, с одной стороны, обязательное прогнозирование результатов такого изменения. С другой, – обязательное, последующее сопоставление «плана» и «факта». Тем самым будет накапливаться опыт применения каждого из инструментов и соответствующих корректировок. Вместе с тем, представляется целесообразным сузить сам круг (состав направлений) предполагаемых изменений в экономике, финансах и социальной сфере. Это позволит минимизировать риск возможных ошибок при выборе состава и содержания предстоящих изменений в инструментах, а также более точно предсказать результаты их применения.
3. Что и как необходимо изменить в российской экономике, финансах и социальной сфере, а также в управлении ими
Правильный выбор состава первоочередных изменений в экономике, финансах и социальной сфере, а также в управлении ими, необходим не только для оттачивания состава и содержания инструментов опосредованного воздействия государства на социально-экономические процессы. Он необходим (и даже в большей степени) для обеспечения нужных параметров в динамике развития российской экономики в целом. Задача ускорить развитие народного хозяйства и повысить его эффективность не может откладываться до завершения процессов формирования отточенной системы управления. Представляется, что эти процессы необходимо осуществлять по ходу реализации конкретных шагов и достижения значимых успехов. Очевидно, что проектирование таких изменений стратегического характера не будет простым. Впрочем, как и их проведение.
В этом смысле следует признать актуальными слова П. А. Столыпина, который, говоря о комплексных задачах социально-экономического характера, не советовал рассчитывать на их окончательное решение («раз и навсегда»). Подобного рода задачи подлежат последовательному разрешению с оглядкой на полученные результаты и приобретаемый опыт такого разрешения в меняющихся обстоятельствах. Соответственно, в процесс предстоящей работы по реализации изменений необходимо встроить анализ результатов принятых решений и их гласное обсуждение, а также возможность корректировки примененного воздействия с учетом полученных эффектов.
Вместе с тем работа по проектированию и организации таких преобразований должна быть осуществлена в сжатые сроки, а их претворение в жизнь – быстро давать зримые результаты. Они могут быть промежуточными и даже в какой-то мере отклониться от намеченных проектировок, но за ними должны следовать осязаемые улучшения. Кроме того, их следует реализовать таким образом, чтобы общество воспринимало их как необратимые.
В ряду направлений, по которым целесообразно осуществить такого рода изменения, могут быть названы:
– переход к опережающему развитию глубокой и комплексной переработки добываемого и производимого в стране сырья для производства из него продукции конечного назначения и ее поставок на внутренний и внешний рынки (3.1);
– переход к массовому подъему предпринимательской и деловой активности на территории всей страны (3.2);
– переход на преимущественно внутренние источники финансирования развития экономики и социальной сферы (3.3);
– переход к единой, централизованно управляемой системе финансирования текущей деятельности учреждений и организаций социальной сферы и капитальных затрат на ее развитие (3.4).
Названные направления первоочередных изменений связаны между собой и примерно сопоставимы по возможным результатам воздействия на ход социально-экономического развития страны. Их совокупность в состоянии (и должна!) ускорить преодоление сложившихся негативных тенденций в развитии народного хозяйства, обеспечить дополнительные ресурсы для наращивания и реализации ее потенциала. Ниже конкретизировано содержание изменений по каждому из названных направлений, охарактеризованы их основные (ожидаемые) результаты.
3.1. О переходе к глубокой, комплексной переработке добываемого и производимого отечественного сырья и росту поставки конечных изделий из него на внутренний и внешний рынки
Прежде всего этот вопрос может и должен быть поставлен в отношении углеводородного сырья – и по причине его особой роли в современной России (на чем можно даже не останавливаться), и по причине серьезных перемен, произошедших в последние годы.
В динамике добычи и экспорта углеводородов из России 2021 год стал переломным. Их опережающий рост, продолжавшийся порядка двух десятилетий, под воздействием внешних обстоятельств прекратился. Но, как оказалось, это не стало катастрофой и не представляет собой угрозы будущему развитию российской экономики. Более того, появилась, наконец, возможность перевести в практическую плоскость вопрос о необходимости и целесообразности перехода от опережающего роста добычи и поставок углеводородного сырья на экспорт к организации его глубокой и комплексной переработки на территории страны с выпуском продукции с высокой добавленной стоимостью для внутреннего рынка и экспорта. Причем – с получением много большей выгоды для национальной экономики.
Имевший место рост добычи углеводородного сырья и его поставок на экспорт, опережающий темпы промышленного производства, был обусловлен устойчивым подъемом мировых цен на нефть, стартовавшим в конце 1999 года. В 2001–2015 гг. объем добытой нефти увеличился в 1,65 раза (достигнув в 2015 г. 533 млн тонн), а экспорт нефти и нефтепродуктов удвоился (достигнув в том же году 436 млн тонн). Причем эти тенденции сопровождались не только усилением роли нефтегазового сектора в экономике и финансах России, но и неуклонным уменьшением в стране объемов производства продукции с высокой добавленной стоимостью и увеличением притока таковой по импорту. В результате «неожиданно» стали снижаться темпы роста ВВП России. Апофеозом устойчивого «взаимодействия» этих двух трендов стало отрицательное значение роста ВВП в 2015 году (-2,8 процента по отношению к 2014 г.). И эта «неожиданность» в экономической истории страны случилась не в первый раз.
В начале 70-х годов прошлого века значительный рост мировых цен на нефть также подтолкнул руководство СССР к принятию решений об ускорении добычи углеводородов для поставки их на экспорт (считалось, что временно). Тогда, как и в 2000-е годы, руководители страны не смогли устоять перед соблазном получения от экспорта «дармовой» валюты, а ее нарастающий приток породил в них уверенность в правильности выбранного пути развития. Заработанные в относительно небольшом секторе экономики доходы быстро превратились в безотказную палочку-выручалочку на все случаи жизни, позволяя, в том числе, нивелировать просчеты в управлении и размыть саму ответственность за принятие и реализацию соответствующих решений. Очевидная необходимость развивать собственные достижения в науке и технике была подменена уверенностью в том, что эффективнее (выгоднее) их завозить с Запада.
Однако «бесплатный сыр бывает только в мышеловке». Совсем не ради красного словца академик А. П. Александров (Президент АН СССР в 1975–1986 гг.) назвал этот период в развитии советской экономики «нефтяной чумой». Принятая «стратегия» развития страны быстро привела к зависимости бюджетной системы государства от валютной выручки, к ее неустойчивости, а также к утрате значительной части экономического суверенитета. Более того, следом неуклонно происходило замедление темпов развития народного хозяйства. Прирост национального дохода в СССР за 1966–1970 гг. составил 45 процентов, за 1971–1975 гг. – 32 процента, за 1976–1980 гг. – 24 процента, а за 1981–1985 гг. уже только 19 процентов, что весьма напоминает затухающую динамику ВВП России (по пятилетиям) в 2001–2015 гг. (см. Таблицу 1).
Важно подчеркнуть, что СССР не был первой страной, подвергнувшейся негативному влиянию чрезмерного сырьевого экспорта на положение дел в национальной экономике, так называемой «голландской болезни». В рыночных экономиках резкий рост добычи и экспорта сырья, обеспечиваемый небольшой и локальной их частью, вызывает значительный приток долларов и непропорциональное укрепление национальной валюты. В свою очередь, это приводит к снижению конкурентоспособности любой другой продукции, производимой в «заболевшей» экономике, как для внутреннего потребления, так и для поставок на внешний рынок. В результате производство в таких странах начинает просто свертываться под напором дешевого импорта.
В СССР в силу централизованной системы управления этот пагубный эффект несколько был смягчен, но все же проявился. Страна планомерно переключилась с опоры на развитие собственного, сбалансированного со всей хозяйственной системой производства продукции с высокой добавленной стоимостью на ввоз таковой из-за рубежа. Рост экономики как бы по-прежнему имел место, но показатели его систематически ухудшались. Главное же – в корне изменилось его качество.
Проигнорировав этот негативный опыт СССР, в 2000-х годах Россия «наступила на те же грабли», имея более слабую, но уже «рыночную» экономику, а также менее профессиональное правительство, не ориентированное на защиту национальных интересов. Это правительство без всякой оглядки, во-первых, стимулировало вывоз из страны углеводородов (в том числе посредством возмещения НДС при экспорте). При этом оно наивно рассчитывало на устойчивость доминирования России на энергетическом рынке Европы и всеобъемлющее партнерство с Западом, что должно было позволить как угодно долго покупать на вырученные доллары «все и вся». Однако эти предположения, как и в 70-е годы, оказались ложными и привели к вполне материальным потерям.
Во-вторых, вместо того, чтобы создать механизмы неинфляционного встраивания потока нефтедолларов в развитие и обустройство страны, оно организовало их «складирование» в различных «кубышках», зачастую служивших интересам других стран. При этом действия правительства по «стерилизации» нефтедолларов были с энтузиазмом поддержаны частным капиталом, занимавшим в то время серьезные позиции в российском нефтегазовом секторе. Его интересы также были сконцентрированы (по понятным причинам) не на умножении богатства страны и его использовании в интересах ее развития, не на защите интересов будущих поколений россиян, а на присвоении природной ренты и последующем ее вывозе за границу.
Незнание собственной экономической истории было усугублено в начале 2000-х (как, впрочем, и теперь) возобладавшим в правительственных кругах заблуждением, будто увеличение добычи сырья, производства продуктов его первичной переработки и их экспорт – это единственный, желательный и надежный способ наращивания доходов бюджетной системы России. Но элементарные расчеты показывают, что и это далеко не так. При организации глубокой, комплексной переработки сырья на территории страны и производства из него продукции конечного потребления с высокой добавленной стоимостью налоговые поступления в казну будут гораздо значительнее. Это подтверждается хотя бы тем, что поступление налогов от импорта товаров конечного потребления (НДС плюс таможенные пошлины) более чем в два раза уступает таковому при производстве и реализации аналогичных товаров внутри страны (налог на прибыль, НДФЛ, НДС и др.). При поставке же их на экспорт – и того больше.
Наверное, можно (конечно, взяв паузу) вернуться к парадигме опережающего роста производства и поставок углеводородного сырья и продуктов его первичной переработки на экспорт. Но, помня о том, что этот курс вопреки всем благим намерениям уже дважды породил в экономике и финансах страны процессы, обязательно приводящие к отрицательным результатам (даже в условиях централизованно управляемой экономики), следует сосредоточиться на ином варианте развития нефтегазового сектора, да и экономики страны в целом. Он связан со стабилизацией (и даже с некоторым сокращением) экспорта сырья и продуктов его первичной переработки, с одной стороны. С другой – с организацией удовлетворяющего внутренний и внешний спрос выпуска конечных изделий производственного и непроизводственного назначения из углеводородов.
Такой подход к использованию углеводородного сырья позволит отечественной экономике обеспечить необходимый рост экспортных поставок продукции с высокой добавленной стоимостью и тем самым компенсировать недостаточный внутренний спрос на нее, обусловленный малочисленностью населения. Соответствует такой подход и необходимости внести изменения в управление развитием многоукладной экономики России, адекватные новым обстоятельствам и требованиям времени.
3.1.1. О возможности и успешном развитии в стране глубокой переработки углеводородного сырья
За последние 10–15 лет в России созданы самые современные мощности по глубокой переработке углеводородов и выпуску базовых полимеров, а также других продуктов органического синтеза (далее – продукции нефтегазохимии). Это позволило многократно увеличить их производство. Особый вклад в развитие комплексной переработки углеводородного сырья внесла компания СИБУР. Ее активное развитие началось в 2003 году, когда она заявила себя как многоотраслевой производитель нефтехимической продукции, минеральных удобрений, шин, углеводородного сырья для нефтегазохимии и др. В 2005 году выручка компании составила порядка 100 млрд рублей, но уже в 2010 году – более 239 млрд рублей, в первую очередь – за счет роста эффективности всех названных производств (см. Рисунок 1).
Начиная со второй половины нулевых, наряду с ростом выручки и повышением эффективности работы компании в прежнем периметре деятельности, в СИБУРе было развернуто целенаправленное и планомерное строительство новых мощностей по производству, в первую очередь, базовых полимеров (наряду с продажей активов, становившихся для компании не профильными). В результате в 2011–2023 гг. компании удалось значительно снизить поставку на рынок углеводородного сырья при значительном наращивании его переработки на своих мощностях с выпуском продукции нефтегазохимии, доведя ее объем до 80 процентов от всего объема выпускаемой продукции. В 2023 г. объем реализуемой продукции компании превысил 1 трлн рублей, а в натуральном выражении – 12 млн тонн (более 70 процентов общероссийского производства). В результате за 2011–2023 гг. ежегодный темп прироста ее производства составил 11 процентов.
До недавнего времени считалось, что значительная доля нарастающего в СИБУРе производства нефтегазохимической продукции будет поступать на внешние рынки. И действительно, объем экспортных поставок непрерывно увеличивался. К 2020 году доля производимой компанией продукции, направляемой на экспорт, составляла порядка 46 процентов (см. Рисунок 1).
Рисунок 1
Развитие Группы СИБУР за 2011–2023 гг.
Однако компания подстраховалась и не превратилась в полностью экспортоориентированную. Укрепляя свое положение в качестве национального лидера в сфере производства базовых полимеров и другой продукции нефтегазохимии, она начала инициативно и во все более широких масштабах поддерживать становление и развитие малых и средних предприятий по дальнейшей переработке своей продукции на территории России. Об этом свидетельствуют весьма высокие темпы роста поставок продукции СИБУРа на внутренний рынок. В 2011–2022 гг. они составили 10 процентов в год (см. Рисунок 2
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «Литрес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Примечания
1
В СССР идеи о возможности сближения механизмов и методов управления социалистической экономикой с соответствующими подходами в странах Запада были впервые высказаны академиком Е. С. Варгой: «За годы войны западные государства перестали быть органом подавления "угнетенных масс" классом капиталистов и стали действовать в интересах всего общества. Они ввели элементы планирования и ограничивают прибыли монополий для перераспределения народного дохода в пользу малоимущих слоев общества». См.: Варга Е. С. Изменения в экономике капитализма в итоге Второй мировой войны. М., Государственное издательство политической литературы. 1946. С. 182.
2
В результате уже к весне 1999 года правительство Е. М. Примакова сумело «предотвратить крупнейшую институциональную катастрофу и заложить основы экономического роста». См.: Сапир Жак, Ивантер Виктор, Некипелов Александр, Кувалин Дмитрий. Российская трансформация: 20 лет спустя. М., Магистр. 2013. С. 97.
3
П. А. Столыпин, один из самых известных в истории российских реформаторов, всегда исходил из того, что успешные реформы в России могут быть осуществлены только при сильной власти.
4
Самохвалов А. Ф. Уроки Примакова – премьер-министра. М., ЛитРес: Самиздат. 2019. С. 58.
5
Там же, с. 86.
6
Недавно эта проблема была названа А. Чубайсом основной причиной неудовлетворительного хода российских реформ, которую ему «со товарищи» решить так и не удалось. (См.: Чубайс А. Б. Неплатежи в российской экономике 1990-х: непредвиденный институт. Вопросы экономики. 2023, № 7, с. 142–158.) Однако совсем в ином увидел главную причину неудач российских реформ Д. Сакс (США) – один из основных иностранных консультантов и участников их проведения. «Главное, что подвело нас, – это колоссальный разрыв между риторикой реформаторов и их реальными действиями. <…> И, как мне кажется, российское руководство превзошло самые фантастические представления марксистов о капитализме: они сочли, что дело государства – служить узкому кругу капиталистов, перекачивая в их карманы как можно больше денег и поскорее. Это не шоковая терапия. Это злостная, предумышленная, хорошо продуманная акция, имеющая своей целью широкомасштабное перераспределение богатств в интересах узкого круга людей». (См.: Московский комсомолец, 11.03.2012. С. 3.).
7
Сапир Жак, Ивантер Виктор, Некипелов Александр, Кувалин Дмитрий. Указ. соч. С. 92.
8
Самохвалов А. Ф. Указ. соч. С. 130.
9
Гельбрас В. Г. Экономическая реформа в КНР. Очерки, наблюдения, размышления. М., Международные отношения. 1990. С. 7.
10
См.: Боцман Е. В. Итоги реформирования экономик Китая и России: сравнительный анализ – https://cyberleninka.ru/article/n/itogi-reformirovaniya-ekonomik-kitaya-i-rossii-sravnitelnyy-analiz, с. 41.
11
Стиглиц Д. Ю. Глобализация. Тревожные тенденции. М., Мысль. 2003. С. 132.
12
Водолазов В. Г. Ленинское наследие: взгляд из XXI века. Свободная Мысль, 2023, № 6 (1702), с. 157–184.
13
За десятилетия существования Госплана полное название этого органа государственной исполнительной власти, созданного в 1921 году для разработки и реализации плана ГОЭЛРО, много раз менялось. Однако оставалось неизменным основное содержание его деятельности – разработка и реализация планов развития народного хозяйства всей страны. Поэтому далее в тексте будет использоваться его привычное название – Госплан.
14
Андреев А. Ф. О становлении и развитии методов планирования в 20-е годы. Известия АН СССР. Серия экономическая. 1984, № 2, с. 53–68.
15
Так, на XIII съезде Компартии КНР (25 октября 1987 г.) была окончательно утверждена концепция социалистического планового товарного хозяйства как органического единства планирования и рынка. Социалистическое товарное хозяйство, основанное, в отличие от капиталистического, на общественной собственности на средства производства, представляет возможность сознательно обеспечить гармоничное развитие народного хозяйства. Превращение этой возможности в действительность зависит от того, насколько умело будет применяться плановое и рыночное регулирование. Государству нужно будет постепенно перейти к осуществлению в основном косвенного управления предприятиями. При этом общенародная собственность будет воплощаться не в системе подчинения предприятия (как суверенного товаропроизводителя) тем или иным органам власти, а закону и только закону. (см.: Гельбрас В. Г. Экономическая реформа в КНР. Очерки, наблюдения, размышления. М., Международные отношения. 1990. С. 77–79).