Программно-целевое управление развитием муниципального образования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук
- -
- 100%
- +
На правах рукописи
Шахов Олег ФедоровичСпециальность 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством(региональная экономика)Диссертацияна соискание ученой степеникандидата экономических наукНаучный руководительдоктор экономических наук,профессор Рисин И.Е.Воронеж – 2005Введение
Актуальность темы. Осуществляемая в стране реформа местного самоуправления предполагает запуск механизмов, призванных обеспечить динамичное социально-экономическое развитие местных сообществ, реальное улучшение качества жизни их населения. Такое развитие детерминировано факторами разной природы (экономическими, социальными, организационными и др.). Возможности использования потенциала этих факторов дифференцированы по субъектам, представляющим органы власти и управления федерального, регионального и местного уровней. Отсюда, заметно актуализирована потребность в интеграции их деятельности.
Принципиальное значение приобретает также смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами) на «управление результатами».
В этих условиях закономерно возрастает роль программно-целевого управления, способного решать сложные комплексные проблемы и имеющего достаточно протяженную во времени зарубежную и отечественную практику применения.
В последние годы в ряде регионов страны предприняты попытки апробации его инструментария на муниципальном уровне. Однако, они связаны преимущественно с разработкой программ, адресованных отдельным подсистемам жизнедеятельности городов. Иными словами, муниципальное образование как целостная система пока не стала объектом такого управления.
В существенной мере такое положение обусловлено отсутствием теоретических представлений, адекватно отражающих возможности программно-целевого управления, специфику его содержания и организации применительно к городским и сельским муниципальным образованиям. Несовершенен и методический аппарат, применяемый при разработке и реализации целевых программ местного развития.
Степень разработанности темы. Значительный вклад в формирование концептуальных построений, раскрывающих сущность и содержание программно-целевого управления, его методологическую основу внесли такие отечественные и зарубежные исследователи, как А. Аганбегян, И. Галушка, А. Гранберг, Л. Евенко, Ф. Каст, Ю. Катасонов, С. Качаунов, К. Костев, В. Лексин, Б. Мильнер, Н. Моисеев, Х. Попов, Г. Поспелов, Б. Райзберг, В. Рапопорт, Дж. Розенцвейг, К. Симеонов, Н. Стефанов, Ч. Хитч, А. Швецов и др.
Научно-практические аспекты использования инструментария программно-целевого управления в современной российской практике исследуются в работах Т. Авдеевой, А. Адамеску, П. Бурака, В. Гришина, А. Годзинского, Б. Жихаревича, В. Ивченко, В. Кистанова, Г. Латфуллина, А. Лобко, В. Любовного, С. Рябухина, Е. Рудневой, Ю. Симачева и др.
Несмотря на большой интерес исследователей к названной проблематике, многие принципиальные вопросы только обозначены, но не решены, в том числе, связанные с выявлением особенностей и принципов организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований, обобщением позитивного отечественного и зарубежного опыта такого управления, обоснованием направлений и методического обеспечения его совершенствования.
Диссертационное исследование проведено в рамках основного научного направления Воронежского государственного университета «Научные основы социально-экономической политики и практики хозяйствования».
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в развитии теоретических положений, разработке методического обеспечения и научно-практических мер, связанных с совершенствованием программно-целевого управления развитием муниципальных образований.
Достижение поставленной цели в диссертации предопределило решение следующих основных задач:
– выявить общее и особенное в содержании программно-целевого управления развитием муниципальных образований;
– обосновать принципы организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований;
– определить позитивные моменты в зарубежной практике программно-целевого управления развитием местных сообществ, пригодные для использования в России;
– обобщить и систематизировать российский опыт использования инструментария программно-целевого управления в решении проблем регионального и местного развития;
– разработать методическое обеспечение процессов формирования и реализации целевых программ развития муниципальных образований Воронежской области;
– обосновать систему научно-практических мер по совершенствованию организации программно-целевого управления развитием территорий.
Область исследования составили – 5.16 – управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления, 5-17 – экономические проблемы местного самоуправления.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования явились экономико-организационные отношения, опосредствующие процессы разработки и реализации целевых программ развития территорий. Объект исследования – муниципальные образования, как сложные территориальные социально-экономические системы.
Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных ученых, разработки научно-исследовательских центров по проблемам программно-целевого управления.
При выполнении работы в рамках системного подхода применялись общенаучные методы исследования – научной абстракции, анализа и синтеза, экспертных оценок, логического моделирования, компаративный, статистической обработки информации.
Информационной основой диссертационной работы явились: федеральное и местное законодательство по теме и объекту исследования, статистические данные о характеристиках различных видов целевых программ, состоянии и динамике параметров развития муниципальных образований, материалы федеральных, региональных и местных органов власти, периодической печати, правовых баз данных «Консультант Плюс», «Консультант Плюс-Регионы», сети Интернет.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
– уточнен состав базовых характеристик программно-целевого управления и выявлены его особенности при реализации на местном уровне, отражающие своеобразие субъекта и объекта управления, состав эффектов;
– обоснована система принципов организации программно-целевого управлении развитием муниципальных образований, включающая общие, особенные и частные. В отличие от сложившихся представлений она удовлетворяет требованиям необходимости и достаточности;
– установлены позитивные компоненты зарубежного опыта программно-целевого управления развитием местных сообществ, пригодные для использования в российской региональной и местной практике;
– выявлены основные недостатки и продуктивные организационные решения, реализованные в современной российской практике применения инструментария программно-целевого управления муниципальным развитием;
– разработан типовой макет программы экономического и социального развития муниципального образования (городского округа, муниципального района) Воронежской области, пригодный для использования в практике программно-целевого управления во всех субъектах РФ;
– обоснованы варианты продуктивного решения основных задач совершенствования организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований;
– предложен комплекс научно-практических мер по совершенствованию деятельности региональных и местных органов, связанной с разработкой и реализацией целевых программ развития муниципальных образований.
Теоретическая значимость работы.
В диссертации развиты концептуальные основы совершенствования применения программно-целевого управления в решении ключевых проблем социально-экономического развития территорий, что позволяет углубить теоретические представления о целях, направлениях, формах и инструментах воздействия государства и органов местного самоуправления на состояние и динамику развития местных сообществ.
Практическая значимость диссертации.
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам государственного и муниципального управления могут быть использованы при совершенствовании организации процессов разработки и реализации целевых программ территориального развития.
Отдельные положения работы, раскрывающие сущность и содержание программно-целевого управления развитием территорий применимы в преподавании и изучении курсов «Региональная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления», а также в процессе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Компаративный анализ отечественного и зарубежного опыта стратегического планирования развития регионов» (г. Воронеж, 2004 г.), Международной научно-практической конференции «Теоретические основы и опыт стратегического планирования развития территорий" (г. Воронеж, 2005 г.), Международной научно-практической конференции «Управление изменениями в социально-экономических системах» (г. Воронеж, 2005 г.).
Результаты исследований, связанные с разработкой типового макета программы социально-экономического развития муниципальных образований, рекомендаций по совершенствованию организации программно-целевого управления на региональном и местном уровнях использованы в Администрации Воронежской области (подтверждено документом), внедрены в учебный процесс экономического факультета Воронежского государственного университета при совершенствовании научно-методического обеспечения курсов «Система государственного и муниципального управления», «Региональная экономика и управление» (подтверждено документом).
Публикации. По теме исследования опубликовано 6 работ общим объемом 1,55 п.л. В работах, опубликованных в соавторстве, лично автору принадлежат: [4] – обоснование роли целевой программы в управлении развитием муниципальных образований; [6] – содержательная характеристика ключевых задач развития программно-целевого управления в регионе.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, приложений, списка использованных источников, насчитывающего 195 наименований, из них 21 на иностранном языке. Работа изложена на 152 страницах, содержит 12 таблиц.
Глава 1. Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований
1.1. Сущность и особенности программно-целевого управления
Теоретическим основам программно-целевого управления социально-экономическими системами посвящено значительное число научных трудов. Однако, заметна незавершенность концептуальных построений, проявляющаяся в отсутствии четкого представления о системе базовых атрибутов названного феномена. Как правило, трактовка последнего ограничивается фиксацией в качестве его главных признаков наличия цели и программы ее достижения[1].
В этом случае задача выявления сущности и особенностей программно-целевого управления вряд ли может быть решена, поскольку целевая функция присуща всякому управлению, также как и программа, толкуемая как совокупность взаимосвязанных мероприятий по реализации цели[2].
Анализ публикаций свидетельствует также о терминологическом разнобое, когда исследователи нередко используют понятия «программно-целевое управление», «программно-целевой метод управления», «программно-целевой принцип управления», «программно-целевой подход», как однопорядковые. На самом деле речь идет о явлениях, хотя и связанных друг с другом, но находящихся в определенной субординации.
На наш взгляд, необходим критический анализ имеющегося теоретического задела, в результате которого может быть уточнена и дополнена содержательная интерпретация программно-целевого управления.
Следует заметить, что в зарубежной, прежде всего, американской литературе встречается ряд терминов для обозначения программно-целевого управления: system management, weapon system management, project management.
Ф. Каст и Дж. Розенцвейг в этой связи отмечали, что хотя существуют определенные различия между этими терминами и их значениями, они относятся к одному общему явлению – интегрированному управлению конкретной программой на системной основе[3].
В.С. Рапопорт и Л.В. Родионова рассматривают программно-целевое управление как организационную форму, использование которой необходимо для выполнения комплекса работ («программы») и предполагает вполне определенный тип структуры управления (в приведенной авторами статье -матричной)[4]. Они отмечают, что для управления программами вводятся должности соответствующих руководителей, которые в максимальной степени сосредоточивают на себе всю ответственность за достижение цели программы, координируют взаимодействие по программе как внутри организации, так и вне ее[5].
Важен сделанный ими акцент на то, что если вначале программно-целевое управление рассматривалось как временное и динамичное структурное решение, то практика показала потребность в использовании специального организационного механизма, который нуждается в создании постоянных подразделений аппарата управления[6].
Говоря о перспективах развития управленческих структур «на базе программ» авторы монографии «Теория управления системами» Р. Джонсон, Ф. Каст, Дж. Розенцвейг в свое время отмечали, что проектный или программный тип организации, создаваемой для выполнения определенных задач, будет основным типом организации будущего[7].
Заметим, что императив, определяющий необходимость трансформации структуры управления при переходе к управлению программами был обоснован и осуществлен еще в советской практике 20-х годов.
Е.В. Руднева обоснованно указывает на то, что характерной чертой управления разработкой и реализацией плана ГОЭЛРО явилась «концентрация ресурсов и централизация полномочий путем создания специального органа (комиссии ГОЭЛРО при ВСНХ), наделенного правами по координации других организаций, привлечению нужных специалистов, информации, научных материалов, обеспечению целевого финансирования работ по подготовке проекта плана»[8].
Важно обратить внимание на то, что использование программно-целевых структур не является альтернативным вариантом традиционным их видам. В литературе обоснованно отмечается, что, например, матричная структура, может функционировать в рамках сложившейся линейно-функциональной структуры[9].
Заметим, что выделение организационной структуры как неотъемлемого атрибута программно-целевого управления, не является обязательным для всех авторов. Так, например, А.Д. Самохин ограничивает такое управление только постановкой целей (главных задач) и определением путей к ним[10].
Фрагментарность в трактовке системы программно-целевого управления присуща и другим исследователям. Она реализуется посредством характеристики одного из ее компонентов – методов. К ним, например, относят методы:
– оценки и выбора проблем, для решения которых будут разрабатываться программы;
– формирования и оптимизации программ;
– определения ресурсов и распределения их между элементами программ;
– организации системы управления программой и обеспечения организационного взаимодействия;
– координации и контроля по программам[11].
Нетрудно заметить, что сами методы здесь не названы, определены лишь этапы и соответствующие им виды деятельности, значимые для осуществления названного управления.
Столь же неконкретными являются представления о методах программно-целевого управления и у других авторов. Так, Ю.Н. Казанский утверждает, что программно-целевой метод – это способ конкретной реализации целевой комплексной программы в определенной области ее применения"[12].
По мнению Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, в широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем[13].
При этом ими делается акцент на то, что этот метод должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока[14].
М.Ю. Кривошеева характеризует программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки[15].
Нетрудно заметить и другие недостатки в приведенных положениях. Так, Ю.Н. Казанский ограничивает инструментарий (методы) управления только фазой реализации программ, оставляя организационно не обеспеченными другие функции управления (планирование, координация, контроль). Напротив, для М.Ю. Кривошеевой названные методы используются только на этапе разработки программ. Иными словами, в обоих случаях вне поля зрения остается весь управленческий цикл.
Особой позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Б.А. Райзберг, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский. По их мнению, это понятие следует рассматривать в широком и узком смыслах.
Программно-целевое управление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). В узком смысле сущность программно-. целевого управления сводится ими только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа[16].
При анализе «широкой» трактовки следует отметить попытку авторов дать состав основных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ей присуща известная абстрактность, поскольку неясно кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.
«Узкая» версия фиксирует лишь внешний уровень проявления программно-целевого управления (разработка и реализация программ) и в силу этого не может претендовать на раскрытие его сущности.
Попытку выявления необходимого и достаточного состава компонентов программно-целевого управления предпринимают исследователи, обращаясь к американской практике формировании и функционирования системы «планирование-программирование-бюджетирование» (ППБ), апробированной в США еще в начале 60-х годов XX века[17].
Ю.В. Катасонов рассматривает ее, как механизм планирования, распределения ресурсов и контроля деятельности[18].
Важен сделанный им вывод о том, что с принятием системы ППБ оценка ожидаемой и фактической эффективности деятельности правительственных ведомств США по критерию сравнения затрат и результатов была поставлена на систематическую основу[19].
Таким образом, к элементам программно-целевого управления он обоснованно добавляет контроль, используемый во вполне определенной форме.
Ряд авторов раскрывают природу программно-целевого управления посредством идентификации подхода, реализуемого при осуществлении такого управления. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевого подхода принадлежит болгарским ученым Н. Стефанову, К. Симеонову, К. Костеву, С. Качаунову, по мнению которых, он базируется на использовании целевого, программного, системного и комплексного подходов[20].
В послесловии к их книге С.Р. Микулинский и Х.Г. Попов связывают необходимость целевого подхода с усилением значения целевой стадии, программного – с появлением особых проблем межотраслевого и межрегионального плана, системного и комплексного – с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов разного уровня и при-роды (экономических, социальных, организационных и др.)[21].
Заметим, что идею целевого подхода в том виде, в котором она наиболее широко описывается в научной литературе, сформулировал известный теоретик П. Друкер в монографии «Практика управления», вышедшей в 1954 г.[22]. На практике эта идея была реализована в системе целевого управления («management by objectives» – МВО).
Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А. Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход)[23].
На наш взгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная автором, не является методологически корректной, поскольку нарушена субординация названных подходов.
Полагаем, что единство элементов и функций системы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. Последний призван интегрировать не только структурные «блоки» и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, в которой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.
На связь программно-целевого подхода с комплексным и системным подходами обращают внимание С.В. Кропачев и Е.А. Наумов[24], с системным и целевым подходами – М.Ю. Кривошеева[25], четко не показывая их роли и необходимые взаимосвязи.
Рассмотренные позиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы и компонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличении общих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами[26]), особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающих своеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватных представлений о возможностях такого управления.
Полагаем, что раскрытие природы программно-целевого управления неразрывно связано с определением объективных предпосылок его появления.
На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего, изменение условий функционирования объектов управления, превращение их в открытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируется их внешней средой.
Следовательно, не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную систему подвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последних становится необходимым условием управления[27].
Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов.
Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д. Кац и Р. Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации – вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации[28].
Системы управления должны иметь два механизма, – делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж. Розенцвейг. – Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям[29].
Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому.
И. Ансофф обоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации не на существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться. Отсюда – постановка перед планированием задач предвидения возможных изменений внешней среды и определения стратегической позиции организации, позволяющей обеспечить ее будущую жизнеспособность[30].