La austeridad y la 4T

No obstante, el tiempo ha demostrado que la adopción del neoliberalismo económico no conduce al prometido crecimiento sostenido. En cambio, al cabo de más de tres décadas de operación, la crisis de endeudamientos públicos se ha profundizado, acompañada por sustanciales crecimientos de las desigualdades.

La gran recesión de 2008 y el reforzamiento del régimen de austeridad

A pesar del exiguo crecimiento y creciente desigualdad que genera, el neoliberalismo ha logrado sortear las complejas pruebas a las que ha sido sometido. Hasta antes de la pandemia, la gran crisis económica de 2008 había sido, indudablemente, la más desafiante de la historia moderna. ¿Fue realmente dicha crisis producto de un brote especulativo en el mercado inmobiliario estadounidense? ¿Fueron la corrupción de las agencias calificadoras y la intermediación desregulada en los mercados de derivados la causa? O, ¿fueron vulnerabilidades sistémicas inherentes al sistema económico imperante las verdaderas causas de la peor debacle financiera de la historia?

La crisis de 2008 se extendió por todo el mundo tan rápidamente que en los meses posteriores a su estallamiento no pocos especialistas auguraron la inminente caída del sistema capitalista, al menos en sus términos conocidos. Sin embargo, el neoliberalismo económico, eje fundamental de dicho sistema, mostró asombrosa resiliencia. A pesar de la gravedad de los daños al sector financiero, punto de origen de la crisis, los mercados se recuperaron en un tiempo extraordinariamente corto como se aprecia en la Gráfica 1.

Un fenómeno análogo ocurrió con la tasa de ganancia del capital. Lejos de verse afectada, ésta última se incrementó sustancialmente con relación a los niveles registrados a inicios de los años setenta, particularmente en regiones poco desarrolladas como América Latina (Gráfica 2).

Una vez recuperados los capitales, los saldos de la gran crisis se fueron centrando progresivamente en el fenómeno de desaceleración económica mundial. A fin de sostener el gasto público y paliar mediante éste la caída de la producción de bienes y servicios, la mayoría de las economías del mundo había recurrido a sustanciales incrementos de sus deudas soberanas. Inclusive las cunas del neoliberalismo, Estados Unidos y Reino Unido, se habían visto forzados a reconocer en la intervención del Estado la única medida con fuerza suficiente para recuperar la economía. Las gigantescas deudas que produjo la crisis a los bancos privados más grandes del mundo fueron asumidas por los gobiernos de sus respectivos países de origen y transformadas en deuda pública. Intervenciones estatales de corte claramente keynesiano al rescate del modelo neoliberal.

Cabe aquí un paréntesis para destacar que el crecimiento económico acelerado ha sido siempre un objetivo que apremia en mayor medida a los países con altos niveles de pobreza y altas tasas de expansión poblacional, en comparación con aquéllos que gozan de economías consolidadas y equilibrio demográfico. Debido a ello, las principales preocupaciones poscrisis de los grandes capitales, ya recuperados, no se centraban en el exiguo crecimiento de la producción mundial. En cambio, los acrecentados niveles de endeudamiento público estaban generando gran preocupación en las esferas financieras.

Los riesgos de moratoria de buena parte de las economías soberanas aumentaban la incertidumbre de los poseedores del capital y la fragilidad del sistema financiero. Este último, centro neurálgico del modelo económico, había probado ser el punto de mayor vulnerabilidad. Así, del seno de los organismos financieros internacionales surgió una iniciativa para reorientar la estrategia de estabilización económica. Como clave fundamental, esta reorientación sería acompañada de un cambio en la narrativa sobre la etiología de la gran crisis. A partir de un intensivo uso de medios de comunicación, instancias oficiales, así como discursos y pronunciamientos en foros internacionales, entre otras acciones, los organismos e instituciones más influyentes del sistema financiero se dieron a la tarea de “explicar” los problemas de la economía mundial en función del exacerbado nivel que habían alcanzado las deudas públicas.

Si se lograba colocar en el imaginario colectivo que los riesgos de la estabilidad económica no eran consecuencia de las vulnerabilidades del sistema financiero, mismo que “experimentaba alzas y bajas, por ser ésa su naturaleza”, sino por los endeudamientos desbordados de las economías nacionales, tendría que aceptarse como medida conducente la imposición de estrictos límites a las deudas públicas, así como la instrumentación de medidas por parte de los gobiernos para racionalizar al máximo su gasto.

Impulsada por los grandes poseedores y administradores de capital, esta sagaz estrategia logró su cometido. Pronto se pudo desplazar la atención sobre los orígenes y consecuencias de la gran crisis, del sector financiero hacia la clase política. Tocaría ahora a políticos y gobernantes asumir la responsabilidad de diseñar y ejecutar las medidas necesarias para reducir las deudas soberanas.

La fórmula dictada por los organismos financieros internacionales con el objetivo de que se recuperaran niveles “adecuados” de endeudamiento público era relativamente simple: los gobiernos, en especial de las economías emergentes, debían intensificar las medidas existentes e instrumentar nuevas medidas de control del gasto público. Ello “imponía la necesidad” de instaurar los regímenes de austeridad que prevalecen hasta la fecha.

Las diferencias entre las economías dominantes y las dependientes, reforzadas por la constante transferencia de riqueza de las segundas hacia las primeras, hace que la austeridad tenga impactos sustancialmente diferenciados. El alto ingreso promedio de la población de las economías desarrolladas permite que la imposición de medidas de austeridad tenga atenuado impacto en la sociedad. Medidas como la restricción de los servicios públicos no siempre implican afectaciones críticas para los ciudadanos de los países desarrollados. La capacidad adquisitiva de la población de estos países les permite acceder a servicios privados de salud, educación, cultura, esparcimiento e inclusive seguridad.

En contraste, la adopción de esquemas de privatización de los servicios públicos resulta altamente excluyente para las poblaciones de los países emergentes. La aplicación de recortes presupuestales en estos países implica generalmente deterioro inmediato de los servicios básicos, mientras el grueso de la población carece de poder adquisitivo para buscar alternativas de atención mediante servicios privados. Para las economías emergentes, los límites que impone la austeridad al balance presupuestal primario y a la deuda soberana, simultáneamente, implican la reducción de la inversión pública y el gasto social. Lo anterior acarrea estancamiento de la economía y crecientes dificultades para amortizar la deuda soberana e inclusive la necesidad de créditos adicionales simplemente para cubrir los intereses de la deuda ya adquirida.

El doble lenguaje de la austeridad

El sostenimiento de los regímenes de austeridad se basa en una estrategia cuidadosamente articulada. La enorme influencia de los grandes capitales sobre el poder político y los medios de comunicación ha permitido que se logre resignificar el término “austeridad”. En la actualidad, en torno a dicho término gravitan nociones como: racionalidad, probidad, honestidad, responsabilidad, equidad e inclusive sustentabilidad. Bajo esta artificiosa acepción, la austeridad ha venido logrando penetración de manera progresiva, inclusive en las esferas de izquierda. Actualmente, la expresión “austeridad republicana” se asocia con un principio de gobierno que se opone a la obesidad e ineficacia de las burocracias, a los altos sueldos de los servidores públicos, así como a sus malas prácticas, abusos de poder y desvío de recursos.

Medidas tan cuestionables como la disminución de sueldos, despido de servidores públicos, reducciones de la inversión estatal y del gasto social, que claramente impactan los renglones de salud, seguridad, educación, empleo, pobreza y desigualdad, están siendo discursivamente mezcladas con otras medidas que sí son plausibles, como la corrección de ineficiencias en el ejercicio del presupuesto, la supresión de gastos suntuarios de los servidores públicos y el combate a la corrupción en el gobierno. Dicha mezcla, se enmarca en una narrativa que utiliza indiscriminadamente el término “austeridad”.

La eficacia de la actual narrativa de la austeridad se refleja en la extensa aceptación que ha logrado el este régimen en todos los sectores, incluyendo a los progresistas y población en pobreza. Bajo el velo de una moralidad gubernamental se han aplicado drásticas reducciones de plantilla, salario y prestaciones de los servidores públicos. Las dependencias públicas han suprimido un importante número de programas, algunos de ellos estratégicos. Asimismo, se ha reducido o cancelado el financiamiento a organizaciones sociales e instituciones autónomas. A pesar de ser inequívocamente neoliberales, dichas medidas son promovidas por el gobierno, y aceptadas por el grueso de la población, simplemente como medidas de austeridad. Que el gobierno se declare austero, cada día se relaciona menos con las implicaciones económicas y sociales que generan la adopción de una política fiscal pasiva, así como la reducción del Estado mexicano en la provisión de servicios públicos.

Ya que la austeridad limita el gasto social y la inversión pública, en especial en economías con elevado endeudamiento, el crecimiento económico depende de la intervención del sector privado. Ello determina una dinámica de desarrollo y un conjunto de mecanismos económicos que, como ha sido ampliamente documentado por el investigador francés Thomas Piketty, derivan en una mayor concentración del ingreso.

En la Gráfica 3 aparece la trayectoria evolutiva del valor del capital privado a nivel mundial a partir del surgimiento del neoliberalismo económico. La serie fue realizada como parte del vasto acopio de información elaborado por Piketty. El referente utilizado para dimensionar de forma relativa el crecimiento del capital es el ingreso nacional total, mismo que aparece como denominador en el cociente con el que se forma la serie ilustrada en dicha gráfica.

Por lo que se refiere a la concentración del ingreso, las series publicadas por Piketty tratan particularmente el caso de la economía estadounidense (gráfica 4).

Dado que el grado de riesgo que se asigna a las economías emergentes se relaciona con el porcentaje de deuda soberana respecto de su producto interno, no es claro que la adopción de políticas de austeridad ayude a mejorar su perspectiva de riesgo de largo plazo. De hecho, el menor crecimiento debido a la restricción del gasto público presiona la tasa de deuda respecto del PIB, no por acumulación de intereses o endeudamiento adicional, sino por el estancamiento de la producción. Paul Krugman ha ilustrado escenarios que cuestionan las estrategias de austeridad como recurso para disminuir la tasa de deuda soberana.

Considerando la inflación y el multiplicador fiscal, es posible simular la evolución del porcentaje de deuda durante un periodo sostenido de austeridad. La Gráfica 5 muestra uno de los posibles escenarios de simulación de la dinámica evolutiva de la deuda soberana respecto del PIB.

En este escenario se simula el efecto de la adopción de un régimen de austeridad por parte de una economía con alto nivel de deuda pública. La curva representa la tasa de endeudamiento respecto del PIB. Como puede observarse, en la relación (deuda/PIB) el estancamiento del PIB (denominador) hace que, en un plazo corto, la tasa se eleve aceleradamente.

Bajo circunstancias como las que enfrentan las economías emergentes, observadas por sus acreedores financieros con especial atención en los signos económicos de corto plazo, el incremento de la tasa de endeudamiento puede convertirse muy pronto en un problema crítico. Cuando el riesgo soberano aumenta a consecuencia de una mayor tasa de deuda, se presiona inmediatamente el tipo de interés sobre la deuda soberana. En consecuencia, los mayores costos de servicios financieros restringirán aún más el escaso margen para inversión pública y gasto social. Asimismo, la menor inversión fija amplificará las repercusiones negativas sobre el crecimiento, incrementando la relación que originalmente se buscaba disminuir (deuda/PIB). Dado que en los regímenes neoliberales la autoridad monetaria goza de plena autonomía, la respuesta típica al incremento del riesgo soberano consiste en un incremento de la tasa de referencia. Ello fungirá como otro factor de afectación sobre el crecimiento económico. Así, bajo el anterior escenario, entre los saldos de corto plazo derivados de la austeridad estarán la caída en la producción de bienes y servicios, así como un incremento de la deuda con respecto del PIB. Lo anterior, sin considerar todas las afectaciones sociales que acompañan a la reducción del gasto púbico.

La astringencia presupuestaria que imponen las políticas de austeridad afecta la posibilidad de ejercer el gasto keynesiano. La función de este gasto no se limita a reactivar la economía e impulsar el crecimiento. Sienta las bases para el desarrollo de aspectos fundamentales como son la reducción de brechas científica y tecnológica, la consolidación de las instituciones del Estado, así como de los mecanismos de transmisión necesarios para llevar a la sociedad los beneficios que genera el desarrollo. El gasto keynesiano es una inversión a futuro; inversión para el crecimiento económico, pero fundamentalmente para el desarrollo sustentable.

En variedad de circunstancias, el endeudamiento estatal puede ser el único mecanismo para financiar la reactivación económica. Por tanto, los estrictos límites que impone la austeridad al endeudamiento público pueden acarrear severas afectaciones al desarrollo. En países donde la planeación estatal tiene arraigo, el fortalecimiento de la probidad gubernamental, así como la eficiencia en el ejercicio del gasto público han originado que el multiplicador fiscal se eleve. Derivado de ello, y no de una política fiscal pasiva, se ha logrado que el crecimiento del producto agregado supere el aumento de la deuda soberana. Además, el gasto keynesiano reduce los rezagos en salud, educación y corrige la desigualdad en el ingreso. En un Estado eficiente y eficaz, la solución económica para reducir el cociente (deuda/PIB) no radica en suprimir el gasto estatal para acotar la deuda, sino en incrementar el PIB. El remedio definitivo para una deuda estatal gravosa es el desarrollo por vía de mayor crecimiento. Es justamente ahí hacia donde apunta el gasto keynesiano.

Las razones por las que se debe cuestionar profundamente la adopción de la austeridad como política económica generalizada son abundantes y poderosas. Entre ellas, destacan los altos riesgos de recesión que puede implicar la implementación de políticas de austeridad. Bajo el régimen de austeridad, la falacia de composición acecha a la economía mundial. Si en aras de remontar la crisis global de endeudamiento, las economías de todo el mundo persisten en la limitación del gasto público, el consumo de bienes y servicios a nivel mundial adquirirá una tendencia decreciente. A la contracción del consumo seguirá, inevitablemente, la caída del empleo formal y de los salarios. Consecuentemente, el ahorro total se reducirá, al igual que la inversión y la producción total.

John Maynard Keynes definió esta situación como la “paradoja del ahorro”. Cuando todos economizan al mismo tiempo sin que haya consumo para promover la inversión, se lleva a la economía a la falacia de composición. Ésta implica que lo que se cumple para las partes, no necesariamente se cumple para el todo. Cuando todos practican la austeridad al mismo tiempo el resultado no es positivo: se contrae la economía en todas sus actividades. Las políticas de austeridad terminan siendo contraproducentes. Keynes combatió la “austeridad impuesta”, como la aplicada en el Tratado de Versalles. La experiencia lo llevó a escribir su libro The Economic Consequences of the Peace, en el cual prácticamente predice el desenlace de otra guerra mundial como consecuencia de las imposiciones impuestas al pueblo alemán.

La Gráfica 6 ilustra dicho fenómeno. En el eje vertical aparecen el ahorro y la inversión. En el horizontal, la producción. El punto E, donde se intersectan la inversión y el ahorro, representa el nivel inicial de producción, Y0. Cuando el ahorro aumenta, la curva original S se desplaza hacia arriba, hasta llegar al nivel S1, representado por una línea punteada. Podrá observarse cómo la nueva intersección entre el ahorro y la inversión se ubica ahora en el punto H, para el cual, el nivel de producción Y1 es menor que la producción inicial Y0. El incremento del ahorro derivó en una caída de la producción. Paradójicamente, el hecho de que todo el mundo ahorre de manera simultánea lejos de beneficiar a la economía trae como consecuencia una caída de la producción. Este fenómeno, planteado de manera insigne por Bernard Mandeville en la Fábula de las Abejas, claramente se adapta a la dinámica de las economías nacionales, inclusive de las regionales, cuando se adoptan simultáneamente regímenes de austeridad.

Para evitar un efecto contrario al deseado, la compleja relación entre consumo y ahorro debe ser fiscalizada. El Estado debe intervenir oportunamente en esta relación. Es innegable que, en determinadas circunstancias, resulta necesario que las economías nacionales limiten sus gastos. Ciertamente, el desbordamiento de las deudas soberanas puede generar desbalances críticos entre ingresos y gastos. Pero cuando la austeridad se instaura como régimen generalizado, se corre el riesgo de que provoque, también de manera generalizada, severas contracciones en la producción de las economías involucradas.

La noción de que la reducción de las tarifas impositivas impulsa la inversión, el crecimiento económico y, por ende, una mayor recaudación fiscal, ha sido fuertemente impulsada por el Fondo Monetario Internacional (FMI) a raíz de la crisis de 2008 (FMI, 2012). No obstante, la evidencia empírica apunta a que el aumento de recaudación fiscal como resultado de la reducción a la tasa marginal impositiva sólo se verifica para el caso de economías consolidadas. En tales economías, la tasa marginal impositiva puede aproximarse a cero, e inclusive asumir valores negativos. La gráfica 7 que alude a la célebre curva de Laffer ilustra los efectos que pueden tener diversos escenarios fiscales en términos de niveles de captación y de crecimiento económico.

Bajo esta racionalidad se afirma que la reducción de impuestos a las empresas redunda directamente en reinversión de utilidades y, por ende, expansión económica. Sin embargo, lo anterior no necesariamente se cumple para las economías emergentes. Cuando el ámbito empresarial está invadido por empresas transnacionales, la repatriación de utilidades y expansión hacia nuevos destinos producen comúnmente que los sacrificios de ingresos públicos que representan las reducciones fiscales a las empresas terminen rindiendo frutos fuera de las fronteras. A su vez, las mermas en la captación fiscal reducen la capacidad de amortización de la deuda soberana. Cuando los países gozan de baja capacidad de pago, las variaciones de su déficit público implican, indefectiblemente, incrementos de las tasas de interés de su deuda. A consecuencia de la menor confianza, se afectan en cascada la inversión fija, el consumo interno, el tipo de cambio, el nivel de precios y el producto agregado. Dado que los acreedores financieros focalizan su atención en las variaciones de corto plazo de la relación (deuda/producción), la austeridad reduce al mínimo los grados de libertad para impulsar el crecimiento mediante expansión del gasto corriente e inversión públicos. Así, el propio régimen de austeridad tiende a constituirse como principal factor de desaceleración de la actividad económica. Krugman ha sido claro al enfatizar esta problemática: “en la medida en la que se les esté imponiendo a las economías emergentes, las políticas de austeridad estarán produciendo cada vez peores resultados” (Krugman, 17 de mayo de 2013).

No obstante, los organismos financieros internacionales continúan promoviendo las “bondades” del régimen de austeridad. Entre éstas, se ha venido enfatizando en los últimos años la sustentabilidad fiscal. Desde la visión del FMI, la búsqueda de la sustentabilidad fiscal no va necesariamente en contra de otras acciones estatales a las que comúnmente se recurre para estimular la economía. A decir del Banco Mundial (BM), los gobiernos de países emergentes cuentan con márgenes de acción suficientes para impulsar la economía bajo esquemas de austeridad. “Grandes pasivos contingentes de largo plazo, como las pensiones con garantía estatal, podrían fácilmente liberarse a través de medidas como el incremento de la edad de jubilación” (Korpi, 2003:440).

Sin mencionar la reacción social que inducen, planteamientos como el anterior soslayan cuestiones tan fundamentales como que la prolongación forzada de la vida laboral requiere previamente la resolución de las carencias de los servicios públicos de salud. Lo anterior constituye un peso adicional que gravita sobre el presupuesto estatal y que fácilmente puede superar el ahorro que se busca al elevar la edad de jubilación.

Otros rasgos característicos de la austeridad se relacionan con la inequidad en la distribución de los costos económicos y sociales que implica. La reducción del gasto público no afecta simétricamente a los distintos estratos de la población. Mientras los estratos bajos dependen vitalmente de los servicios públicos y de la existencia de programas sociales, los estratos altos cuentan con alternativas para sortear los efectos de las reducciones al gasto social. Inclusive pueden verse beneficiados si saben aprovechar financieramente las fluctuaciones en los mercados financieros que se generan con los cambios de calificación del grado de inversión y riesgo soberano.

A partir de que la austeridad comienza a generar sus primeros efectos adversos sobre el crecimiento, la reducción del grado de inversión se constituye como una amenaza adicional sobre las economías emergentes. Las primas adicionales de riesgo que se deben pagar para compensar a los acreedores financieros representan mayor carga sobre el presupuesto público. Ello estrecha aún más los márgenes de acción de la política fiscal.

El prolongado sostenimiento de un régimen de austeridad en el mundo ha revelado que los supuestos que se aducen para sostenerlo no se cumplen en general. El supuesto de la confianza del consumidor es un ejemplo. Dicho supuesto parte de que los consumidores, al observar la adopción de medidas estatales de austeridad para sanear las finanzas públicas y aligerar el peso relativo de la deuda soberana, aumentarán su nivel de gasto. Lo anterior, bajo la expectativa de que, en un futuro cercano, el gobierno, saneado financieramente, tendrá menor necesidad de cobrar impuestos. La disminución de impuestos hará entonces que los créditos adquiridos no afecten la capacidad de consumo presente.

No obstante, la realidad muestra que cuando un gobierno adopta un régimen de austeridad, la propensión del consumidor tiende a replicar la conducta austera del gobierno. “Si el gobierno se conduce de esta manera, seguramente es porque se avecinan tiempos más difíciles” (Beetsma, 2015). Así, los recursos financieros disponibles son reservados por los consumidores para cuando la situación económica se vislumbre mejor. Ello reduce el consumo total y por ende el crecimiento económico. Razones análogas hacen que tampoco se verifique el supuesto de la activación de la inversión empresarial. Inclusive las pequeñas y medianas empresas se pueden ver obligadas a contraerse como resultado del aumento de las tasas de interés vinculadas a las altas primas de riesgo que suelen acompañar a los regímenes de austeridad.