Miradas desclasificadas

El año 1925 se presentó un hito que marcaría la forma en la que se concebirían las series. Frank B. Kellogg, secretario de Estado, inició un proceso de reforma en la compilación de las series, posicionando esta elaboración como uno de los deberes más importantes del Departamento de Estado y sentando las bases que determinan el proceso de desclasificación actual. El secretario indicó que las series debían publicar los documentos que se relacionaran con las decisiones políticas más relevantes del Departamento, junto con los eventos que contribuían a la formulación de cada decisión83. Para asegurar la integridad histórica, la llamada “Kellog order” insistió en que no existieran alteraciones en el texto. Si existían censuras, debían indicarse dónde y no se podía omitir ningún hecho que fuera relevante dentro del proceso de toma de decisiones. Este fue un primer paso en un camino que buscaba que las series se comprometieran con los hechos y pudieran reflejar de forma fidedigna lo que el gobierno había llevado a cabo en el exterior en nombre de los ciudadanos estadounidenses84.

El historiador Richard Humphrey declaró en 1949 que la investigación en la elaboración de los volúmenes era crucial, tanto para la transparencia histórica como para los funcionarios del Departamento, debido a que, sin un flujo de información confiable, se minaba la base desde la cual se podían tomar buenas decisiones85. El académico Maure Goldshmidt indicó que el mayor problema era la falta de información veraz. La falta de apertura intensificaba la sensación de inseguridad, generando frustración en la sociedad norteamericana86. La presión del mundo académico y de la sociedad norteamericana comprometida con la transparencia, era un problema real a la hora de elaborar las publicaciones. Sin embargo, llegó la Guerra Fría, y con ella un consenso nacional de la importancia de lo secreto para mantener la seguridad nacional.

La Guerra Fría cristalizó todas esas discusiones, añadiéndoles un elemento crucial para entender la forma que tomaría esta fuente: había entrado en la sociedad el factor del miedo. A esto se sumó la creación de ciertas entidades que proveían seguridad ante la amenaza del comunismo: la CIA y el Consejo de Seguridad Nacional, las cuales comenzaron a jugar un rol fundamental en los asuntos internacionales, incidiendo de forma directa en el futuro de FRUS, en un momento donde la clasificación tomó prioridad frente a la desclasificación. Las series también comenzaron a tomar un rol aún más político. El historiador Samuel Flagg Bemis comentaba sobre su utilidad, en cuanto a que se podían transformar en “la voz histórica de Norteamérica”.

En vista de su utilización política, historiadores, cientistas políticos y abogados internacionales comenzaron a manifestar su preocupación. Ante esa presión, el Departamento de Estado llamó a la American Historical Association, la American Society of International Law y la American Political Science Association para que nominaran candidatos para servir en el Historical Advisroy Committee. Este comité se encargaría de vigilar la transparencia histórica de la publicación de documentos. Esto implicó la institucionalización de una fuerza que apelaría al deber del Departamento de no intervenir en la desclasificación con fines políticos ni diplomáticos. John F. Kennedy se comprometió con la causa en una carta a los secretarios de Estado, Defensa y Tesoro el 6 de septiembre de 1961: la efectividad de la democracia depende de una ciudadanía informada e inteligente. Para lo mismo, el presidente solicitaba que los departamentos y agencias colaboraran de forma más activa en los esfuerzos de la elaboración de las series87. Richard Nixon, en medio del escándalo de la filtración de los “Pentagon Papers”, a través de una orden ejecutiva, trató de definir la política que regiría los procesos de clasificación y desclasificación, con el fin de que los volúmenes se publicaran a tiempo. Esto en pos de recuperar la confianza en la transparencia del gobierno que la sociedad norteamericana había perdido88. Richard Leopold, miembro de la HAC, recalcó la desconfianza que existía entre la comunidad académica y los líderes en Washington, incluso proponiendo que se descontinuaran las series por la falta de veracidad89.

A pesar de este intento por recuperar la confianza de la sociedad, transparentando los procesos de clasificación y desclasificación, la era de Ronald Reagan marcó un retorno al secretismo. Aquí comenzó a aparecer la diferencia entre la transparencia y lo traslúcido. Se seguían publicando los volúmenes, pero a los ojos de los historiadores y comités faltaba precisión. Bartolomew H. Sparrow escribió en 1989 que, ante la orden de Reagan, la cantidad de archivos desclasificados se redujo significativamente; cerca de un 40 % de los documentos recibidos y guardados en los archivos permanecían clasificados90. En medio de toda esta polémica aparecía el “FRUS problem”. En 1990, el presidente del Historical Advisory Committee, Warren Cohen, decidió renunciar después de la publicación del volumen de Irán, el cual, a su juicio, reflejaba los problemas que había en la concepción de responsabilidad histórica y transparencia. El volumen trataba los acontecimientos ocurridos entre los años 1952 y 1954; sin embargo, no mencionaba el derrocamiento del primer ministro iraní Mohammad Mosadegh91. Muchos calificaron el volumen como un fraude. Fue “la gota que rebalsó el vaso”, en un proceso donde las distintas orientaciones de los presidentes y su apreciación o negación a la apertura impedían que se publicara de forma regular y transparente. En su carta de renuncia, Warren Cohen escribió que él ya no podía proteger la integridad de las series, la reputación del Departamento ni atestiguar sobre el interés de la administración por proveer un registro histórico honesto.

Joshua Botts conceptualiza este conflicto bajo una perspectiva interesante que refleja la cultura popular norteamericana, indicando que este conflicto habría sido una batalla entre los “campeones de la transparencia” y “los guardianes de la seguridad”92. Una civil war que enfrentó al Historical Advisory Committee y las agencias de inteligencia y la burocracia que se ocupaba de clasificar. Esta lucha reflejó un conflicto inherente en tiempos donde la acción estadounidense en el mundo se percibía como fundamental.

En medio de este conflicto, el Congreso propuso un proyecto de ley, la Pell Amendement que buscó regularizar FRUS y empoderar al Historical Advisory Committee. La enmienda resucitó los ideales de Frank B. Kellog, en cuanto que determinó que las series se guiaran por los principios de objetividad y exactitud. La ley fue aprobada, estableciendo una base constitucional sobre la cual se apoyarían los futuros editores de FRUS. Esta ley (Public Law 102-138, oct., 28, 1991) significó el triunfo de los “campeones de la transparencia”, en su constante esfuerzo por rescatar los valores de la responsabilidad histórica, entendidos como una responsabilidad democrática.

La constante pugna entre miembros del gobierno y académicos culminó en esta ley que determinaba la necesidad de mantener a FRUS bajo la vigilancia del mundo académico. De esta forma, se inició lo que Peter L. Han llamó “Glasnost in América”93. Kristin L. Ahlberg caracterizó este proceso como un renacimiento virtual, mientras que en palabras de Steven Aftergood era un proceso que traía luz solar a la política: indispensable para la vida94.

La ley establecía que el Departamento de Estado seguiría publicando las series Foreign Relations of the United States, siendo un registro completo, preciso y confiable de la documentación que tratara las decisiones más importantes de política exterior estadounidense y sus actividades diplomáticas más significativas. Los volúmenes deben incluir todos los archivos necesarios para proveer una documentación comprensiva de las principales decisiones en torno a la política exterior y las acciones del gobierno de Estados Unidos, incluyendo los hechos que contribuyeron a la formulación de tales políticas. Los archivos no pueden ser alterados ni eliminados, sin antes indicar en la publicación los elementos que habían sido excluidos. Los volúmenes tienen un límite de publicación de treinta años desde que se efectuó la política específica95.

El historiador del Departamento de Estado es el responsable de la preparación de estas series y el comité asesor de Documentación Diplomática revisa estos archivos, aconsejando en todos los aspectos de la preparación y publicación de las series FRUS. Los otros departamentos, agencias y entidades tienen como mandato cooperar con la Office of the Historian (Oficina del historiador), proveyendo un acceso completo a todos los documentos pertinentes a las decisiones de política exterior y acciones, brindando copias de los archivos seleccionados. Existen límites a la desclasificación: documentos que comprometan tecnologías importantes para la defensa nacional, revelación de información sensible con respecto al equipamiento militar, los nombre e identidad de personas que proveyeron información confidencial, los que en forma demostrable compliquen negociaciones diplomáticas presentes y los que revelen materias relacionadas al personal del Departamento de Estado. Las agencias pueden determinar que tal documento no puede ser desclasificado y se puede eliminar, pero si esto implica una omisión de una parte importante de la historia, pasa a ser criterio del comité asesor.

Este comité asesor se compone de nueve miembros y un secretario ejecutivo. Los miembros son elegidos por el secretario de Estado entre distinguidos académicos, seleccionados entre una lista de nominados por la Asociación Americana de Historia, la Organización de Historiadores Americanos, la Asociación de Ciencia Política, la Sociedad de Archivistas Americanos, la Sociedad Americana de Ley Internacional y la Sociedad de historiadores de Relaciones Internacionales Americanas. Cada miembro ejerce durante tres años y no podía estar relacionado al gobierno.

“Cuando todo es secreto, nada es secreto”96. La creación de esta ley y el establecimiento de una burocracia con parámetros rígidos de publicación, junto con una vigilancia de la sociedad estadounidense representada en el comité asesor, no significó el fin de la tensión entre la cultura del secreto y la necesidad de transparencia. Pero es esta tensión lo que le brinda un valor a la serie. En su proceso de elaboración se guarda uno de los problemas inherentes a la sociedad estadounidense: el compromiso con la democracia y sus obligaciones.

A lo largo de su historia, la serie FRUS se ha desplazado entre las promesas de apertura de gobierno y el imperativo de seguridad nacional. Los volúmenes demuestran la forma en la que los funcionarios estadounidenses dibujan los límites de la responsabilidad histórica97. La serie se valora no solo por lo que contiene y la forma en la que siguen siendo publicados hoy en día, sino que a la vez por el proceso que representa: conflictos entre poderes de Estado, formas de transparencia democrática, armas diplomáticas de guerra, burocratizaciones del conocimiento histórico y los conflictos asociados con el mundo académico.

Hoy, la elaboración de los volúmenes FRUS sigue bajo el lente de la supervisión del comité asesor y la presión de la opinión pública. Se rige según los estatutos de la ley, y su elaboración es uno de los pilares del compromiso del Estado con la responsabilidad democrática y transparencia. La serie FRUS guarda en su historia una constante lucha de fuerzas, la cual le determina sus características actuales. La serie se creó y desarrolló a lo largo de la historia estadounidense como una forma de dar una solución a la contradicción de estar en democracia, pero a la vez ser una potencia internacional que confía su seguridad nacional en lo secreto.

Cualquier estudio de relaciones internacionales depende de la disponibilidad de documentos oficiales, los cuales deben estar al servicio de la investigación98. Al estar enterrados en archivos infinitos, FRUS se ocupa de desclasificarlos, compilarlos y publicarlos. Sin embargo, al ser una publicación oficial, el investigador debe aprender a distinguir entre la transparencia, lo traslúcido y el interés político. Para Richard Humprey, la deficiencia de la fuente sería que los académicos que trabajan en su confección son en sí empleados oficiales, lo que invita a la desconfianza con respecto al compromiso con el conocimiento; su “cliente” es el mismo Estado99. Algo que Blanche Weisen Cook calificó como un oxímoron entre un fin académico y uno político100. Sin embargo, lo que falla en ese argumento es que la sociedad estadounidense también es “consumidora” de las series de FRUS y actúa en ella a través de la tensión manifestada en el debate público.

La recopilación y, por ende, la elección de estos documentos, sí afecta a la escritura de la historia diplomática, pero para muchos, FRUS es la única forma de acceder a estos archivos101. Son papeles oficiales, recopilados por funcionarios, pero que han sido vigilados a lo largo de la historia por la sociedad estadounidense. Por lo mismo, se considera fundamental comprender el alcance de estas series para la labor académica. El hecho de que los editores puedan tener acceso a los documentos completos, que puedan ser asesorados por académicos, e incluso apelar a ciertas desclasificaciones, implica que FRUS es también parte de un esfuerzo académico y de la sociedad estadounidense en conjunto.

En este trabajo no se llama a leer de forma ciega los documentos, asumiendo la recopilación como un registro fiel y verdadero del acontecimiento. ¿Acaso no es ese un imperativo para cualquier historiador? A lo que se llama es a considerar estos documentos, dentro de su carácter institucional, como una forma más de aproximarnos a la política estadounidense de la época y las relaciones diplomáticas. Sería un error desestimarlas por ser desclasificadas desde el Departamento de Estado, como a la vez sería un error leerlas sin entender el conflicto que esconde su propia elaboración.

En la actualidad, la serie sigue publicando volúmenes que presentan la documentación de las mayores decisiones políticas y actividad diplomática decisiva del Gobierno de Estados Unidos. La Oficina del historiador del Departamento de Estado carga con la responsabilidad de la preparación de las series, bajo la dirección del editor general. El personal de esta oficina se compone de historiadores profesionales que se han especializado en política exterior, en un trabajo cercano con la comunidad académica, el comité asesor y especialistas a lo largo del mundo. Hasta el día de hoy, se han elaborado más de 480 volúmenes.

Los documentos compilados se rescatan de las bibliotecas presidenciales, los Departamentos de Estado y Defensa, el Consejo de Seguridad Nacional, la CIA, la Agencia de Desarrollo Internacional, y otras agencias de política exterior, así como también papeles privados que se relacionen con la implementación de la política exterior102. El criterio de selección de estos documentos se rige según aquellos que iluminen la formulación de la política exterior y los mayores aspectos y repercusiones de su ejecución.

Los dos volúmenes sobre Chile traen en su introducción una reseña que describe el proceso de elaboración. Ambos tratan la política exterior de los Estados Unidos en Chile desde el 20 de enero de 1969 hasta el 24 de septiembre de 1973, momento en el que la administración de Nixon reconoció diplomáticamente a la junta militar encabezada por Augusto Pinochet. El principal foco de la recopilación de documentos fue elegir aquellos que reflejaran la actitud adoptada y las acciones que se llevaron a cabo. Muchos de los documentos del volumen ya habían sido analizados y desclasificados en otras instancias, tales como el Comité Church y el “Chile Declassification Project”.

Los documentos son presentados de forma cronológica, según los tiempos de Washington. En un intento por reproducir lo que aparece en los documentos de la forma más exacta posible, incluyeron las notas al margen que aparecían en los papeles y otras adiciones. Los documentos recalcan los silencios, señalando los párrafos que no han sido desclasificados. Muchos nombres o conversaciones permanecen en lo oscuro, pero son esos mismos silencios los que los historiadores pueden aprovechar. Independiente del nombre, se sabe, por ejemplo, el partido político del informante. Si dentro de una reunión se omite la conversación entre dos personajes influyentes sobre un problema específico, se puede inferir la naturaleza del asunto. Un ejercicio fascinante que implica darle significado a los silencios.

Los editores tuvieron acceso completo a todos los registros y papeles del Departamento de Estado, las bibliotecas de los presidentes Richard Nixon y Gerald Ford y otros registros de la Casa Blanca103. Para preparar el volumen, revisaron las bibliotecas presidenciales, los archivos del Consejo de Seguridad Nacional, los archivos de Seguridad Nacional, documentación de los distintos departamentos involucrados en la política exterior, las transcripciones de conversaciones telefónicas de Kissinger y las grabaciones de Nixon en la Casa Blanca, los archivos de la CIA, archivos personales de James Gardner (como subdirector de Coordinación y luego como jefe del Personal de Políticas de Operaciones) y los documentos del INR (Oficina de Coordinación de Inteligencia).

La razón detrás de valorizar y analizar esta fuente en un estudio responde a que nos revelan el proceso que está detrás de una decisión política. Esta fuente trasciende a desclasificar y publicar solo los documentos que prueban o desestiman la acción encubierta, y considerarla permite ampliar el foco. Desde el sur del mundo, gracias a la fuente FRUS, accesible a través de Internet, podemos acercarnos a lo que sucedía en las oficinas y pasillos de los edificios donde se decidía la política exterior y las controversias que existieron entre los distintos personajes que tenían que pensar en Chile.

Poder acceder a estos personajes implicó un trabajo arduo de traducción. Toda la documentación FRUS está en inglés, idioma desde el cual los estadounidenses hablaron sobre Chile. Por lo mismo, la rigurosidad y delicadeza de la traducción fue fundamental. En una mala traducción se puede perder la sustancia y ese aspecto estuvo muy claro a lo largo de toda la investigación, sobre todo por la necesidad de que no se perdiera la riqueza de los conceptos. Todas las traducciones son responsabilidad de la autora.

Integrando las discusiones de los comités, los informes de la CIA, las conversaciones entre los personajes y las controversias que existieron con el embajador, la fuente delinea el camino que existe detrás de una decisión política. Y en ella se puede apreciar el choque de las distintas imágenes que existían sobre Chile y las distintas respuestas que existieron frente a Salvador Allende.

¿Por qué ocupar solo una fuente? Se puede argumentar que existen varios documentos que pueden haber sido excluidos de los volúmenes. ¿Por qué no utilizar otro tipo de documentación? ¿Por qué vale la pena delimitarse o volver a pensar en Estados Unidos? Porque es esta misma fuente la que nos da una oportunidad para poder ingresar a las oficinas de Washington en la época. Porque es una fuente extraordinaria que presenta papeles diplomáticos fundamentales a los cuales no tenemos acceso desde Chile. Y porque, a veces, en delimitar se alcanza profundidad. Mientras otros países tienen solo un volumen que trata su historia, Chile tiene dos volúmenes que recorren solo cuatro años que fueron cruciales para esta nación. Y eso es profundamente significativo. En esos años, la historia de ambos países se vio intrínsecamente relacionada, sobre todo en torno a las expectativas de futuro. Y de esa forma, el significado de Chile para Estados Unidos queda plasmado en estos documentos recopilados en volúmenes por la misma burocracia que, años atrás, tuvo que pensar en el Chile de Salvador Allende.

1 La presente investigación se desarrolló en el marco de la tesis para el grado de magíster en Historia en la Pontificia Universidad Católica de Chile y, a su vez, fue apoyada por el proyecto de investigación de Joaquín Fermandois y Sebastián Hurtado titulado “Las relaciones de Chile con los países sudamericanos, 1964-1980”, Proyecto Fondecyt Regular Nº 1160098.

2 Joaquín Fermandois, “¿Peón o actor?, Chile en la Guerra Fría (1962-1973)”, Estudios Públicos, 72 (primavera 1998).

3 Denominación de Eric Hobsbawm situada en el libro de Alfredo Joignant y Patricio Navia, Ecos mundiales del golpe de Estado. Escritos sobre el 11 de septiembre. En este se recopilaron las reflexiones de distintos intelectuales alrededor del mundo sobre el golpe de Estado. Cada autor trató de buscar una respuesta al fenómeno desde distintas disciplinas. Los “ecos” responden a las imágenes externas que se tenían del país y ayudan a comprender la forma en la que se fue creando un mito, en un juego donde no se puede entender la imagen de Pinochet sin la de Allende.

4 Alfredo Joignant y Patricio Navia (compiladores) Ecos mundiales del Golpe de Estado: escritos sobre el 11 de septiembre de 1973, Santiago, Chile, Ed. Universidad Diego Portales, 2013.

5 Ibídem.

6 Stephen Ambrose, Nixon Volume Two. The triumph of a politician 1962-1972, Simon and Shuster, versión ebook 1989, pp. 314-315.

7 Seymour Hersh, premio Pulitzer, fue uno de los principales críticos de Nixon y Kissinger. Escribió uno de los libros más connotados sobre esta dupla (The Price of Power. Nixon and Kissinger in the White House). Su papel periodístico en medio de los escándalos de inteligencia fue crucial. También ha sido identificado como uno de los autores intelectuales de la acusación de la intervención imperial estadounidense en Chile.

8 David Altee Philips, The Nigth Watch. 25 years of peculiar service, New York, Atheneum, 1977, p. VII.

9 Un ejemplo es la Enmienda Hughes-Ryan en 1974 que determinaba cómo el Congreso debía ser informado y consultado previo a la delimitación e implementación de las acciones encubiertas.

10 Kristian Gustafson, Hostile Intent: U.S. Covert Operations in Chile, 1964- 1974, Washington DC, Potomac Books, 2007.

11 “U.S. Covert Actions by the Central Intelligence Agency (CIA) in Chile (including the ‘Assasination’ of Salvador Allende) 1963 to 1973”, Maryland, Manor, Rockville, 2008, p. 3.

12 Ibídem.

13 Edward Korry, “Los Estados Unidos en Chile y Chile en los Estados Unidos”, Estudios Públicos, 72 (1998), 22.

14 Ibíd., p. 23.

15 Mark Falcoff, “Chile: el dilema de la política exterior norteamericana”, Revista de ciencia política, Vol. 8, núm. 1-2 (1986).

16 Joaquín Fermandois, “Peón o actor…”, op. cit., p. 159.

17 Joaquín Fermandois y Arturo Fontaine Talavera, “El embajador E. M. Korry en el CEP”, Estudios Públicos, 72 (1998), 84.

18 Nathaniel Davis, “The last two years of Allende”, Ithaca, Cornell University Press, 1985, p. XI.

19 Ibíd. Traducción: “Salvador Allende tenía más a su favor”.

20 Edward Korry, en su visita al CEP en 1997, habló de forma muy sentida sobre el proceso del comité. El veredicto lo interpretó como la prueba viviente de que, cuando los elefantes pisotean el pasto, es el animal pequeño el afectado. Esto refiriéndose a cómo el informe perjudicó su imagen e impactó su vida, siendo que él ni siquiera había sido convocado como testigo. Es decir, no tuvo la oportunidad de decir su versión de los hechos.

21 Los principales autores de tal corriente fueron Raúl Prebisch (bajo el nombre de estructuralismo), Edelberto Torres-Rivas, André Gunder Frank, Theotonio Dos Santos y Enrique Cardoso Esta teoría, cuyo origen se remonta a la reunión de la Cepal en los 50, consideraba la relación entre las potencias y el tercer mundo bajo el esquema de metrópoli-satélite. Postulaba que el subdesarrollo estaba directamente ligado a la expansión de los países industrializados. Los países subdesarrollados, en su calidad de proveedores de materia prima, quedaban marginados del desarrollo tecnológico, generándose un estancamiento en su posición.

22 Richard Fagen, “The United States and Chile: Roots and Branches”, Foreign Affairs, 1, Vol. 53 (2), January 1975, 297-313.

23 Concepto utilizado por Nathaniel Davis al explicar la autopercepción de inefabilidad de los norteamericanos al comprender los acontecimientos en el exterior.

24 Paul Sigmund, The Overthrow of Allende and the Politics of Chile, 1964-1976, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977.