Предпринимательская деятельность субъектов банковской системы России. Монография

Переходя к дальнейшему исследованию, отметим, что недостатком большинства научных концепций является использование легального подхода при определении понятия банковская система, т. е. раскрытие термина путем простого перечисления составляющих его элементов. Наиболее разработанную теорию с введением оригинальных авторских терминов, на наш взгляд, предлагает Л. Г. Ефимова, в связи с чем, конструктивному критическому осмыслению ее концепции будет уделено значительное внимание.

Итак, как отмечалось ранее, известные представители науки при установлении элементов банковской системы России полагают необходимым расширить ее легальный перечень, включив в него и иные элементы: банковскую инфраструктуру, банковский рынок, банковские группы и холдинги, АСВ, Внешэкономбанк, а в отдельных исследованиях и соответствующие правоотношения и нормы. Как следствие границы банковской системы России размываются, и вместо ясного представления ее сущности перед нами престает длинный перечень элементов, имеющих к ней отношение.

В большом энциклопедическом словаре по языкознанию содержится следующее определение термина: «Термин (от лат. terminus-предел, граница) – слово или словосочетание, обозначающее понятие специальной области знания или деятельности»[28]. Точность значения термина обуславливается тем, что у определенного понятия существуют ясные границы, заданные научной дефиницией. Существуют все основания полагать, что разница между научной дефиницией полноценного термина и описанием слова отражает разницу между понятием и идеей[29]. В качестве важного требования к термину предъявляется полнозначность, т. е. значение термина должно отражать минимальный набор признаков, достаточных для идентификации обозначаемого им понятия[30].

Учитывая данные требования, полагаем, что именно ст. 2 Закона о банках и закрепила наиболее удачное определение банковской системы, включив в него ее центр – Банк России, российские кредитные организации и представительства иностранных банков. Действительно, если вдуматься, то данное определение содержит минимальный набор субъектов, совокупность которых отражает ядро банковской системы России.

Вместе с тем, отдав должное законодателю, автор вслед за предшественниками не может отказаться от исследования мозаичного и богатого разнообразия субъектов, действующих в банковской системе России и не учтенных в законе. Каким образом можно представить себе их целостную совокупность? Какие субъекты включать, а какие нет? Ответы на эти вопросы позволят нам предварить построение концепции предпринимательской деятельности субъектов банковской системы России, охарактеризовав юридическую и экономическую необходимость их объединения.

Опорным пунктом нашего дальнейшего исследования будет предположение Л. Г. Ефимовой о том, что помимо законодательно установленных к числу субъектов банковской системы можно отнести и иные, которые либо осуществляют квазибанковскую[31] деятельность, либо обслуживают субъектов банковской системы. Их количество и разнообразие зависит от уровня развития банковской системы, от ее гибкости и способностям отвечать на запросы клиентов. В настоящий период в нашей стране действуют тысячи квазибанковских организаций, многие из которых на законной основе привлекают вклады граждан, выдают им кредиты, и осуществляют расчеты. Формально эти организации не являются банками, но предлагают на рынке продукт аналогичный банковскому (микрофинансовые организации, кредитные кооперативы, организации почтовой связи и т. п.). Вынося на рынок банковских услуг тот или иной банковский продукт[32], кредитная организация почти всегда сталкивается с конкуренцией не только со стороны других кредитных организаций, но и со стороны квазибанковских организаций. Таким образом, конкуренцию в банковской системе нельзя отождествлять с межбанковской.

Помимо этого, субъекты банковской системы нуждаются в услугах, предоставляемых организациями банковской инфраструктуры. Существование последних порождено потребностями первых; их деятельность неотрывна от банковской. Вследствие этого представляется, что целостное восприятие банковской системы невозможно получить без учета названных компонентов.

С этих позиций далее последовательно рассмотрим потенциальных субъектов банковской системы.

В начале анализа логично обратить свое внимание на столь значимые субъекты банковской системы России, как Агентство по страхованию вкладов и Государственную корпорацию «Внешэкономбанк».

Статус АСВ закреплен законодателем довольно противоречиво, ввиду чего вопрос о помещении его на какой-либо уровень банковской системы является дискуссионным. Как отмечалось выше, АСВ наделено отдельными квазиуправленческими функциями, на основании чего Л. Г. Ефимова располагает его на верхнем уровне банковской системы в качестве органа управления. Однако специфика статуса АСВ в том, что оно не является органом банковского надзора, в отличие, например от Федеральной корпорации страхования депозитов в США. АСВ не вправе принимать собственных надзорных решений, оно лишь участвует в осуществлении контроля за исполнением определенного круга обязанностей банками. Так, в соответствие п. 2 ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»[33] (далее – Закон о страховании вкладов) одна из функций АСВ – сбор страховых взносов и контроль за их поступлением в Фонд страхования вкладов. При этом полномочия по контролю за поступлением страховых взносов реализуется через взаимодействие АСВ с Банком России[34].

Свою точку зрения относительно места АСВ в банковской системе России высказал Д. В. Гаврилин. Он полагает, что поскольку АСВ не наделено властными полномочиями, то оно не может являться элементом верхнего уровня банковской системы; а если так, то оно не может являться элементом и нижнего уровня, его положение не определено[35].

Критически рассматривая изложенные концепции, мы полагаем, что их недостатком является порождение той ситуации, когда «за деревьями не виден лес». Размещение АСВ на верхнем уровне банковской системе в качестве органа управления или на мезоуровне банковской системы в качестве «выпадающего» из традиционных теорий элемента, оттесняет на задний план сущность данной организации. АСВ, прежде всего – вспомогательный элемент банковской системы, организация банковской инфраструктуры. Именно это качество и должно учитываться в первую очередь при вопросе о месте АСВ в банковской системе России. Характерно, что исследователи статуса АСВ не подвергают сомнению тот факт, что Агентство является организацией банковской инфраструктуры. Например, Л. Г. Ефимова пишет, что, с одной стороны, АСВ должно быть отнесено к числу организаций банковской инфраструктуры, так как оно обслуживает потребности всей банковской системы в целом путем создания системы страхования вкладов и решения иных задач[36]. Прямо указывает на то, что к элементам банковской инфраструктуры можно по праву отнести АСВ и Е. Б. Лаутс[37]. В ряде случаев, однако, эта роль АСВ вытесняется дискуссией на тему: «АСВ – орган управления банковской системой – pro и contra». Мы считаем, что логично придерживаться основного назначения АСВ, и располагать его на нижнем уровне банковской системы, а затем говорить про особенности его правового статуса, включающие отдельные «квазиуправленческие» функции, полагая, что их количество и характер не затмевают основного назначения АСВ – выступать в качестве субъекта банковской инфраструктуры. Кроме того, некоторые из «квазиуправленческих» функций АСВ реализуют и другие субъекты. Например, арбитражные управляющие, аккредитованные в Банке России, могут выступать ликвидаторами и конкурсными управляющими при банкротстве кредитных организаций, а аудиторские организации – проверяющими кредитных организаций[38]. Однако, никто не требует их помещения на верхний уровень банковской системы.

Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности», созданная в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»[39], является исключением из общего правила об исключительности банковской деятельности[40]. Внешэкономбанк действует в организационно-правовой форме государственной корпорации, его деятельность не направлена на извлечение прибыли и может быть предпринимательской постольку, поскольку не противоречит целям его создания. Однако Внешэкономбанк имеет право осуществлять банковскую деятельность путем совершения отдельных банковских операций. При этом, исходя из содержания закона, на него не распространяется запрет осуществления отдельных видов деятельности, запрещенных для кредитных организаций[41]. В виду этого мы заключаем, что Внешэкономбанк является квазибанковской организацией и в случае широкого понимания банковской системы его можно включить в ее нижний уровень.

Здесь уместно заметить, что Внешэкономбанк – не единственный «оригинальный» банк в банковской системе России. Например, особым статусом среди кредитных организаций наделены Международный банк экономического сотрудничества и Международный инвестиционный банк. Как указано в Письме Московского ГТУ Банка России от 21 февраля 2001 г. № 33-0-52/999 Международный банк экономического сотрудничества (МБЭС) и Международный инвестиционный банк (МИБ) по своему статусу являются международными организациями. В соответствии с п. 6 ст. 1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» международные организации, действующие на территории Российской Федерации, к числу которых относятся и указанные организации, являются нерезидентами. Согласно разъяснениям Банка России на МБЭС возложено осуществление банковских операций, соответствующих его целям и задачам. Для осуществления банковской деятельности на территории Российской Федерации МБЭС не требуется лицензия Банка России[42].

Таким образом, мы полагаем, что среди квазибанковских организаций следует выделить отдельный вид квазибанков, которые на основании федерального закона или учредительных документов имеют право совершать широкий спектр банковских операций, не обладая банковской лицензией и включить в него государственную корпорацию Внешэкономбанк и международные организации, функционирующие в форме банков.

Итак, мы считаем верным принцип двухуровневого построения банковской системы России, подразумевая, что ее верхним центральным звеном является Банк России, а нижний уровень представлен иными равнопорядковыми субъектами. Бурное развитие квазибанковских организаций и банковской инфраструктуры, свидетельствует о развитии нижнего уровня банковской системы, и не является достаточным основанием для выделения нового, дополнительного уровня. Следует поддержать мнение А. В. Молчанова, что постепенное качественное развитие банковской системы не должно затрагивать двухуровневый характер ее организационного построения[43].

Далее кратко выскажемся о возможности включения в банковскую систему России иных называемых исследователями элементов. По мнению автора, согласиться с тем, что все они должны включаться в банковскую систему Российской Федерации нельзя.

Например, в качестве центрального депозитария по законодательству РФ может выступать только небанковская кредитная организация, в связи с чем мы не видим необходимости выделения данного субъекта в отдельную группу, и полагаем обоснованным рассматривать особенности его статуса при исследовании предпринимательской деятельности небанковских кредитных организаций.

Банковские группы и холдинги включаются в нижний уровень банковской системы России как укрупненные образования кредитных организаций и подчиняемые действующим в ней правилам[44].

Банковская инфраструктура – совокупность взаимосвязанных элементов, имеющая вспомогательный характер, обеспечивающая жизнедеятельность банковской системы. В качестве элементов банковской инфраструктуры можно рассматривать АСВ, БКИ, союзы и ассоциации кредитных организаций, коллекторские агентства и др. Очерчивая круг субъектов банковской инфраструктуры, мы придерживались обоснованного условия, выдвинутого Г. А. Тосуняном, который ограничил возможность отнесения к ним лишь тех организаций, основная функция которых состоит в решении вопросов, имеющих непосредственное отношение к деятельности этой системы[45]. На основании этого критерия, мы полагаем, что к банковской инфраструктуре следует также отнести: арбитражных управляющих при банкротстве кредитных организаций, кредитных брокеров, саморегулируемые организации кредитных кооперативов и микрофинансовых организаций, Центральный каталог кредитных историй.

По нашему мнению, ошибочно включать в число элементов банковской системы России отношения, складывающиеся между ее институтами и правовые нормы, регулирующие эти отношения. Из основ теории государства и права следует, что первые представляют собой предмет банковского права, а вторые входят в состав банковского законодательства, которое является способом, формой государственного управления банковской системой, а не ее элементом[46].

Понятие «рынок банковских услуг» не содержится в законодательстве. Однако, если следовать за суждением Е. Б. Лаутс для полного понимания рынка банковских услуг необходимо разграничивать данный термин с доктринальным понятием «банковская система», имея в виду, лишь совпадение субъектов банковской системы и рынка банковских услуг с нормативной точки зрения. Рынок банковских услуг – совокупность общественных отношений, связанных с оказаниями кредитными организациями банковских услуг, путем осуществления кредитными организациями банковских операций и иных сделок, как исключительного вида деятельности[47]. Исходя из изложенного, рынок банковских услуг и банковская система – различные по содержанию категории банковского права.

Относительно возможности включения в банковскую систему России квазибанковских организаций (осуществляющих отдельные банковские операции) сложившаяся позиция в науке банковского права до настоящего времени не выработана.

Первая часть исследователей либо вовсе не упоминает квазибанковские организации при раскрытии вопроса об элементах банковской системы РФ[48], либо считает, что таковые должны включаться в кредитную систему, банковскую же систему, представляющую собой подсистему кредитной системы, составляют лишь банки[49].

Вторая группа ученых полагает, что квазибанковские организации должны включаться в банковскую систему РФ. Так, С. В. Пыхтин относит банковских платежных агентов, банковских платежных субагентов, микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы и ломбарды к нижнему уровню банковской системы наряду с операторами по переводу денежных средств, организациями федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, кредитными брокерами, коллекторами и др[50].

Д. Г. Алексеева также положительно решает вопрос о необходимости включения в банковскую систему РФ данных организаций, при этом она указывает, что «современная банковская инфраструктура характеризуется значительным числом участников (БКИ, микрофинансовые организации, операторы платежных систем, коллекторские агентства, факторинговые компании и др.), деятельность которых «встроена» в рынок банковских услуг»[51].

О. И. Лаврушин, не рассматривая в целом квазибанковские кредитные организации, высказал свою точку зрения относительно кредитных кооперативов. Ученый полагает, что сектор кредитной кооперации является, безусловно, полезным, и он незаслуженно упущен из вида при решении вопросов оптимизации структуры банковской системы[52].

Интересна и позиция, высказанная Л. Г. Ефимовой, заключившей, что вопрос о включении в банковскую систему квазибанковских организаций на сегодняшний день не может быть решен положительно в связи с тем, что их деятельность, как правило, регулируется специальным законодательством, они не поднадзорны Банку России, у них не возникает каких-либо устойчивых системообразующих связей с кредитными организациями[53].

Данное мнение было высказано Л. Г. Ефимовой еще до принятия ряда законов, коренным образом изменившим регулирование и надзор за деятельностью квазибанковских организаций. Прежде всего, Закон о НПС включил платежных агентов, организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в число субъектов национальной платежной системы, наряду с операторами по переводу денежных средств (к которым относится также и Внешэкономбанк). В связи с этим, правовые и надзорные основы деятельности кредитных и квазибанковских платежных организаций были определенным образом гармонизированы. Впоследствии Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»[54], регулирующие и надзорные функции Банка России экстраполировались на микрофинансовые организации, кредитные потребительские и сельскохозяйственные кооперативы. И, наконец, в числе последних был принят Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе) (далее – Закон о потребительском кредите)[55], объединивший специальным регулированием кредитные, микрофинансовые организации, ломбарды, кредитные потребительские и сельскохозяйственные кооперативы[56].

Таким образом, подавляющее большинство квазибанковских организаций интегрировалось в банковскую систему России. Но в этой связи считаем необходимым скорректировать критерии допустимости включения субъектов в банковскую систему. В частности, такой критерий как наличие у квазибанковских организаций устойчивых связей с банками, на наш взгляд, не должен приниматься в качестве решающего. Он скорее подходит для вычленения субъектов банковской инфраструктуры. Квазибанковские организации могут иметь отношения с кредитными организации (например, выступая «микродочками» кредитных организаций или прикрепляясь к банкам платежными агентами), но в большинстве своем их деятельность не содержит подобной «привязки». Более важно, однако, то обстоятельство, что, руководствуясь исключительно критериями общности правого регулирования и надзора, обнаружить субъекта предпринимательской деятельности, осуществляющим деятельность, родственную банковской, возможно лишь вслед за законодателем, что не позволит исследователям построить актуальную модель банковской системы[57].

Подведем промежуточные выводы.

Во-первых, представляется целесообразным положительно решить вопрос о возможности включения квазибанковских организаций в банковскую систему России. Сущность банковской системы охватывается не только ее формально-юридическим, но и экономическим понятием, в связи с чем непоименованные в ст. 2 Закона о банках, однако фактически осуществляющие банковские операции организации, безусловно, занимают в ней свою нишу. Выделение же квазибанковских организаций в иную систему, например в кредитную, логично предполагает, что туда войдут не все квазибанковские организации, а только их часть, которая занимается кредитованием (микрофинансовые организации, кредитные кооперативы); организации же, осуществляющие переводы денежных средств, придется относить к платежной системе. Таким образом, неизбежно произойдет расчленение организаций, выполняющих банковские операции на ряд систем, что негативно скажется как на сбалансированности интересов участников банковской системы, так и на развитии банковской системы в целом.

Во-вторых, включая квазибанковские организации в банковскую систему РФ, необходимо разрешить и вопрос о занимаемом ими месте в ее структуре. В виду того, что квазибанковские организации выполняют банковские операции, их надлежит включать в нижний уровень банковской системы РФ. Данный уровень представлен кредитными организациями и представительствами иностранных банков. Мы полагаем также, что отнесение квазибанковских организаций к элементам банковской инфраструктуры, является ошибочным, поскольку они не отвечают фундаментальному сущностному свойству банковской инфраструктуры: не обслуживают банки и не обеспечивают их жизнедеятельность.

В-третьих, следует иметь в виду, что включение квазибанковских организаций в банковскую систему, не означает автоматического переноса на них пруденциального банковского регулирования. Вопрос о создании правовой оболочки для того или иного вида квазибанковской организации должен решаться в зависимости от круга и масштаба, осуществляемых ими банковских операций, необходимости создания равных возможностей конкуренции в банковской сфере, защиты интересов граждан и общества.

В завершение построения концепции субъектов банковской системы, логично затронуть вопрос ее соотношения с субъектами национальной платежной системы, вызванный относительно недавним вступлением в силу Закона о НПС. В соответствии с п. 1 ст. 3 данного закона национальная платежная система представляет собой совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры. Следуя нашему замыслу (последовательно излагаемому в следующих частях работы) часть субъектов национальной платежной и банковской систем пересекаются: операторы по переводу денежных средств, платежные агенты и организации федеральной почтовой связи являются одновременно субъектами и банковской и национальной платежной систем. При этом по функциональному признаку, кредитные организации, имеющие право осуществлять перевод денежных средств и Банк России – легальные субъекты банковской деятельности; Внешэкономбанк, платежные агенты и организации федеральной почтовой – квазибанковские организации. Отсюда следует, что названные субъекты национальной платежной системы, будучи включенными в систему банковскую расширяют свою роль. Операторов платежных систем и операторов услуг платежной инфраструктуры на наш взгляд, надлежит относить к инфраструктурным компонентам финансового рынка[58].

Подводя окончательный итог, мы заключаем, что в широком смысле банковская система России представляет собой совокупность:

– мегарегулятора – Банка России;

– субъектов, осуществляющих банковские операции – кредитных и квазибанковских организаций;

– обособленных подразделений иностранных банков – представительств;

– субъектов, обеспечивающих условия для эффективного осуществления банковских операций и функционирования банковской системы – банковской инфраструктуры.

Определив, таким образом, понятие банковской системы России в легальном (узком) и доктринальном (широком) смысле, перейдем к выявлению признаков и особенностей российской банковской системы. Анализ отдельных характеристик отечественной банковской системы содержится в научных трудах многих правоведов и экономистов, однако полная картина исследуемого явления, тем паче в контексте их экстраполяции на квазибанковские организации, прежде не создавалась. В этом мы и видим свою задачу.

Исследование признаков банковской системы России предполагает анализ подверженного частным изменениям банковского законодательства и практики его реализации, в связи с тем, что далеко не все его нормы являются работающими. К настоящему моменту преобразовательные процессы в банковской системе России еще не завершены, однако отдельные ее черты, характеризующие легальных субъектов банковской системы, кристаллизировались достаточно отчетливо и весьма интересны как исследователям, так и потребителям банковских услуг.

В качестве первой характеристики банковской системы России назовем ее двухуровневую структуру, которая реализуется путем разделения функций органов управления и других элементов банковской системы.

Центральным звеном банковской системы РФ является Банк России. Именно он занимает ее верхний уровень. Одной из целей деятельности ЦБ РФ Закон о Банке России называет развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации. Для достижения указанной цели Банк России наделяется обширными полномочиями, в частности вырабатывает и реализует денежно-кредитную политику, осуществляет надзорные функции, применяет к кредитным организациям меры ответственности.

Вместе с тем Банк России не имеет права осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями, и с физическими лицами (кроме военнослужащих и служащих Банка России), не имеет право предоставления непосредственных кредитов предприятиям и не должен прямо выходить на банковский рынок, создавая конкуренцию коммерческим банкам.