Políticas públicas para el desarrollo municipal

Más allá de las reformas constitucionales del siglo xx

¿Cómo podemos considerar que, con este esbozo de problemas públicos que enfrentamos, se pueda mantener una idea romántica del municipio? ¿Cómo podemos creer que nuestra agenda de investigación municipal actual sea coherente?

Necesitamos poner los pies en la realidad. La agenda necesaria tiene poco que ver con las reformas de 1983 y 1999: ese municipio de zonas urbanas pero ordenadas, de zonas metropolitanas como ciudades controlables con servicios e infraestructura creciente que incrementaría sus ingresos con el pago del predial, derechos, aprovechamientos y productos —especialmente los derivados del agua—, capaz de potenciar sus vocaciones productivas y de hacer una planeación urbana ordenada, y capaz de garantizar una visión de largo aliento. Municipios con sistemas de participación ciudadana cada vez más eficaces, como se imaginó en aquella época, complementarios de una sólida representación plural de los partidos, de construir consensos y de situarse en el espacio urbano como el espacio natural del desarrollo municipal.

No obstante, en vez de eso, subrayo, se agregaron obligaciones a los municipios, no solo por la vía jurídica, sino también por la vía de la transferencia de fondos federales, de las aportaciones y las participaciones, y también de los proyectos directos financiados con recursos de la banca.18

Hay tesis, abundantes por fortuna, que prueban cómo el crecimiento de transferencias de recursos a los municipios19 se vinculó con la ampliación de la agenda municipal. Los municipios acabaron tratando de hacer casi todo sin poder hacer casi nada, tal como dice el refrán: “El que mucho abarca poco aprieta”. En lugar de concentrarse en las funciones principales que la Constitución les otorgó, ampliaron esa agenda, y aunque lo hicieron con más recursos —duplicados gracias a la entrada de los nuevos mecanismos de coordinación fiscal—, de cualquier manera fueron insuficientes para afrontar los desafíos que se habían impuesto ellos mismos.

Esa es la situación que tiene hoy la agenda municipal y a la cual se debe responder con mucha objetividad. A esto, añádase todavía el envejecimiento de la población y la nueva composición social de las familias: ya no se puede seguir gobernando lo local como si las familias fueran tradicionales. El cambio exige políticas distintas de vivienda, tratamiento de residuos y movilidad física en los espacios territoriales. No se puede actuar como si no hubiera que proteger a las víctimas de violencia, producto de la descomposición urbana y del abandono territorial. Las obligaciones que hoy desafían a lo local no responden a diseños normativos del pasado sino a desafíos concretos.

Hay que considerar también el problema del medio ambiente20 con todas sus secuelas, y la forma en que tenemos que administrar los recursos públicos echando mano de nuevas tecnologías, nuevas formas de comunicación y nuevas formas de trabajo. No solo el realizado por la administración pública, pues en una economía, como el territorio nacional, responde al control del Estado mexicano en su conjunto. Téngase presente que 57.6% de la economía mexicana es informal21 y que casi todos los que pertenecen a esa categoría trabajan en zonas urbanas, en puestos ambulantes, vendiendo objetos a granel, ofreciendo servicios, pues la calle es su lugar de trabajo. Nada de eso puede ser ajeno a los gobiernos de las ciudades. 22

Cierro esta invitación a rediseñar la agenda de municipalismo mexicano con una ilusión personal, poniendo énfasis en el enfoque que a mí me encantaría que se adoptara, no me refiero a los temas, sino a los ejes con los cuales se podrían encontrar consensos y rediseñar las líneas de investigación y de incidencia.

En primer lugar: las personas, los seres humanos. Hemos abandonado la idea del ser humano que vive en un espacio, en un tiempo, y en unas circunstancias concretas. Se han preferido discusiones abstractas sobre ayuntamientos, cabildos, regidores y normas. Absurdamente se nos ha olvidado que la clave del gobierno municipal está en los seres humanos que componen cada una de las unidades territoriales en las que todos convivimos. Ruego que no se considere esta afirmación como obvia ni trivial, pues si se pensara en los seres humanos con problemas concretos, con dificultades inmediatas, y no solo planes, programas presupuestarios, estructuras orgánicas y parafernalia burocrática, seguramente podríamos darnos a la tarea de evaluar, por ejemplo, si el dinero que se le entrega a los municipios y la forma en que se hace, efectivamente corresponde, o no, con esas necesidades sociales, con esas necesidades humanas.

Me encantaría que la agenda municipal dejara de estar tan concentrada en el reparto del poder político y en la idea de los partidos: en cómo se van a representar y cómo van a multiplicar sus espacios de poder o cómo será la disputa de esos espacios con el gobierno en turno. Para decirlo con toda claridad, no se trata de fortalecer al municipio para fortalecer a la clase política local, sino de fortalecer la convivencia, y con ello, dar un respiro a una sociedad desencantada, resentida y excluida, con muy pocas satisfacciones en el lugar donde reside.

Creo que es necesario trabajar por la simplificación, por la sencillez, por la forma más fácil de administrar lo complejo. Hemos cometido un error añadiendo complejidad a la vida municipal, cuando lo que se necesita es sencillez. Esta es una obligación de nuestra comunidad de investigación: hacer fácil lo difícil. Por supuesto, necesitamos transparencia, rendición de cuentas, gestión presupuestaria, profesionalización, uso de tecnologías para resolver problemas actuales. No de la manera en que lo estamos haciendo y mucho menos cargando sobre el municipio nuevas obligaciones administrativas imposibles de cumplir. Necesitamos simplificar lo complejo y esta es una de las más importantes obligaciones de la investigación sobre gestión municipal.

Por último, me encantaría que nos sentáramos a pensar tranquilamente—reconozco que no tengo el método preciso— el rediseño institucional del municipio. ¿Por qué soy poco optimista en este último punto? Porque los municipios han servido para fortalecer el régimen de partidos en México. Desde que se establecieron los regidores de minorías, de representación proporcional, se permitió a los partidos ensanchar sus espacios por todo el territorio nacional; los que no tenían militancia en zonas específicas se vieron obligados a tenerla, y empezaron a tener voz, dinero, representantes políticos, poder y capacidad de confrontar a los líderes habituales. Con ello, crecieron los partidos, entre otras razones, por esa representación y por el dinero que les proporcionó el Estado. Como dije antes, no solo han crecido esas organizaciones de la mano del diseño del régimen político, sino que desafortunadamente también han crecido los grupos que se dedican a las actividades ilícitas y quienes han encontrado en alcaldes, regidores y funcionarios municipales, una vía para influir y para limpiar su imagen. En un trazo: si los grupos criminales europeos salieron a la luz pública por medio de las empresas, en México los criminales eligieron la representación política.

No será fácil enfrentar a esos poderosísimos grupos: partidos políticos y organizaciones criminales. Sin embargo, no podemos seguir ignorando su existencia y limitarnos a su mención. El desafío es reconocer esos obstáculos y enfrentar la tarea del rediseño institucional del municipio mexicano. De lo contrario, únicamente se le seguirá culpando de todos los males de la república, que es el culpable del deterioro ambiental, de la inseguridad, de la deuda pública, de la falta de servicios y de la corrupción. Por tanto, nos espera una tarea tan larga como apasionante. Que así sea.

Fuentes consultadas

Documentos electrónicos

Auditoría Superior de la Federación (asf) (2015), Diagnóstico del desarrollo institucional municipa l, Ciudad de México, Cámara de Diputados, documento pdf disponible en: (consulta: 20/11/2017).

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (cefp) (2018) , Deuda Pública de los Municipios de México al Primer Trimestre de 2018, Cámara de Diputados, LXIII Legislatura, 6 de julio de 2018, documento pdf disponible en: (consulta: 03/04/2019).

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) (2017),“CONEVAL da a conocer la información de la medición de la pobreza municipal 2015”, Comunicado de prensa número 013, Dirección de Información y Comunicación Social, Ciudad de México, 7 de diciembre de 2017, documento disponible en: (consulta: 27/08/2018).

Herrera Gómez Vladimir y Sandra Oralia Maya Hernández (2017), Diagnóstico de las haciendas públicas locales en México, Ciudad de México, Instituto Belisario Domínguez, LXIII Legislatura, Senado de la República, documento disponible en: (consulta: 30/05/2018).

Instituto Mexicano de la Competitividad, A. C. (Imco) (2018), Índi ce de Información Presupuestal Municipal, novena edición, Ciudad de México, Imco, s/p, documento disponible en: (consulta: 10/10/2018).

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi)(2018a), Encuesta Nacional de Victimización y Percepción Sobre Seguridad Pública (ENVIP) 2018, documento pdf disponible en: (consulta: 15/11/2018).

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) (2018b), “Estadísticas a propósito del día mundial del medio ambiente, (5 de junio)” , Comunicado de prensa número 260/18, 4 de junio de 2018, documento pdf disponible en: (consulta: 06/10/2018).

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) (2019), División territorial, documento disponible en: (consulta: 22/02/2019).

Merino, Mauricio (2012), El futuro que no tuvimos, México, Planeta.

México ¿cómo vamos? (2018), Semáforo Nacional. Generación de empleos formales, 2018, documento disponible en: (consulta: 07/12/2018).

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) (2014), Índice de Desarrollo Humano Municipal en México. Nueva metodología, México, Oficina de Investigación en Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en México (pnud), documento html disponible en: (consulta: 18/07/2018).

Pulido Gómez, Amalia (2018), “Candidatos y violencia criminal”, Nexo s, 1 de julio de 2018, documento html disponible en: (consulta: 08/01/2019).

Solís, Vanesa (2018), “Elecciones 2018, las más mortíferas. Dejan 152 políticos asesinados”, El Sol de México, 30 de diciembre de 2018, documento html disponible en: (consulta: 08/01/2019).

Notas

1 En otro lugar he sugerido que México ha vivido tres etapas en su evolución política reciente, luego del régimen autoritario: la primera de liberalización política, desde la reforma electoral de 1977; la segunda, conocida como la transición democrática, desde 1988; la tercera, la etapa del desencanto, a partir del año 2003. A todas luces, hoy vivimos una cuarta que, a juicio del gobierno mexicano, podría denominarse como la Cuarta Transformación aunque, objetivamente, todavía resulte imposible nombrarla por sus características definitivas ( Cfr. Merino, 2012).

2 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2019).

3 El 69% de los municipios son fundamentalmente rurales, ya que tienen una población menor a 25 000 habitantes; 23.2% comprende entre 25 001 y 100 000 personas; 6.2% entre 100 001 y 500 000, y 1.5% tiene más de 500 000 habitantes (Auditoría Superior de la Federación, 2015: 20).

4 “Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (en los indicadores de rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y si su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias” (Coneval, 2017: 2).

5 “En 2010, 72.5% de los municipios en México tienen un nivel de desarrollo inferior al promedio mundial del inh (0.690). En términos regionales, únicamente 5.5% de los municipios igualan o superan el valor del inh de Europa y Asia Central (0.766). En contraste, 36 municipios (1.5%) experimentan condiciones de desarrollo iguales o inferiores a las del promedio del África Subsahariana (0.468). Sin embargo, destaca que el 88.3% de los municipios en México aún no supera el nivel de América Latina y el Caribe (0.736)” (pnud, 2014: 20).

6 “La distribución territorial de la pobreza en el ámbito municipal permite identificar tres zonas de aglomeración de municipios con bajos porcentajes de población en situación de pobreza: el noroeste (Sonora), noreste (Coahuila-Nuevo León) y la zona Centro Sur, Centro Norte y Occidente. Por otro lado, el conjunto de municipios con altos porcentajes de población en situación de pobreza se observa en la región Sur-Sureste (Chiapas-Oaxaca-Puebla-Veracruz)”. (Coneval, 2017: 5).

7 “En los municipios que conforman las zonas metropolitanas del país, el porcentaje de pobreza extrema no superó el 30%. Sin embargo, porcentajes superiores de 20% se registran en los municipios urbanos de los estados de Chiapas, México, Oaxaca, Puebla y Veracruz” (Coneval, 2017: 6).

8 “En el país hay 59 zonas metropolitanas que agrupan a 367 municipios. De ellos, 144 (39% del total) tuvieron más de 50% de su población en situación de pobreza en 2015. La mayoría de estos municipios pertenecen a los estados de México, Puebla, Tlaxcala y Veracruz”. (Coneval, 2017: 6).

9 El 53.0% de los municipios del país disponen de un Bando de Policía y Buen Gobierno; 63.8% de los municipios que presentan un grado de rezago social muy bajo tienen esta reglamentación, mientras que solo existe en 31.0% de los municipios rezago muy alto. En relación con el Reglamento interior del Ayuntamientos, únicamente se dispone de este ordenamiento en 37.5% de los municipios [Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2013] (Auditoría Superior de la Federación, 2015: 74 y 75).

Principal reglamentación existente en los municipios

Fuente: Auditoría Superior de la Federación (2015: 75).

10 Aconsejo revisar los trabajos de Oliver Meza sobre el tema, en www.cide.edu. Por otra parte, puede verse que entre más alto es el grado de rezago social de los municipios son menores sus ingresos provenientes de sus recursos propios. En el año 2012, los recursos propios promedio por municipio de acuerdo con el rezago social fue, en millones de pesos: rezago social muy alto (1.1); rezago social alto (1.1); rezago social medio (2.4); rezago social bajo (7.4) y rezago social muy bajo (84.6) (Auditoría Superior de la Federación, 2015: 27).

11 “El saldo de las obligaciones financieras de los municipios por tipo de acreedor se distribuye como sigue: 24 mil 471.5 mdp (47.9 por ciento) provienen de la banca múltiple; 22 mil 943.2 mdp (44.9 por ciento) de la banca de desarrollo; un mil 422.5 mdp (2.8 por ciento) de emisiones bursátiles; y 2 mil 274.4 mdp (4.4 por ciento) se originan en otros conceptos como fideicomisos” (cefp , 2018: 3).

12 “25 municipios concentran el 52% de la deuda municipal, es decir, 23 mil 879.2 millones de pesos (Imco, 2018).

13 Los municipios cuya deuda supera los mil millones de pesos al periodo de referencia (primer trimestre del 2018) son Tijuana, Baja California; Guadalajara, Jalisco; Monterrey, Nuevo León; Hermosillo, Sonora; León, Guanajuato; Benito Juárez, Quintana Roo; Mexicali, Baja California; y Zapopan, Jalisco (cefp , 2018: 3).

14 En términos per cápita, los municipios con mayor endeudamiento, por arriba de los 2 000 pesos, son los siguientes: Cozumel, Quintana Roo (4 327.7 pesos por persona); Agua Prieta, Sonora (3 353.0 pesos); Solidaridad, Quintana Roo (3 123.3 pesos); Puerto Peñasco, Sonora (3 026.0 pesos); Nogales, Sonora (2 192.1 pesos); Guaymas, Sonora (2 137.5 pesos); Hermosillo, Sonora (2 058.0 pesos) y Playas de Rosarito, Baja California (2 018.3 pesos) (cefp , 2018: 3).

15 “La ENVIPE estima 25.4 millones de víctimas de 18 años y más en el país durante 2017, lo cual representa una tasa de prevalencia delictiva de 29,746 víctimas por cada cien mil habitantes durante 2017, cifra estadísticamente superior a la estimada en 2016 que fue de 28,788” (Inegi, 2018a: 1).

16 Vanessa Solís, “Elecciones 2018, las más mortíferas. Dejan 152 políticos asesinados”, El Sol de México, 30 de diciembre de 2018. .

17 Amalia Pulido Gómez, “Candidatos y violencia criminal”, Nexo s, 1 de julio de 2018. .

18 “El gasto federalizado son las transferencias que realiza la Federación a los gobiernos locales, las cuales representan su principal fuente de financiamiento para el cumplimiento de sus obligaciones de gasto. Dichas transferencias se componen de los conceptos siguientes: a. Ramo 28 Participaciones de los estados, municipios y Distrito Federal en ingresos federales (Participaciones Federales); b. Ramo 33 Aportaciones Federales y Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos; c. Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas (Fondos del gasto federalizado); d. Gasto transferido mediante convenios con las dependencias del Gobierno Federal, y e. Recursos para Protección Social en Salud del programa Seguro Popular” (Herrera y Maya, 2017: 30).

19 “Para el periodo de análisis (2000-2016) los ingresos totales netos de las entidades federativas presentan una marcada tendencia creciente en términos reales al pasar de 841,019.0 mdp en el año 2000 a un billón 824,215.9 mdp en 2016 con un crecimiento promedio anual real de 5.0%” (Herrera y Maya, 2017: 56).

20 “Para 2016, los costos por agotamiento y degradación ambiental fueron equivalentes a 4.6% del pib. De ellos, los relacionados con el control y manejo de los residuos sólidos urbanos representaron el 0.3%” (Inegi, 2018b: 1).

21 “La economía informal absorbió más de la mitad (57.6 por ciento) de la población ocupada en México, y generó el 22.6 por ciento del pib del país, en tanto que el 77.4 por ciento del pib fue producido en el sector formal, dando al 43.3 por ciento de la población económicamente activa durante 2016”(México ¿cómo vamos?, 2018).

22 “La desagregación de la economía informal por sector de actividad económica muestra que el sector comercio tuvo la mayor participación en 2016, con el 31.3 por ciento del total, en segundo lugar, estuvo la construcción con el 13.8 por ciento, en tercer lugar se encontraban las actividades agropecuarias con 12.5 puntos porcentuales, el cuarto lugar lo ocuparon las industrias manufactureras con el 12.2 puntos” (México ¿cómo vamos?, 2018).

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