Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование

Значительно более тесное сотрудничество в данном направлении осуществляется между участниками Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (заключено в г. Санкт-Петербурге 19 ноября 2010 г.)[75]. Стороны соглашения осуществляют взаимодействие в разработке и реализации согласованной политики по противодействию нелегальной трудовой миграции, реализуют согласованные меры в отношении нелегальных трудящихся-мигрантов, физических и юридических лиц, организующих и (или) оказывающих содействие нелегальной трудовой миграции, в том числе осуществляют:

– согласование общих подходов и принципов в сфере противодействия нелегальной трудовой миграции;

– выявление и учет нелегальных трудящихся-мигрантов;

– выявление и пресечение каналов и структур, организующих нелегальную трудовую миграцию или оказывающих содействие ей;

– мониторинг объемов нелегальной трудовой миграции;

– разработку и совершенствование механизма высылки (выдворения, депортации) нелегальных трудящихся-мигрантов;

– выработку согласованных мер, ограничивающих въезд с целью осуществления трудовой деятельности на территории государств сторон ранее высланных (выдворенных, депортированных) лиц;

– реализацию мер, направленных на предотвращение распространения недостоверной информации в сфере трудовой миграции.

Участниками данного соглашения помимо Российской Федерации являются Республика Беларусь и Республика Казахстан, а с 2014 г. – также Кыргызская Республика и Республика Армения.

Сотрудничество в предупреждении, пресечении, выявлении и раскрытии преступлений, связанных с незаконной миграцией, в том числе совершаемых организованными группами, предусмотрено также между правительствами государств – членов Шанхайской организации сотрудничества[76].

Несмотря на значительное количество многосторонних международных договоров в сфере предупреждения и пресечения незаконной миграции, следует констатировать, что в последние годы сектор многостороннего взаимодействия государств начал сужаться, а практика заключения двусторонних и трехсторонних соглашений, наоборот, получает все большее распространение. Данная тенденция, в частности, весьма выражена на уровне СНГ, на что уже неоднократно обращалось внимание в доктрине[77].

В целом в настоящее время удельный вес двусторонних межправительственных международных договоров в области противодействия незаконной миграции весьма значителен. Как правило, это договоры о сотрудничестве в области борьбы с преступностью (с Республикой Кипр[78] – 2016 г., Республикой Болгарией[79] – 2006 г., Чешской Республикой[80] – 2011 г., Латвийской Республикой[81] – 2010 г. и др.), которые в том числе содержат и положения о противодействии незаконной миграции.

В рамках межгосударственного сотрудничества по вопросам противодействия незаконной миграции существенную роль играют и соглашения в области реадмиссии, заключаемые Российской Федерацией с другими странами. В настоящее время Россией подписано 18 таких соглашений, в целом имеет место тенденция к последующему расширению практики их заключения[82].

Близкими по содержанию к вышеназванным источникам являются межведомственные двусторонние международные договоры, одной из сторон которых выступает Министерство внутренних дел РФ. Данные договоры направлены на сотрудничество в борьбе с преступностью, в том числе в сфере предотвращения нелегальной миграции, определяют формы такого сотрудничества (обмен экспертами, обмен оперативной информацией, розыск лиц, совместное проведение научных исследований и иные вопросы). В качестве примеров можно привести Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством иностранных дел Кыргызской Республики о сотрудничестве в области миграции (заключено в г. Москве 18 апреля 2003 г.), Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Турецкой Республики (заключено в г. Анкаре 12 мая 2010 г.), Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Королевства Камбоджа (заключено в г. Москве 17 мая 2016 г.) и др.

Указанные международно-правовые документы не только дополняют своими положениями систему национальных актов Российской Федерации, но и способствуют дальнейшему формированию и развитию полноценной основы регулирования миграционных процессов в стране.

Основную часть источников составляет достаточно обширное законодательство Российской Федерации, регулирующее миграционные отношения. К данным нормативным правовым актам относятся, прежде всего, федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[83] к полномочиям Правительства РФ в социальной сфере относится обеспечение проведения единой государственной миграционной политики в стране (ст. 16). В рамках данного полномочия Правительство РФ реализует широкий перечень мероприятий в названной сфере отношений[84].

Как уже отмечалось, в России при всем многообразии источников миграционного права нельзя выделить ни одного федерального закона, выступающего в качестве систематизированного источника. В то же время действует широкий круг федеральных законов, специализирующихся на регламентации отдельных видов отношений в области миграции населения.

Учитывая объективно существующие процессы эмиграции и иммиграции, законодательно регламентированы основания и порядок пересечения государственной границы. Именно Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[85] в настоящее время регулируется проезд (включая транзитный) через государственную границу Российской Федерации всех категорий физических лиц. В рамках данного закона регламентируются отношения, связанные с порядком оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию; устанавливается сам порядок въезда и выезда, в том числе порядок транзитного проезда через территорию Российской Федерации; закрепляется ответственность за нарушение данного федерального закона.

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[86] имеет системообразующий характер для всей сферы миграционного законодательства, достаточно обширной по своему содержанию, и является доминирующим в этой системе, обеспечивая, насколько это возможно, интегрирование всех иных нормативных правовых актов в сфере миграции в единую отрасль законодательства.

С принятием Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Российская Федерация начала реализовывать сложившийся в мировой практике принцип более жесткого регулирования внешней миграции по отношению к внутренней. Основная причина обозначенной тенденции в правовом регулировании внешней миграции главным образом заключается в необходимости укрепления правового режима государственной границы, противодействии современным вызовам и угрозам национальной безопасности, в том числе предупреждения и пресечения незаконной миграции. Предметом регулирования данного закона является сфера отношений, в которые вступают иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации.

Нами уже отмечалось ранее, что по предмету правового регулирования данный федеральный закон должен носить статусный характер, что означает наличие в нем преимущественно норм материального содержания. На деле же такие нормы часто перемежаются с нормами процедурного характера, не свойственными для статусного закона. Кроме того, в указанном законе много норм, касающихся определения трудовых прав иностранных работников, порядка и условий заключения трудовых и гражданско-правовых договоров с иностранными работниками, высококвалифицированными специалистами. Однако это не является предметом регулирования указанного федерального закона, который в большей степени относится к сфере конституционного права[87].

Нельзя не отметить, что за период существования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» его содержание было значительно расширено и перманентно продолжает расширяться. За 15 лет данный федеральный закон увеличился в объеме почти в четыре раза (причем не всегда при этом были соблюдены правила правотворческой техники), его содержание уже давно вышло за пределы изначально установленного предмета регулирования, по сути он стал играть роль некоего «квази кодекса»[88]. Как уже отмечалось ранее, еще с начала 2000-х гг. в России ставится вопрос о систематизации миграционного законодательства и принятии миграционного кодекса. Тем не менее можно прогнозировать трудности, с которыми столкнутся его разработчики. В первую очередь они связаны с необходимостью регуляции разнородных общественных отношений, относящихся к различным отраслям законодательства (вопросы миграции регулируются трудовым, административным, гражданским правом и др.). Очевидна сложность определения пределов кодификации, более того, не все нормы, регулирующие общественные отношения в сфере миграции, можно и нужно кодифицировать.

Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» относится к числу правовых актов, определяющих понятие вынужденного переселенца, его правовой статус; порядок обращения с ходатайствами о признании за ними этого статуса; порядок признания лица вынужденным переселенцем; экономические и социальные гарантии защиты со стороны Российского государства[89]. В отличие от вышеуказанного закона, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах»[90] посвящен вынужденной иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев[91].

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[92] регламентирует отношения, возникающие при учете перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через ее территорию, передвижением по территории России при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из страны. Действие данного закона позволяет контролировать перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Безусловно, вышеперечисленными актами не исчерпывается система источников миграционного права Российской Федерации в форме законов. Существенную роль в регулировании миграционных отношений играют и такие акты, как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г. (далее – УК РФ), Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» и др. Ими регламентируются вопросы ответственности лиц за незаконную миграцию на территории России, порядка пересечения государственной границы, прохождения дактилоскопической экспертизы для отдельных категорий иностранных граждан на территории Российской Федерации и т. д.

Очевидно, что последующее развитие миграционного права в целом, а также его отдельных субинститутов обусловит дальнейшее нарастание законодательного массива, регулирующего миграционные процессы. В основном это будет происходить, как представляется, за счет наполнения уже действующих нормативных правовых актов. Например, в обозримом будущем ожидается урегулирование вопросов адаптации и интеграции мигрантов, имеется необходимость в правовом обеспечении осуществления государственно-частного партнерства в деле привлечения иностранной рабочей силы, более четкой регламентации визовой политики. Одной из главных проблем остается слабая сопряженность элементов системы миграционного законодательства между собой, отдельные федеральные законы в этой сфере развиваются бессистемно, что приводит к их содержательному «пересечению», нечеткому разграничению предметов регулирования.

Значительное количество вопросов, касающихся миграционных отношений, регламентируется в иных нормативных правовых актах. К ним в первую очередь относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие правовые нормы по вопросам миграции. Эти акты принимаются для реализации норм федеральных законов в сфере миграционных правоотношений и не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Указы Президента РФ, выступающие формой регулирования миграционных отношений, призваны не только определять порядок реализации положений федерального законодательства, но в отдельных случаях и восполнять имеющиеся в законодательстве пробелы; иногда это наиболее приемлемая форма регулирования тех или иных вопросов. Кроме того, посредством указов Президента РФ утверждены ключевые документы концептуального и стратегического характера, определяющие в том или ином объеме задачи и направления регулирования миграционных процессов: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы[93], Стратегия национальной безопасности Российской Федерации[94], Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года[95], Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года[96], Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-2753) и др.

Примером апробации новых подходов регулирования миграционных отношений в России является Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[97] определяет только основы деятельности органов государства по реализации указанной политики. Указом Президента РФ утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в рамках которой не только регламентируются вопросы оказания такого содействия, но и закрепляются права и обязанности добровольных переселенцев, являющихся участниками миграционных отношений в Российской Федерации. Этим актом по сути «оформлен» программно-целевой метод регулирования миграции в страну лиц, обладающих признаками общности (языковой, культурной, религиозной и т. п.) с российскими гражданами.

Существенную роль в числе источников миграционного права играет Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»[98]. Указ в целях реализации положений ст. 63 Конституции РФ закрепляет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с ним политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации и на основании общепризнанных принципов и норм международного права.

Указом Президента РФ определена компетенция федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, – с 2016 г. эти функции реализует Министерство внутренних дел РФ[99].

Значительную часть вопросов в сфере миграции регламентируют нормативные правовые акты Правительства РФ. Они направлены на реализацию федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ, действующих в сфере миграции населения[100]. Так, постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186 утверждено Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[101]. В постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета»[102] закреплены нормы, регламентирующие порядок формирования и обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета, внесения изменений в сведения (информацию) об иностранных гражданах и лицах без гражданства, содержащиеся в информационной системе, порядок и срок их хранения, порядок доступа к сведениям, их предоставления, использования и защиты, а также порядок взаимодействия органов миграционного учета с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях эффективного использования и защиты сведений. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определяемом постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту»[103]. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2003 г. № 167 определен порядок представления приглашающей стороной гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина и лица без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации[104].

Во исполнение указа Президента РФ, утвердившего Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг., Правительством РФ был разработан план мероприятий по реализации данной Концепции в 2019–2021 гг.[105]

Из анализа положений других актов Правительства РФ по вопросам миграции следует, что в них, как правило, устанавливается порядок решения таких вопросов, как:

– конкретизация процедуры признания лиц в качестве беженцев, вынужденных переселенцев или добровольных переселенцев, а также иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации;

– выдача и определение форм документов, касающихся названных выше категорий лиц;

– содействие в решении социальных вопросов различных категорий мигрантов (определение размеров пособий, предусмотренных для мигрантов, предоставление им медицинской помощи и т. д.);

– определение особенностей осуществления федерального государственного контроля (надзор) в сфере миграции;

– установление правил и порядка миграционного учета и др.

Большой массив источников миграционного права представляют нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с их компетенцией, – Министерства внутренних дел РФ, Министерства здравоохранения РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства труда и социальной защиты РФ и др. В большинстве случаев акты федеральных органов исполнительной власти принимаются во исполнение требований федеральных законов, указов Президента РФ, в развитие актов Правительства РФ. Так, в целях реализации норм Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Минздрав России утвердил перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний[106]. Приказом Минздравсоцразвития России были определены случаи осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)[107].

Имеют место случаи, когда вместо нормативного правового акта уполномоченного федерального органа исполнительной власти принимается акт более высокой юридической силы, хотя федеральным законом напрямую указывается правовая форма регулирования. Например, в ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается, что среднемесячный доход иностранного гражданина и среднемесячный среднедушевой доход члена семьи иностранного гражданина определяются в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Тем не менее Порядок определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства регламентирован постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. № 91[108].

К актам названных органов, являющимся источниками миграционного права, следует отнести, например, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие процедуры осуществления ими действий и принятия решений в связи с непосредственным обращением граждан или организаций в целях реализации их прав и законных интересов либо в связи с иным исполнением полномочий в миграционной сфере.

Разработка и утверждение административных регламентов имеют основной целью упорядочение и конкретизацию обязательств органов исполнительной власти перед обществом, что должно способствовать повышению эффективности государственного управления и качества публичных услуг. Это своего рода инструмент, который позволит обществу контролировать и оценивать деятельность органов исполнительной власти[109].

Считается, что административные регламенты федеральных исполнительных органов нормативны, так как они устанавливают формально определенные общеобязательные процедурные правила[110]. На нормативный характер административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг указывалось в Концепции административной реформы[111]; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[112] определяет административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В качестве примеров можно назвать Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации[113]

Примечания