La situación de la violencia relacionada con las drogas en México del 2006 al 2017

Por su parte, el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos de la ONU, Zaid Ra’ad Al Hussein señaló, entre otras cosas, que:

Para un país que no se encuentra en medio de un conflicto, las cifras calculadas son, simplemente, impactantes: 151,233 personas asesinadas entre diciembre de 2006 y agosto de 2015, incluyendo miles de migrantes en tránsito. Desde 2007, hay al menos 26,000 personas cuyo paradero se desconoce, muchas posiblemente como resultado de desapariciones forzadas. Miles de mujeres y niñas son abusadas sexualmente o se convierten en víctimas de feminicidio. Y prácticamente nadie ha sido condenado por dichos crímenes. (13)

El presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), en octubre de 2017, afirmó que “las consecuencias humanitarias de la violencia en México son similares a las que experimentan países en conflicto armado”. (14) Señaló que hay tres temas que preocupan al CICR en el país: La desaparición de personas a causa de la violencia; los riesgos que corren los migrantes en tránsito, quienes requieren protección, y el marco de actuación y el desempeño de las fuerzas armadas en las tareas de seguridad pública. Llama la atención que el Presidente del CICR no clarificó la naturaleza de la crisis de violencia en México y, por ende, surge una gran interrogante: ¿La situación de violencia puede ser considerada como conflicto armado de carácter no internacional?

La discusión sobre si nos encontramos ante la presencia de un conflicto armado no solo tiene un muy importante valor académico para el país (por ejemplo, para la Ciencia Política y el Derecho), sino que es indispensable para el diseño de políticas públicas adecuadas en diversas materias (seguridad, salud, infraestructura, economía, turismo, por citar algunas). Solo con esa determinación se podrán ofrecer respuestas humanitarias adecuadas para proteger a la población civil, los bienes civiles (hospitales, iglesias, negocios, propiedad privada y colectiva), así como para minimizar el sufrimiento de las personas que no participan en las hostilidades, incluidas quienes depusieron las armas, personas heridas y detenidas, personal sanitario, migrantes, periodistas, etcétera.

Ese reconocimiento debe traer como resultado inmediato someter al imperio de la ley a las fuerzas armadas, particularmente en lo relativo al uso de la fuerza letal. En la actualidad hemos podido constatar que las fuerzas armadas no se rigen por las reglas (15) que son aplicables en tiempos de paz al personal de las instituciones civiles de seguridad pública: legalidad, gradualidad, necesidad, proporcionalidad y fin legítimo que consiste exclusivamente en proteger la vida propia o ajena. (16) Las fuerzas armadas no aplican estos principios, en primer lugar porque la legislación no los faculta para hacer tareas propias de seguridad pública, al mismo tiempo que ellos no se consideran funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

Pareciera que entonces aplican los principios del Derecho Internacional Humanitario (DIH) en tiempos de guerra, atendiendo a su naturaleza y su entrenamiento en el uso de las armas de fuego. Sin embargo, al no reconocerse la existencia de un conflicto armado, el personal militar tampoco respeta esos principios: necesidad, proporcionalidad y distinción entre combatientes y población civil. Solo con esa clasificación podrán tener claridad sobre los límites al uso de la fuerza que imponen el DIH y los derechos humanos en casos de conflictos armados.

De reconocerse la situación de conflicto armado, las fuerzas castrenses entenderían el marco jurídico que les aplica, además, sería más sencillo atribuir responsabilidad penal a los soldados o marinos que priven de la vida a civiles que no forman parte en las hostilidades, y no solo a ellos, sino también a sus comandantes y superiores jerárquicos cuando estos no hubieran adoptado medidas para prevenir esos crímenes o bien, si teniendo conocimiento de ellos, no hubieran hecho todo lo que estuviera razonablemente a su alcance para ponerlos a disposición de las instituciones encargadas de la investigación, procesamiento y castigo de los delitos.

Además, ese reconocimiento permitiría a la población civil tener claridad sobre a qué se expone y las posibles consecuencias de la presencia militar en su lugar de residencia (por ejemplo, si se restringen derechos en un determinado lugar, se tendría conocimiento de qué pueden y no pueden hacer las fuerzas armadas). Por su parte, tanto militares como marinos tendrían la certeza legal del régimen al que estarían sometidos y de qué forma (para qué, dónde y cuándo) pueden emplear la fuerza.

También en ese contexto, se tendría que recurrir a un régimen de suspensión de derechos previstos en el orden jurídico mexicano, (17) lo que implica una observación reforzada de la comunidad internacional a la situación del país. Conforme a los tratados internacionales ratificados por México, los decretos de restricción o suspensión de derechos se tienen que notificar a los Secretarios Generales tanto de la ONU como de la OEA.

Actualmente, ya que no existe un reconocimiento oficial —ni del gobierno ni de órganos u organizaciones internacionales— y que las consecuencias humanitarias son similares a un conflicto armado interno, las instituciones humanitarias no pueden trabajar en México de manera coordinada ni con la efectividad que podrían si tuvieran la claridad del escenario en el que funcionarán. Por ello, creo que el reconocimiento de la existencia del conflicto armado mejoraría la calidad de protección a la población civil, además, optimizaría la recepción y distribución de la ayuda humanitaria para quienes se ven afectados por el conflicto, incluidos quienes no participan o dejaron de participar en las hostilidades (por ejemplo, heridos, enfermos, desplazados internos, personas desaparecidas, etcétera).

Se ha escrito muy poco sobre si la situación de México es o no un conflicto armado. De la escasa bibliografía podemos identificar, de un lado del espectro del pensamiento, a las y los académicos que, sin hacer un análisis empírico sobre el cumplimiento de los aspectos legales que establece el DIH, niegan la existencia de un conflicto armado de carácter no internacional; argumentan que las bandas armadas criminales no están lo suficientemente organizadas para considerarse grupos armados conforme al derecho de la guerra. Consideran que no tienen el estatus de grupo armado por no tener como finalidad primaria el hacer la guerra o por no ocupar o controlar parte del territorio nacional. Por el otro lado, encontramos algunos estudios de instituciones académicas que desde un análisis empírico y de la aplicación del derecho internacional humanitario concluyen que en México hay una guerra o conflicto armado interno.

Una estupenda contribución a la discusión es la de Andreas Schedler, quien encuentra que la llamada guerra contra las drogas es de carácter civil y económica, que se libra por ganancias materiales y no con objetivos políticos, en la que coexisten y se mezclan varias guerras: “violencia criminal de empresas privadas ilícitas y de agentes del Estado, la violencia entre organizaciones criminales y dentro de estas y la violencia ejercida contra combatientes y contra la población civil”. (18) Considera que una parte de las “nuevas guerras” (19) es cuando el objetivo político o ideológico no es un elemento que defina conceptual u operativamente la guerra interna o civil, y que solamente se requiere que los grupos armados puedan “movilizar recursos, conseguir armas, reclutar personal, entrenarlo, establecer una división del trabajo e imponer jerarquías...”. En su opinión, en México se vive una guerra civil o conflicto armado interno, ya que se satisfacen los requisitos de “...confrontación entre grupos armados dentro de un Estado, o entre un grupo armado y el mismo Estado, que causa un mínimo de mil muertos al año”. (20)

En ese mismo espectro de la reflexión, pero desde un análisis netamente jurídico, la Academia de Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos de la Universidad de Ginebra reconocen que la definición de conflicto armado de carácter no internacional exige que se cumplan tres elementos acumulativos: (i) violencia armada prolongada; (ii) conducida entre fuerzas del gobierno y al menos un grupo armado organizado no gubernamental (o entre ellos dentro del país), y que (iii) la violencia o enfrentamientos sean entre esas fuerzas (gubernamentales con no gubernamentales o entre estas). Señala con claridad que el derecho internacional requiere que los grupos armados no oficiales tengan estructuras de mando y control, que sean capaces de contar con armamento y capacidad logística para llevar a cabo operaciones militares, y no exige que los grupos tengan una finalidad política o religiosa. Incluso señala que los grupos armados cuyos fines sean meramente lucrativos —como cárteles de la droga o del crimen organizado— pueden ser parte de un conflicto armado. (21) Califica la violencia analizada durante 2017 como conflicto armado de carácter no internacional entre las fuerzas armadas y, por lo menos, los cárteles de Sinaloa y Jalisco Nueva Generación. (22) Del otro lado de la discusión, encontramos a autoras como Andrea Nill Sánchez, quien considera que la situación de México no es un conflicto armado ya que no se satisfacen los requisitos establecidos en el Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, (23) ni tampoco los establecidos en el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949. (24) Considera que la mayor parte de los enfrentamientos se presentan entre organizaciones criminales entre sí, sin la participación del Estado, que los grupos armados no son de dimensiones suficientes, y que tampoco los enfrentamientos son de la intensidad requerida. Sin evidencia que lo sustente, la autora afirma que la mayor parte de las actividades de las fuerzas armadas mexicanas en la guerra contra el narcotráfico están dirigidas a detener personas, destruir plantíos y, en general, a desempeñar tareas de seguridad pública. Por otro lado, afirma que las organizaciones criminales no cuentan con una estructura de mando militar responsable y que se trata de una red de personas con funciones vagamente definidas, incluyendo las relacionadas con asesinatos y uso de la violencia, (25) lo que les impide contar con poderes suficientes para celebrar acuerdos de paz. (26) Se estima que los motivos de las organizaciones criminales son la ganancia y no tienen fines políticos, a la vez que no controlan ninguna parte del territorio. (27) Se trata, para ella, de organizaciones de la delincuencia organizada de conformidad con la Convención de Palermo. (28)

En esa misma línea, para Javier Dondé no hay un conflicto armado en México, principalmente porque los grupos armados no reúnen los criterios establecidos por el derecho internacional humanitario (29) y el derecho penal internacional. (30) Supone que las organizaciones de la delincuencia no pueden ser consideradas como grupo armado por no reunir los principales elementos indicativos que ofrece la jurisprudencia internacional. (31) Señala —en línea similar a la de Andrea Nill Sánchez— que la diferencia de las organizaciones de la delincuencia organizada con los grupos armados organizados a los que se refiere el derecho de la guerra se centra en la “actividad principal del grupo”. Entiende que el grupo delictivo organizado es la asociación de tres o más personas para cometer delitos graves y obtener beneficio material o económico, (32) mientras que los grupos armados organizados deben tener como principal función combatir militarmente. (33)

Es muy importante señalar que en ninguna parte del derecho internacional aplicable se requiere una determinada “actividad principal del grupo”, mucho menos que tenga fines políticos y no económicos o prioritariamente militares o bélicos. Tampoco es jurídicamente necesario que el grupo armado ocupe parte de un territorio o que pueda celebrar acuerdos de paz, menos aún que se tengan que descartar otras posibilidades de tipo de organizaciones.

Para Isabel Montoya, una de las pocas autoras que ha escrito en México, solo se debe analizar si el grupo armado y organizado reúne algunos de los criterios previstos, de manera que se pueda concluir que tiene un nivel suficiente de organización que le permita generar violencia armada prolongada y que en los hechos sostengan enfrentamientos militares, que además sean de intensidad suficiente. (34)

Ante este escenario, la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH) decidió solicitar una consulta legal a la Clínica de Derecho Internacional Humanitario de la Universidad de Leiden en los Países Bajos (CDIHLU). Lo que se preguntó es que si en México desde diciembre de 2006, con la información pública disponible y conforme al derecho internacional aplicable (Derecho Internacional Humanitario), se podría calificar la situación como conflicto armado de carácter internacional o no.

Amablemente la CDIHLU aceptó la propuesta de consulta y el resultado es el estudio que usted tiene en sus manos. Con una estricta aplicación del derecho internacional humanitario, así como con la evidencia empírica disponible, concluye que, en efecto, en México hay una guerra interna en el sentido jurídico del término. Para la CDIHLU la violencia —durante algunos periodos— ha alcanzado el nivel de intensidad suficiente, y los grupos criminales han mostrado el nivel de organización necesario para calificar la situación en México como un conflicto armado de carácter no internacional (diciembre de 2006 a diciembre de 2017).

Con esta publicación, la CMDPDH y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) contribuyen a la discusión pública sobre si en México existe un conflicto armado de carácter no internacional.

Cualquiera que sea la respuesta, se deben desatar profundas trasformaciones en materia de políticas públicas, esfuerzos de cooperación internacional para atender la problemática, y fincar las responsabilidades correspondientes de todo tipo de actores estatales o no estatales. Dentro de ellas está la definición pendiente sobre la forma correcta de regular la conducta de las fuerzas armadas en el uso de la fuerza y las armas de fuego, así como en la conducción de las hostilidades en tiempos de conflictos; proteger y atender a las víctimas del crimen o del conflicto, a la vez que deben establecer medidas para garantizar la vida, integridad y propiedad de las personas que no participan o han dejado de participar en el conflicto; además de llevar a juicio a quienes en este contexto han cometido crímenes de guerra o crímenes contra la humanidad.

Ciudad de México a 9 de septiembre de 2018.

4- Director Ejecutivo de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos e integrante del Cuerpo Académico “Justicia internacional, contextos locales de injusticia y derechos humanos” (UATLX–CA–233) de la Universidad Autónoma de Tlaxcala.

5-

6- Marina, Ejército, Fuerza Aérea.

7- ‘Una ayudadita de memoria para Felipe Calderón’ (Blog de la redacción de Nexos, 28 de enero 2011)

8- Artículo 21 Constitucional.

9- A/HRC/26/36/Add.1.

10- A/HRC/26/36/Add.1, párr. 21.

11- A/HRC/28/68/Add. 3.

12- Situación de los derechos humanos en México (OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44/15, 31 diciembre 2015) 31 disponible en

13-

14- Entrevista con Carmen Aristegui, disponible en

15- ‘Manual del uso de la fuerza, de aplicación común a las tres fuerzas armadas’ (Diario Oficial de la Federación, 30 de mayo de 2014); ‘Directiva que regula el uso legítimo de la fuerza por parte del personal del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en cumplimiento del ejercicio de sus funciones en apoyo a las autoridades civiles y en aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos’ (Diario Oficial de la Federación, 23 de abril 2012); ‘Directiva 03/09 mediante la cual se regula el uso legítimo de la fuerza por parte del personal naval, en cumplimiento del ejercicio de sus funciones, en coadyuvancia al mantenimiento del Estado de Derecho’ (Diario Oficial de la Federación, 15 de octubre 2009).

16- Contenidos por ejemplo en el Código de conducta de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y los Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y las armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

17- Artículo 29 Constitucional; artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

18- Andreas Schedler. En la niebla de la guerra. Los ciudadanos ante la violencia criminal organizada (Centro de Investigación y Docencia Económicas 2015), 11–12.

19- Andreas Schedler considera que “La noción de la guerra civil a veces se asocia con imágenes de guerras regulares, como la guerra civil americana o en Ucrania en 2014: dos ejércitos enfrentándose como si de guerra internacional se tratase. Las guerras civiles típicamente son ‘irregulares’. Aun cuando se enfrentan dos bandos que ondean banderas políticas y tratan de movilizar a combatientes y a la población civil para fines ideológicos, los enfrentamientos más o menos ordenados que asociamos con la noción de ‘guerras’ solamente constituyen una pequeña parte de los conflictos irregulares: hay muchas ejecuciones, violencia contra civiles, depredación, violencia oportunista, una mezcla de accidentado terreno de batalla, revuelto y opaco, donde los ciudadanos tienen que orientarse, mirar a través de la niebla, trazar un mapa y encontrar un camino”. Schedler, ibid. en 85.

20- Ibid., en 49–50.

21- Annyssa Bellal (ed.). The War Report. Armed Conflicts in 2017 (Academy of International Humanitarian Law and Human Rights of the Geneva University 2018), 24–25.

22- Bellal, ibid. en 86.

23- Véase

24- I. Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña; II. Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar; III. Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra; IV. Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra.

25- De la misma forma, Esteban Arratia considera que tampoco los grupos armados satisfacen el estándar internacional; sin embargo, incluye una categoría que no se infiere del derecho humanitario: que los grupos armados actúen de manera unificada. En sus palabras: “Cada grupo criminal actúa por cuenta propia, es decir, no han conformado una contraparte bélica, de manera tal que el enemigo del Estado no puede ser definido como un actor unificado, sino como una serie de agrupaciones muchas veces enfrentadas entre sí en un contexto anárquico, dentro del cual interactúan solo algunas semi–organizadas y con líderes bien reconocidos, con otras efímeras, desorganizadas y escasamente cohesionadas. Tampoco se encuentran configurados como Fuerzas Armadas porque no poseen organigramas establecidos, ni grados o cargos oficiales, y el reparto de funciones surge de relaciones espontáneas entre los integrantes de la organización criminal. En consecuencia, no existen ni dos ejércitos, ni un ejército contrainsurgente, sino un Estado combatiendo grupos armados que carecen de control territorial estable como para lanzar ataques sostenidos y que, a su vez, luchan entre sí”. Esteban Arratia, ‘¿Existe un conflicto armado interno en México según el Derecho Internacional? Los Convenios de Ginebra y su aplicación a la Guerra contra el narcotráfico (2006–2012)’ (Revista de Estudios en Seguridad Internacional, vol. 2, No. 1, 2016), 21–42. Véase

26- Otros autores también han señalado que en México las organizaciones no son grupos beligerantes, no controlan parte del territorio ni celebran operaciones militares conforme al derecho de la guerra. Sin información o evidencia empírica, concluyen que las organizaciones no tienen nivel de organización suficiente y aplican el estándar del Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra del que México no es parte, para afirmar que no controlan parte del territorio, ni que cuentan con un mando responsable que ejerza disciplina. Héctor Carreón Perea y Édgar Eduardo Téllez Padrón, ‘¿Existe un conflicto armado interno en México? Análisis a la luz del derecho penal internacional’ (Foro Jurídico, núm. 117, junio 2013) 58–64

27- Alejandro Rodiles reconoce que México no es parte del Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra de 1949 por lo que no analiza su aplicación. Sin embargo, en la misma línea que Nill y sin evidencia empírica, cuestiona el nivel de organización de los grupos armados, por carecer de estructura jerárquica, mecanismos para ejercer disciplina, contar con capacidad negociadora y representación externa, la ausencia de finalidad política (enfrentarse para asumir el poder), entre otros. Concluye que no existe en México un conflicto armado de carácter no internacional. Alejandro Rodiles, ‘Law and Violence in the Global South: The Legal Framing of Mexico’s ‘Narco War’ (Journal of Conflict and Security Law) 1–13.

28- Andrea Nill Sánchez, ‘Note: Mexico’s Drug “War”: Drawing a Line Between Rethoric and Reality’ (The Yale Journal of International Law, vol. 38, 2013), 467–509.

29- En particular en el Protocolo Adicional II a los 4 Convenios de 1949.

30- Tribunal Penal para la Antigua Yugoslavia. Prosecutor vs. Ramush Haradinaj et al.

31- Como por ejemplo, contar con: (i) estructura con comando determinado, (ii) reglas de disciplina y mecanismos para hacerles cumplir, (iii) cuarteles generales, (iv) control sobre una parte del territorio, (v) posibilidad de conseguir armamento y equipo militar, (vi) sistema para reclutar y entrenar a sus miembros, (vii) posibilidad de planear y llevar a cabo operaciones militares, (viii) posibilidad de establecer una estrategia militar, y (ix) contar con una voz única para la negociación incluyendo cese al fuego y acuerdos de paz. Javier Dondé Matute, ‘¿Por qué considero que no hay crímenes de guerra en México?, en Javier Dondé Matute y José Antonio Guevara Bermúdez (coords.), México y la Corte Penal Internacional (Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Inacipe, Tirant Lo Blanch 2014) 157.

32- Utiliza la definición de la Convención de Palermo: “Por ‘grupo delictivo organizado’ se entenderá un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”. Javier Dondé Matute, ‘¿Por qué considero que no hay crímenes de guerra en México?’, en Javier Dondé Matute y José Antonio Guevara Bermúdez, ibid. en 157.

33- Para Dondé “La violencia es un subproducto de la actividad delincuencial principal, lo cual no sucede con los grupos armados organizados que tienen como principal función combatir”. Javier Dondé Matute, ibid. en 157.

34- Véase Isabel Montoya Ramos, ‘El concepto de conflicto armado no internacional, en las decisiones de la Corte Penal Internacional’, en José Antonio Guevara Bermúdez y Javier Dondé Matute, Ensayos sobre temas selectos de la Corte Penal Internacional (Inacipe, Universidad Autónoma de Tlaxcala, Tirant Lo Blanch, 2016) 70.

Resumen

En este informe se analiza detalladamente la situación de la violencia relacionada con las drogas en México entre diciembre de 2006 y diciembre de 2017. Examinamos la participación de las más poderosas organizaciones de tráfico de drogas (OTD) y sus enfrentamientos armados con las fuerzas armadas mexicanas. Se concluye que esta situación de violencia ha resultado en un conflicto armado de carácter no internacional (CANI) desde 2007, lo que se traduce en un aumento alarmante del número de víctimas civiles.