О конституции и парламентаризме в России

I

Известный сподвижник императора Александра I Михайловский-Данилевский записал в своих воспоминаниях, что «до царствования этого государя в России не было общего мнения, прежде его опасались у нас произносить слова – „правительство“ и „отечество“, тем менее еще рассуждать об оных, равно и о своем монархе». И долго еще после этого не могло быть речи в России об общественном мнении в политическом смысле. Насколько оно появлялось – оно жило в кружках. В этих кружках рано можно отметить два течения: одно из них находилось под сильным влиянием того, что происходило в Западной Европе, и черпало оттуда свои политические идеалы. Это направление имело поэтому подражательный характер, его представители часто не давали себе достаточного отчета о том, насколько их идеалы пригодны для России, насколько западноевропейские учреждения применимы к ней. Политическим образцом для этого подражательного либерализма служил английский парламентаризм, преимущественно, впрочем, в его более знакомой русским людям французской переделке, символом которой был популярный девиз: «Государь царствует, но не управляет». Странно, конечно, и объяснимо только психологически, что в государстве самодержавном, в котором еще не было даже зачатков самоуправления и существовало крепостное право, политические мечтатели увлекались идеей упразднения монархической власти там, где все ею держалось. Но при всем своем увлечении это направление представляло то достоинство, что распространяло в обществе стремление к политическому прогрессу и исходило от определенных политических учреждений.

Рядом с ним и в противоположность ему развивалось другое направление, которое не желало отделяться от национальной почвы и потому принципиально отвергало всякое следование иноземным образцам. Находя, что Россия без того слишком долго и сильно поддавалась иноземным влияниям, приверженцы этого направления обращались всей душой к русской старине и там черпали свои идеалы. Они находили там два основных политических понятия, которым они поклонялись и которые они идеализировали, – царскую власть и народ. Они сопоставляли эти два понятия чисто внешним способом, а если желали установить между ними внутреннюю связь, то не выходили из области моральных представлений, отвергая всякие юридические определения. В этом преобладании этического элемента над юридическим приверженцы этого направления находили особенность и преимущество восточного, славянского мира над западноевропейским. В этих представлениях проявлялась иногда крайняя наивность. Еще в восьмидесятых годах [XIX в.] в Москве один из представителей указанного направления, почтенный по летам и литературной деятельности, следующим образом разрешал проблему об отношениях народа к царю: «Народ идет к царю; царь выходит к народу; народ кланяется царю; царь кланяется народу; царь спрашивает народ: с чем вы пришли? Народ говорит…». Рассказ на этом обрывался, потому что продолжения у него не могло быть. Такие неопределенно-этические мечтания о взаимных отношениях государя и народа можно встретить и теперь. Так, автор вышедшей в прошлом году книги об основах государственного права русского народа в прошлом и настоящем заключает свою попытку «органически слить царя с народом, соединить их волю до полного отождествления» следующим пожеланием: «Да будет едино стадо и един пастырь, но стадом, каким Христос разумел свою церковь, т. е. собранием разумных свободомыслящих людей, соединенных общею, основанной не на принуждении, а на свободе, верою в общий идеал». От этого направления веяло стариной и застоем; его демократический идеал был неуловим и фантастичен; но оно инстинктивно понимало, что политический прогресс должен иметь в России национальный характер и что русский народ должен осуществлять свой исторический завет в союзе с царской властью, а не упразднением ее.

Между тем, русское общество было призвано не только свободно высказываться о правительстве и о своих нуждах, но и влиять через выборных людей на ход правительственного дела… Чистый абсолютизм – редкое и исключительное явление. Весьма часто абсолютные монархи находятся, не давая себе отчета в этом, не только под влиянием, но и под гнетом своих советников – вспомним Филиппа II и Людовика XIV. В Европе эпоха абсолютизма миновала. И русское правительство, преобразив русское государство на европейский лад, само должно было преобразиться в этом направлении. Отсюда необходимость ввести в России конституционные учреждения. Конституция – единственное средство объединить дуализм, естественный дуализм между правительством и обществом, приспособить правительственную деятельность к культурным потребностям нашего времени и современного человека. Ему давно бы следовало брать своих советников не только из рядов высшей бюрократии и придворных сфер, но и из людей, облеченных доверием общества. Ему следовало это сделать не только ради интересов государства, но и из собственного интереса.

Но зато оно в один год перескочило ступень управления с помощью совещательного собрания и призвало выборных людей не только для совета, но и для участия в законодательной власти и в распоряжении государственным имуществом.

«В нашем современном правосознании, – говорит один из авторитетных юристов Германии, – два права народного представительства признаются преимущественно симптомами и основами конституционной монархии – а именно, право на участие в законодательстве и право на участие при установлении государственного хозяйства, т. е. бюджета».

Оба эти права обеспечены за представителями русского народа основными законами империи: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственной думы», сказано в ст. 86; статьи 114 и 109 определяют роль Государственной думы при обсуждении государственной росписи.

Кроме того, посредством права запроса министрам и главноуправляющим по поводу действий, кои представляются незакономерными (ст. 108), Думе предоставлено право контроля над администрацией по всему пространству империи.

Важно, однако, не только то, что кому-либо предоставлено, но самое мнение данного лица или учреждения о новом своем достоянии и его применении к делу. В этом отношении русское общественное мнение никогда еще не играло такой важной роли, никогда на нем не лежало такой великой ответственности. Судьба русской конституции, плоды, которые она может дать, а в связи с этим и будущность страны – в зависимости от того, какое установится на первых порах общее мнение о современной конституции. В особенности важно это в настоящую минуту, когда приближаются выборы во вторую Думу; наступает момент, когда всякому избирателю придется задать себе вопрос: кого же уполномочить стать выразителем общественного мнения в Государственной думе. Посылать ли туда людей, которые понимают ее значение и сумеют извлечь из нее пользу для страны, или же таких, которые, как выражались в первой Думе, будут видеть в ней лишь «этап к революции», или, на добрый конец, собираются туда, чтобы пошуметь, себя показать и во всяком случае что-нибудь урвать. Но ведь это не погром, где всякий старается как можно больше растащить. Урвать для кого и на что? Тут не должно быть речи об интересах лиц или партий. Это дело государственное, и на него нужно смотреть с точки зрения государственного интереса. В особенности это лежит на обязанности того населения, которое связано с русским государством не только рождением, но и принадлежит к нации, с таким трудом и с такими жертвами создавшей это государство.

Поэтому нельзя не пожалеть – и вред, от этого происшедший, долго будет давать себя чувствовать, что выборы в первую Думу происходили под влиянием партии, поставившей себе целью добиться Учредительного собрания, т. е. вернуться к доисторическим временам, снова сыграть среди общей анархии роль варягов над русской землей, княжить над нею и установить в ней свой порядок. Для членов и приверженцев этой партии обнародованная в основных: законах конституция есть только ни для кого не обязательный «листок бумаги», который можно заменить другим, ибо бумага все терпит. При таком взгляде на дело конституционный порядок не в состоянии упрочиться в стране [и] придется трепетать между диктатурой пролетариата и разбоя и направленной против них военной диктатурой. Но и со стороны защитников порядка и конституции приходится встречать неправильное к ней отношение, способное поддерживать смуту в умах и тормозить успешный ход дела в новой Государственной думе. Есть защитники конституции, советующие примириться с нею, довольствоваться ею, «хотя она и не полного, не парламентского типа».

В чем же неполнота русской конституции? Публицист, чьи слова мы привели, очевидно, полагает, что все конституционные государства однородны и принадлежат к одному типу, с тою только разницею, что в одних этот тип проявляется вполне – это государства парламентарные, в государствах же непарламентарных этот тип еще не «закончен», еще недоразвился.

Такое представление теоретически неверно, как мы сейчас поясним. Но теоретические ошибки часто бывают менее вредны, чем практические выводы, на которые они наводят. Так и в данном случае. Кому же охота оставаться при незаконченном, несовершенном государственном типе? Особенно, когда переход к «законченному» кажется таким легким? Тот же публицист указывает путь к этому: «парламент», говорит он, «есть не более, как ярмарка, где торгуются, где приобретают политическое право по возможно сходной цене». Нельзя одобрить применение к деятельности государственных органов гостиннодворского обычая ножевой линии в Москве – торговаться до зареза, чтобы дешевле приобрести. В государственных вопросах должен стоять на первом плане принцип государственной целесообразности, а не частный принцип купли-продажи. Проведение этого последнего принципа во второй Думе сделало бы ее в такой же степени неработоспособною, какою была первая Дума, по признанию многих ее собственных членов.

Но обратимся теперь к теоретической стороне дела. Конституционная монархия представляет собой, как и парламентарная монархия, вполне законченный самостоятельный образ правления. Несмотря на все внешнее сходство между ними – в каждом из этих государств есть король и есть народное представительство – различие между конституционной монархией и парламентаризмом весьма существенно: в первом случае верховная власть и правительство находятся в руках государя, во втором случае они принадлежат парламенту. Различие между ними так значительно, что, например, американские ученые в своей классификации государств подводят Северо-Американские Штаты и Прусскую монархию под один тип, так как в обоих случаях правительственная власть принадлежит – в противоположность парламентаризму – одному лицу, там президенту, здесь королю.

С другой стороны, парламентарная монархия, несмотря на монархическую этикетку, так близко подходит к республике, что один французский ученый не без основания называл конституционного монарха во Франции наследственным президентом республики, а президента республики в той же стране – временным монархом.

Если конституционная и парламентарная монархии отличаются тем, что у них разные носители правительственной власти – король или парламент, то они различаются и по способу возникновения их конституций. Парламентарные монархии ведут свое начало от революций; в конституционных монархиях конституция исходит от законной традиционной власти, поэтому в конституционных монархиях власть монарха не подорвана, а ограничена учреждениями, введенными данной конституцией и предоставленными в ней этим учреждениям полномочиями. В конституционных монархиях конституция вытекает из королевской власти, в парламентарных – конституция иногда предшествует появлению монарха, и он из нее выводит свои полномочия.

Типический характер такой парламентарной монархии представляет собою Бельгия. Нынешнее Бельгийское королевство обязано своим происхождением революции 1830 г., оторвавшей ее от Голландии. Образовавшееся в ней временное правительство созвало конгресс, который и утвердил выработанную для нового государства конституцию. По своему духу эта конституция была республиканская. Но, окруженная монархиями и обязанная им своей независимостью, Бельгия также стала монархией; однако в основу конституции был положен заимствованный из французской конституции 1791 года революционный принцип народовластия, и избранный король обязан был своим престолом – нации. Своей власти он не имел и обладал лишь полномочиями (pouvoirs d'attribution[1]).

Из этого видно, что конституционная и парламентарная монархии отличаются друг от друга не только формою правления, но и историческими и фактическими условиями своего существования, изменить которые не в воле отдельных лиц или партий. Можно предпочитать для себя лично или теоретически тот или другой образ правления, но не следует воображать, что возможно любое государство без вреда для него натягивать на излюбленный тип. Справедливо заметил немецкий юрист, чьи слова мы выше приводим, что если два человека для двух разных государств пожелают одного и того же, то один из них может оказаться мудрецом, а другой безумцем.

Конституционная монархия отличается от парламентской тем, что последняя есть владычество партий, первая же есть правительство, стоящее над партиями. Поэтому конституционная монархия, ограничивая и смягчая монархический принцип, сохраняет вместе с тем преимущества, присущие монархическому образу правления. Недаром монархия является везде первичной формой государственной жизни. То единство воли, которое представляет собой государство, не находит ни в каком ином образе правления такого наглядного осуществления и выражения. Недаром древнейший политический мыслитель свободолюбивой Греции, поэт Гомер сказал: «Нехорошо многовластие, един пусть будет владыка». В государствах, которые борются за свое существование, монархия является лучшей гарантией их цельности и прочности. По мере того, как общество дифференцируется, то есть разлагается на различные классы и партии с различными интересами, на монархию выпадает новая роль – блюсти среди них общий интерес, интерес государства. Будучи наследственной властью, монархия является лучшей блюстительницей исторического права, без которого не может обойтись правовое государство. Эти общие свойства монархии должны быть особенно понятны в России: никакое иное государство не имело такого явственного монархического начала. С появлением князя древняя Русь стала государством. То же повторялось много веков спустя, в эпоху смут освобождение страны от иноземного владычества обусловливалось восстановлением царской власти. А в наши дни резкий антагонизм между землевладельческими классами и своеволие партий должны были воочию всех убедить в необходимости власти, независимой от классов и партий. Но вместе с тем конституционная монархия не есть чистая монархия; с конституцией в нее вошел принцип дуализма – раздвоение власти между наследственным представителем государственной воли и основанным на избрании народным представительством. Но это не антагонизм враждующих друг с другом сил, а одинаково необходимых государству и потому обязанных из-за высших интересов государства приходить к соглашению. Достижение этой цели зависит в известной степени от норм и от текста конституции; еще более зависит оно от политического и культурного развития тех, кто призван осуществлять конституции.

Обратимся теперь к рассмотрению ныне действующей в России конституции. Монархическая власть отказалась теперь от монополии законодательной власти. Государственной думе предоставлено право законодательного почина и право запрета (вето) по всем законопроектам других законодательных органов. В этих двух правах – альфа и омега законодательной власти. Особенно ценно право законодательного почина. Большой недостаток бюрократического правления заключается именно в слабости его законодательной инициативы. Одержимый рутиною и слишком занятый борьбой за самосохранение, бюрократизм был равнодушен к улучшениям и враждебен всякой чужой инициативе. И если какое-либо ведомство и задумывало реформу, она застревала в других ведомствах, которые должны были давать свой отзыв и нередко давали неблагоприятный отзыв по личным или случайным причинам. Совершающийся гласно и на глазах всей России законодательный почин Государственной думы достаточен для того, чтобы внести жизнь в законодательную деятельность и устанавливать равновесие между потребностями страны и правительственным механизмом.

Не следует, однако, воображать, что Государственная дума может или должна забрать в свои руки всю законодательную власть и что за верховной властью остается лишь, как выразился один из депутатов бывшей Думы, право сказать «да» или «нет» на законы, выработанные в Думе. Это подражание английскому парламентаризму, где право вето короля обратилось давно в мертвое право. В конституционной монархии правительство сохраняет за собою право законодательного почина и, располагая агентами, обладающими более специальным знакомством с делом и большею законодательною техникою, чем большинство народных представителей, обыкновенно лучше подготовляет закон.

В конституционных монархиях Германии народное представительство возбуждает вопрос, но вызванный им законодательный вопрос обрабатывается в правительственных органах. В Пруссии вождь одной из либеральных партий на вопрос, почему он не вносит законопроекта по делу, которым интересовалась его партия, ответил: «Мы ждем, чтобы это сделало правительство», то есть оставляем за собою критику представляемых проектов.

Но почему, скажут, понадобилось еще второе ограничение законодательной власти Государственной думы – посредством Государственного совета. Почему восходят на утверждение государя только те законодательные предположения Государственной думы, которые одобрены Государственным советом? А потому, что народовластие или опирающееся на этот принцип народное представительство нуждается в таком же ограничении, как и всякое иное самовластие. Потому что везде, как в конституционных монархиях, так и в республиках, законодательная власть разделена между двумя палатами, везде палата представителей имеет над собой верховную палату или сенат.

Уже первый по времени теоретик конституционной монархии Монтескье мотивировал нужду особой верхней палаты необходимостью предоставить меньшинству гарантии против деспотизма большинства избирателей; такие же гарантии необходимы партиям против деспотизма господствующей партии, которая часто сама держится только партийным деспотизмом над своими членами. Даже сама палата представителей при единодушии нуждается в гарантиях против собственной опрометчивости в случае слишком быстро проведенных, а иногда и случайных постановлений. Недаром вожди либеральной оппозиции при июльской монархии, Тьер и Одильон Барро, говорили: «Одна палата – деспотизм, две палаты – свобода». А Барро утверждал, что только существование противовеса и постоянная критика может спасать демократию «от самое себя».

Наконец, в конституционных монархиях верхняя палата нужна еще для того, чтобы предотвращать непосредственные столкновения между народным представительством и конституционным монархом, особенно в тех случаях, когда нижней палатой принята какая-нибудь вредная для государства, но популярная мера. Состав верхней палаты бывает весьма различен. В Англии палата лордов сохранила до сих пор чисто аристократический характер. Это объясняется тем, что она была первоначальным ядром парламента, к которому позднее присоединилась нижняя палата. Объясняется это и тем, что в правящем классе Англии и теперь преобладают еще аристократические элементы. В других государствах, где этих условий нет, верхняя палата пополняется избранием, но по какому-либо другому способу, чем нижняя палата. В России состав Государственного совета вполне соответствует историческому ходу вещей и характеру русской конституции. Он является вполне посредником между правительством и народным представительством, связующим звеном обоих. Его ядро составляет прежний Государственный совет, в течение ста лет игравший роль законодательного органа империи – и в него вошли в таком же количестве избранные члены, представляющие собой не числовые группы избирателей, а области или группы со специальными интересами.

II

Второе важное полномочие Государственной думы заключается в участии в обсуждении и утверждении вместе с Государственным советом росписи доходов и расходов. Полномочие это громадно, потому что дает возможность влиять на все направление государственного хозяйства и через это на внутреннюю и внешнюю политику государства. Из этого права обсуждения исключены назначения на платежи по государственным долгам и другим, принятым на себя государством обязательствам. Кроме того, предусмотрено, чтобы в случае несвоевременного утверждения росписи в распоряжение министров открывались постепенно кредиты в размерах действительной потребности, «не превышающие, однако, в месяц одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов». Это сделано с целью, чтобы предотвратить возможность посредством неутверждения росписи Думою понуждать правительство подчиняться воле Думы, как это бывало в других государствах, где утверждение бюджета было обращено в средство политической борьбы. Этот способ борьбы ведет свое начало из феодального государственного быта, когда между государем и его вассалами существовали частноправовые отношения, и вассалы или их корпорация (привилегированные сословия) должны были каждый раз давать согласие на поборы с них, в которых нуждался глава государства. Не получив субсидии с них, он не мог начинать войны, которую замышлял; все прочее же оставалось по-старому, так как двор, суд и прочее содержались на доходы с частных имуществ (доменов) короля. Совершенно в ином положении современное государство с его громадными обязательствами по отношению к кредиторам, пансионерам, многочисленным служащим на срок (солдаты) или до выслуги лет. Оно подвергалось бы ежегодно риску банкротства и подвергало бы само тысячи людей риску нищеты, если бы неутверждение бюджета со стороны Думы влекло бы за собой прекращение обязанности граждан платить налоги и упразднение права правительства производить расходы. Нельзя себе представить ничего безумнее, как теоретически, так и практически, чем воззвание к неплатежу налогов, чтобы досадить правительству, провозглашенное в Выборге. Теоретически нелепо это потому, что гражданин платит налоги не правительству, а государству, представляющему собою нечто вечное, независимое от случайного состава руководящих им людей; практически бессмысленно это потому, что от такой меры пострадали бы не те, против кого она направлена, а ни в чем не повинные люди – если бы казна за непоступлением платежей должна была бы прекратить пособие голодающему населению. Даже на родине парламентаризма, в Англии, вовсе не существует полного утверждения бюджета. Там государственные доходы и расходы, основанные на законе, не нуждаются в согласии парламента. Это согласие требуется лишь для повышения существующих и для возобновления назначенных на срок налогов, а также для уполномочения правительства производить расходы. Представление о том, что утверждение или неутверждение государственного бюджета – монополия парламента, вошло во многие конституции материка лишь по недоразумению. Французское законодательство исходило из теории Монтескье о разделении властей, а так как рассмотрение росписи было предоставлено палате, т. е., по французской терминологии, законодательной власти, то на этот акт стали смотреть как на закон, нуждающийся поэтому в постановлении палаты. Но не все конституционные монархии усвоили себе этот взгляд, и некоторые из них продолжают смотреть на установление бюджета как на административный акт, к участию в котором призван и парламент, которому, кроме того, приходится давать свое согласие на вводимые вновь росписью налоги и расходы. Прусская конституция составлялась под некоторым влиянием мартовской революции и потому усвоила в вопросе о росписи точку зрения бельгийской конституции – почти республиканской. За то Пруссия поплатилась тяжелым кризисом, который едва не подорвал ее международного положения и ее будущности. В прусской конституции сказано, что «государственная роспись ежегодно устанавливается особым законом». Этим и воспользовалась в 60-х годах [XIX в.] оппозиция, чтоб помешать королю произвести военную реформу, которая обусловливала собою победы Пруссии над Австрией и союзной с нею части Германии, а затем над Францией, и создание Германской империи. Несмотря, однако, на то, что роспись в течение многих лет оставалась неутвержденной, в Пруссии продолжалось взимание налогов и производство расходов. Для предупреждения подобного конфликта современные немецкие юристы почти единогласно толкуют вышеупомянутую статью конституции в том смысле, что это не закон, а хозяйственный акт, указывая на то, что значительная часть государственной росписи обусловлена прежними законами, которые не могут быть ни отменены, ни утверждены ежегодным парламентским постановлением; ибо, чтоб сделаться законом, это постановление нуждалось бы, в свою очередь, в согласии правительства, которое в данном случае было бы немыслимо. В этой аргументации есть натяжка, но к таким натяжкам ведет всякая конституция, не приноровленная к действительному положению вещей.