История государственного управления в России

Атрибуты государства

1. Территория государства. Законы и полномочия государства распространяются на людей, проживающих на конкретной территории. Эта территория определяется границами, разделяющими сферы суверенности отдельных государств, которые, как правило, подтверждаются на формально-договорной основе всеми граничащими друг с другом государствами. Таким образом, государство строится по территориальному принципу, в отличие, к примеру, от родоплеменной организации, основанной на кровнородственных связях.

2. Население государства. На него распространяется власть государства.

3. Государственный аппарат – это система органов, посредством которой государство функционирует и развивается, осуществляя свою власть. При помощи аппарата государство осуществляет свою монополию на легальные (узаконенные) меры: применение силы, физического принуждения и др.

4. Государственное принуждение включает широкий диапазон мер: от ограничения свободы до физического уничтожения человека. Государственная власть обладает такими полномочиями, как возможность лишать граждан жизни и свободы, т. е. высших ценностей.

Государство располагает специализированными органами принуждения, применяемого в ситуациях, определяемых законами.

Государственное принуждение первично и приоритетно по отношению к праву использования принуждения и силы другими органами в пределах данного государства.

Функции государства

Функции государства – это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач.

Понятие функции государства не следует отождествлять с такими понятиями, как:

– цели и задачи государства, которые определяют его функции;

– функции отдельных государственных органов, которые специально предназначены для определенного вида деятельности.

Функции государства охватывают его деятельность в целом, в них находят выражение социальная ценность и сущность государства, их осуществлению подчинена работа всего государственного аппарата и каждого органа в отдельности.

В зависимости от продолжительности действия функции государства классифицируются:

– на постоянные (осуществляются на всех этапах развития государства) и временные (прекращают свое действие с решением определенной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер);

– на основные и неосновные в зависимости от значения;

– на внутренние и внешние в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни они осуществляются.

Внутренние функции государства – это основные направления деятельности государства по выполнению стоящих перед ним внутренних задач.

К внутренним функциям современного Российского государства можно отнести:

1) функцию охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка (это деятельность государства, направленная на защиту интересов личности и общества, на реальное воплощение в жизнь статьи 2 Конституции РФ, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью»);

2) экономическую функцию (здесь весьма важны вопросы о пределах вмешательства государства в экономическую сферу, методах государственного управления экономическими отношениями; если в условиях административной системы управления экономика регулируется преимущественно директивами, то в условиях рыночных отношений – прежде всего экономическими методами, т. е. посредством налогов, кредитов, льгот и т. д.);

3) функцию налогообложения (в современных условиях налог становится главным методом новой системы управления, универсальным регулятором, который используется не только в экономической, но и в социальной, юридической, внешнеполитической областях и т. п.);

4) функцию социальной защиты (речь идет прежде всего об обеспечении нормальных условий жизни для тех категорий граждан, кто в силу объективных причин не может полноценно трудиться, – об инвалидах, пенсионерах, студентах и др.; кроме того, государство призвано поддерживать жилищное строительство, здравоохранение, общественный транспорт и т. п.);

5) экологическую функцию (с помощью законодательства государство устанавливает правовой режим природопользования, берет на себя обязательства перед своими гражданами по обеспечению нормальной среды обитания и т. д.);

6) культурную функцию (сегодня ее содержание составляет разносторонняя государственная поддержка развития культуры – литературы, искусства, театра, кино, музыки, средств массовой информации, науки, образования и пр., хотя и осуществляемая в недостаточном объеме).

Внешние функции государства – это основные направления деятельности государства по выполнению стоящих перед ним внешних задач. Их выполнение обеспечивает полноправное существование государства в современном мире, в котором все страны становятся более взаимозависимыми.

К внешним функциям современного Российского государства можно отнести:

1) функцию обороны страны (она базируется на принципе поддержания достаточного уровня обороноспособности, отвечающего требованиям национальной безопасности страны, предназначается для защиты суверенитета и территориальной целостности, пресечения угрожающих интересам России вооруженных конфликтов);

2) функцию поддержания мирового порядка (это деятельность Российского государства по предотвращению войны, разоружению, сокращению оружия массового уничтожения, укреплению обязательного для всех режима нераспространения этого оружия и новейших военных технологий, участию в урегулировании межнациональных и межгосударственных конфликтов);

3) функцию сотрудничества с другими государствами (это разнообразная деятельность государства, направленная на установление и развитие экономических, политических, культурных и иных отношений, гармонично сочетающих интересы России с интересами других государств) и т. п.

Внешняя деятельность государств (в том числе и России) в современных условиях будет эффективной и плодотворной лишь тогда, когда она базируется на международно-правовых актах с общеобязательным учетом национальных, социально-экономических, культурных и иных особенностей и интересов всех народов, входящих в мировое сообщество.

Формы и методы осуществления функций государства

Формы осуществления функций государства – это деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции.

Выделяются правовые и организационные формы осуществления функций государства.

К правовым формам относят:

1) правотворческую – деятельность по подготовке и изданию нормативных актов;

2) правоприменительную – деятельность по реализации нормативных актов путем принятия актов применения права, т. е. повседневную работу по выполнению законов и разрешению разнообразных вопросов управленческого характера;

3) правоохранительную – деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, предупреждению правонарушений и привлечению к юридической ответственности виновных лиц и т. п.

К организационным формам относят:

1) организационно-регламентирующую (текущая работа определенных структур по обеспечению функционирования органов государства, связанная с подготовкой проектов документов, организацией выборов и т. п.);

2) организационно-хозяйственную (оперативно-техническая и хозяйственная работа, связанная с бухгалтерским учетом, статистикой, снабжением и т. д.);

3) организационно-идеологическую (воспитательная работа по идеологическому обеспечению выполнения различных функций государства, связанная с разъяснением нормативных актов, формированием общественного мнения и пр.).

Методы осуществления функций государства – это способы и приемы, с помощью которых органы государства реализуют его функции. Среди подобных методов выделяют убеждение и принуждение, поощрение и наказание и т. д.

Типы и формы государства

Тип государства – это совокупность существенных признаков, свойственных государствам единой общественно-экономической формации.

Мы рассмотрим понятие «тип государства» с позиции формационного подхода, под категорией же «форма государства» будет, по сути, пониматься форма правления.

С одной стороны, государства каждого типа облекаются во множество форм – в рамках одного исторического типа встречаются различные формы государства:

– для рабовладельческого типа были характерны монархии (древневосточные деспотии: Египет, Вавилон, Ассирия, Китай, Индия; Римская империя) и республики (аристократические, например, Римская в период с VI по I в. до н. э., и демократические, например, Афинское государство);

– для феодального типа – монархии (раннефеодальная, монархия периода феодальной раздробленности, сословно-представительная, абсолютная) и городские республики (Венеция, Генуя, Новгород, Псков и др.);

– для буржуазного типа – демократические республики (парламентские, президентские, смешанные) и конституционные (ограниченные) монархии; для социалистического типа – Парижская Коммуна, советские республики и республики народной демократии.

С другой стороны, государства определенного исторического типа имеют некоторые формы, присущие только им. Так, например, сословно-представительная монархия относится только к феодальному государству в определенный период его развития, а парламентская монархия и демократическая республика свойственны буржуазному типу государства.

Государства каждого данного типа не могут воплощаться в любые формы, т. е. в такие, которые явно противоречат их содержанию и не соответствуют их экономической основе. Нельзя, например, представить себе рабовладельческое государство в форме демократической республики с представительными общенациональными учреждениями.

Конкретная форма государства предопределяется историческим типом государства. Но, кроме того, она зависит и от других факторов, а именно:

– уровня экономического развития общества;

– соотношения различных сил в обществе;

– национальных и культурных традиций;

– международной обстановки и т. п.

Следовательно, тип и форма государства соотносятся как содержание и форма, где определяющую роль играет, естественно, содержание.

Форма государства – это способ организации политической власти, охватывающий форму правления, форму государственного устройства и политический режим.

Если категория «сущность государства» отвечает на вопрос: в чем заключается главное, закономерное, определяющее в государстве, то категория «форма государства» отвечает на вопросы: кто и как правит в обществе, как устроены и действуют в нем государственно-властные структуры, как объединено население на данной территории, каким образом оно связано через различные территориальные и политические образования с государством в целом, как осуществляется политическая власть, с помощью каких методов, приемов.

На форму государства влияют как социально-экономические факторы, так и природные, климатические условия, национально-исторические и религиозные особенности, культурный уровень развития общества и т. п.

Элементами формы государства выступают:

1) форма правления (характеризует порядок образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и населением; в зависимости от особенностей формы правления государства подразделяются на монархические и республиканские);

2) форма государственного устройства (отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами; по форме государственного устройства государства делятся на унитарные, федеративные и конфедеративные);

3) политический (государственный) режим (представляет собой систему методов, способов и средств осуществления государственной власти; в зависимости от особенностей набора данных приемов государственного властвования различаются демократический и антидемократический политические (государственные) режимы).

Формы государственного правления

Форма государственного правления – это элемент формы государства, характеризующий организацию верховной государственной власти, порядок образования ее органов и их взаимоотношения с населением.

По формам правления государства подразделяются на монархии и республики.

Признаки монархии:

– власть передается по наследству;

– осуществляется бессрочно;

– не зависит от населения.

В монархии формальным источником власти является одно лицо. Глава государства получает пост по наследству, независимо от избирателей или представительных органов власти.

Разновидности монархии:

– абсолютная монархия – всевластие монарха, т. е. главы государства;

– конституционная монархия – полномочия монарха ограничены конституцией.

Различают монархии:

– дуалистическую (монарх наделен преимущественно исполнительной властью и лишь частично законодательной);

– парламентскую (хотя главой государства считается монарх, он фактически обладает только представительскими функциями и лишь частично исполнительными, иногда он имеет право вето на решения парламента, которым практически не пользуется).

Монархия была господствующей формой правления на протяжении тысячелетий. В настоящее время монархий осталось немного, почти все они парламентские. Правительство в них формируется парламентским большинством и подчинено парламенту, а не монарху. Монархия сохраняется во многих европейских государствах: Великобритании, Швеции, Дании, Испании и др. Фактически эти государства мало отличаются от республик.

Республика – вторая основная форма правления государства. Источник власти – народное большинство, ее высшие органы избираются гражданами.

Парламентская республика. Ее главная отличительная черта – образование правительства на парламентской основе (как правило, парламентским большинством) и его формальная ответственность перед парламентом.

Функции парламента: формирует и поддерживает правительство, издает законы, принимаемые правительством к исполнению, утверждает (вотирует) государственный бюджет, осуществляет контроль над правительством вплоть до выражения вотума недоверия (это ведет к отставке правительства или роспуску парламента). Парламент оценивает политику правительства и представляет альтернативные варианты курса.

Функции правительства: обладает исполнительной властью, иногда и правом законодательной инициативы. Правительство может ходатайствовать перед президентом о роспуске парламента. Во многих странах членство в правительстве совместимо с сохранением депутатского мандата, что позволяет привлекать в правительство лидеров правящих партий и влиятельных депутатов парламентского большинства. Благодаря этому правительство может контролировать парламент и получать массовую партийную поддержку.

При такой организации власти руководитель правительства (премьер-министр, канцлер) – фактически первое лицо в политической иерархии, хотя главой государства официально не является. У президента более скромное место. Его избирает либо парламент, либо собрание выборщиков, либо народ. У него обычно представительские и церемониальные функции.

Президентская республика – достаточно распространенная форма республиканского правления. Ее отличительная черта: президент одновременно является и главой государства, и главой правительства. Он руководит внутренней и внешней политикой, является главнокомандующим вооруженных сил. Чаще всего при такой форме правления президент избирается прямо народом, но может и коллегией выборщиков. Президент сам (а в США с одобрения сената) назначает членов кабинета министров. Кабинет министров ответствен перед президентом, а не перед парламентом. При такой организации высшей власти правительство, как правило, отличается стабильностью, четкостью разграничения законодательной и исполнительной ветвей власти, которые имеют значительную самостоятельность. У парламента нет права вынесения вотума недоверия правительству, а у президента – права распустить парламент. Такое допускается только в случае антиконституционных действий или преступлений президента, тогда он может быть отрешен от должности (импичмент).

Ограничение действий президента со стороны парламента возможно с помощью законов и через утверждение бюджета. Президент имеет право отлагательного вето на решения парламента.

Президентская республика в Западной Европе не получила распространения.

Полупрезидентская (или смешанная) республика – третья основная разновидность республики. В современных условиях полупрезидентскими республиками являются Австрия, Ирландия, Португалия, Польша, Финляндия, Франция. Сильная президентская власть сочетается с эффективным контролем парламента за деятельностью правительства. При такой форме правления президент как глава государства председательствует на заседаниях правительства, а также выступает арбитром между законодателями и правительством. Основная отличительная черта полупрезидентской республики – двойная ответственность правительства – перед президентом и перед парламентом.

Классический образец полупрезидентской республики – Франция, где президент и парламент избираются независимо друг от друга. В этой стране парламент не имеет права сместить президента. Президент обладает правом распустить парламент, но он обязательно должен назвать дату внеочередных парламентских выборов.

Функции президента: глава государства, верховный главнокомандующий, представитель страны в международных вопросах. Ему принадлежит право вето на решения парламента, единоличного введения чрезвычайного положения. Однако в период его действия президент утрачивает право на роспуск парламента. Глава правительства в такой республике назначается президентом без согласия парламента, с учетом расклада политических сил. Правом законодательной инициативы обладает премьер-министр, он ответствен за работу правительства.

Парламент контролирует правительство через утверждение ежегодного бюджета или вынесения вотума недоверия.

Формы национально-государственного и административно-территориального устройства

Это элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обусловливающий определенные взаимоотношения органов всего государства с органами его составных частей.

По распределению власти между центром и территориальными единицами государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные. Территориальная организация государства характеризуется соотношением целого и частей, центральных и региональных органов власти.

Унитарное государство – это единая, политически однородная организация. Государство объединяет административно-территориальные единицы, которые собственной государственности не имеют. В нем лишь один субъект суверенитета – народ, единая конституция, единое гражданство. Все государственные органы, включая судебные, составляют одну систему. Они действуют на основе единых правовых норм. Как правило, унитарные государства формировались в странах с мононациональным населением. Исключение составляет Испания, где имеются инонациональные образования, пользующиеся автономией. Права и компетенцию автономии определяет центральная власть.

Унитарные государства подразделяются на централизованные (Великобритания, Швеция, Дания и др.) и децентрализованные (Франция, Италия, Испания).

В централизованных государствах местным низовым органам управления может быть предоставлена достаточно широкая самостоятельность (самоуправление). Средние уровни управления не обладают существенной автономией и ориентированы на выполнение решений центра.

В децентрализованных государствах крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают парламентами, правительствами и административно-управленческими структурами. Местные структуры самостоятельно решают вопросы, переданные им центром (особенно в сфере образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и др.). Однако местные органы власти ограничены в области собственного налогообложения, и в значительной степени зависимы от центра в финансовом отношении.

В федеративном государстве субъектами государственного суверенитета выступают и крупные территориальные образования (штаты, земли, кантоны и т. п.), и весь народ, состоящий из равноправных граждан.

Федерация представляет собой союз государств, которые являются самостоятельными в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Они имеют собственную конституцию, законодательные, исполнительные и судебные органы, иногда даже двойное гражданство.

Федеративный принцип устройства государства обеспечивает свободное объединение и равноправное взаимодействие общностей, обладающих этническими, историко-экономическими, культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями. В таком государстве должны создаваться оптимальные возможности для выражения региональных и других интересов меньшинств, а также для приближения власти и управления к гражданам.

Федерация – государство, где распределение функций между субъектами и центром зафиксировано в конституции. Без согласия субъектов федерации конституция не может быть изменена. Вопросы распределяются по компетенции органов – союзных, субъектов федерации, совместных, остаточных, т. е. не зафиксированных в конституции. Права и полномочия союзного руководства и всех субъектов федерации контролирует особый независимый суд. Контролирующий орган – двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей регионов, земель и т. п.

Члены федерации не имеют индивидуального суверенитета, не обладают правом одностороннего выхода из союзного государства. По конституции союзное государство имеет право вмешательства во внутренние дела членов федерации (чрезвычайное положение, стихийные бедствия, массовые беспорядки).

Конфедерация – постоянный союз самостоятельных государств, объединенных для осуществления конкретных совместных целей. Члены конфедерации полностью сохраняют государственный суверенитет. В компетенцию союза передается только ограниченное число вопросов, как правило, по обороне, внешней политике, транспорту и связи. Конфедерации существовали в США (1776–1787), Швейцарии (до 1848), Германии (1815–1867) и некоторых других странах. Такая форма государственного образования недостаточно прочна, она эволюционирует в федерацию или распадается.