Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование

В сфере лицензирования также наметились значительные тенденции к дебюрократизации экономики в части упрощения порядка оформления лицензии. При прежнем порядке лицензирования, предусмотренном Законом РФ от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», процесс получения лицензий являлся одним из таких барьеров, что было связано с неоправданно большим количеством видов деятельности, подлежащих лицензированию, тогда как их государственное регулирование могло бы осуществляться иными методами, а именно регистрацией, применением единых правил обязательной сертификации, аккредитации, норм промышленной безопасности, гигиенической оценки продукции, применением санитарных и ветеринарных правил и т. д. Кроме того, в прежнем законодательстве о лицензировании отсутствовало единое правовое поле регулирования конкретных видов деятельности, подлежащих лицензированию. То есть нормы законодательства о лицензировании не распространяли порядок лицензирования на те виды деятельности, порядок которых был установлен иными вступившими ранее в силу федеральными законами, что, во-первых, осложняло практику применения лицензионного законодательства, а, во-вторых, противоречило принципу единства порядка лицензирования на территории РФ, закрепленному в действующем тогда федеральном законе. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установил использование единой процедуры лицензирования на территории РФ, исключив возможность применения большого количества нормативных правовых норм, регламентирующих порядок лицензирования отдельных видов деятельности. Так, частью 2 ст. 18 Закона № 128-ФЗ предусмотрено, что лицензирование видов деятельности, не указанных в ч. 1 ст. 17, закрепляющей перечень лицензируемых видов деятельности, прекращается со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Кроме того, в ст. 18 Закона, закрепляющей переходные положения, установлено, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Примечательно то, что до сих пор некоторые утвержденные Правительством Российской Федерации положения о лицензировании конкретных видов деятельности не приведены в соответствие с нормами Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и тем самым устанавливают дополнительные административные барьеры для предпринимателей. Так, например, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 489 Положение о лицензировании фармацевтической деятельности[19], устанавливавшее порядок выдачи лицензий на фармацевтическую деятельность исключительно для юридических лиц, лишая тем самым права занятия ею индивидуальных предпринимателей было признано утратившем силу только в связи с изданием постановления Правительства РФ от 6 июля 2006 г. № 416, утвердившем новое положение о лицензировании фармацевтической деятельности. При этом по данном уделу Верховным Судом РФ было вынесено решение от 4 февраля 2003 г. № ГКПИ 2003-11, в котором было абсолютно справедливо определено, что в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 128-ФЗ «соискателем лицензии» и «лицензиатом» может быть как юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель. Таким образом, Закон о лицензировании[20] не содержит ограничений на осуществление фармацевтической деятельности индивидуальными предпринимателями. Не содержится таких ограничений и в других федеральных законах – Федеральном законе от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» (в действ, ред.)[21], Основе законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в действ, ред.)[22].

Также следует отметить, что нормами Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» существенно сокращен перечень видов лицензионной деятельности, одновременно исключено их детальное дробление[23], существовавшее при действии Федерального закона РФ от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому, несмотря на то что лицензия выдавалась отдельно на каждый лицензируемый вид деятельности (п. 1 ст. 7. Закона № 158-ФЗ), за который уплачивался соответствующий лицензионный сбор, нормы Закона № 158-ФЗ, равно как и ряд постановлений Правительства-РФ, предусматривали достаточно обширный диапазон отдельных лицензируемых видов деятельности, включавший в себя разные виды специализаций и направления (заготовка, переработка, реализация лома цветных и черных металлов и т. д.), что позволяло правоприменителям выдавать лицензии не на конкретный вид деятельности, а на его подвид. Так, например, согласно ст. 19 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», арбитражным управляющим[24] может быть назначено арбитражным судом физическое лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, обладающее специальными знаниями и не являющееся заинтересованным лицом в отношении должника и кредиторов. Арбитражные управляющие действуют на основании лицензии, выдаваемой государственным органом РФ по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению в порядке, установленном федеральным законом и иными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Необходимость лицензирования данного вида деятельности правомерно нашла отражение и в Положении о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих, утвержденном постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 1544[25]. Вместе с тем установленный данным положением порядок лицензирования деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих предусматривал три категории лицензий на указанный вид деятельности, тогда как из содержания норм Федеральных законов «О несостоятельности (банкротстве)» и «О лицензировании отдельных видов деятельности» данное положение не было предусмотрено, в связи с чем утвержденное Правительством РФ положение в указанной части не могло являться законным. Данная позиция была подтверждена в решении Верховного Суда РФ от 7 сентября 2001 г. № ГКПИ2001-778,911 «О признании недействительными пунктов 4,5,6,7,11и 12 Положения о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 1544»[26].

Несмотря на предусмотренные Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» новеллы, реализация норм Закона, тем не менее, должным образом не соблюдалась, что осложняло деятельность предпринимателей. Так, например, постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности»[27] был утвержден Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществлялось как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ, разрабатывающими проекты положений о лицензировании этих видов деятельности. На уровень субъектов РФ отдано четыре лицензируемых вида деятельности. Соответственно все иные виды деятельности подлежали лицензированию либо территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, либо непосредственно самими федеральными органами исполнительной власти, находящимися в г. Москве. Но не все федеральные органы исполнительной власти имели территориальные органы, что осложняло предпринимателю, функционирующему на территории соответствующего субъекта РФ, получить лицензию, не приехав в г. Москву. Поэтому было бы целесообразным в части непосредственной реализации норм Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» интенсифицировать федеральным органам исполнительной власти, не имеющим территориальных органов, собственные возможности по заключению соглашений о делегировании полномочий по лицензированию, что корреспондировалось бы с ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», определяющей, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление своих полномочий. Такое делегирование полномочий было предусмотрено, в частности, в постановлении Правительства РФ от 4 июля 2002 г. № 499 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности», согласно которому лицензирование медицинской деятельности осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития передала по соглашениям с ними свои полномочия по лицензированию указанной деятельности. В свою очередь, приказом Минздрава России от 26 июля 2002 г. № 238 «Об организации лицензирования медицинской деятельности» было установлено, что при передаче полномочий по лицензированию медицинской деятельности Министерством здравоохранения Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо предусмотреть создание на территории субъектов Российской Федерации комиссий по лицензированию медицинской деятельности. Так, приказом Минздрава от 26 июля № 238 было утверждено Положение о Центральной комиссии Министерства здравоохранения Российской Федерации по лицензированию медицинской деятельности, которая принимает решение о выдаче лицензий юридическим лицам, осуществляющим медицинскую деятельность и находящимся в ведении федеральных органов исполнительной власти, Российской академии наук и отраслевых академий наук (приложение 2 к приказу № 238). На территории субъектов РФ также создаются аналогичные комиссии по лицензированию медицинской деятельности. Вместе с тем с целью облегчения функционирования предпринимателей и получения/ переоформления/продления ими лицензий письмом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 2 июня 2005 г. № 01И-242/05 было определено, что, если в субъектах Российской Федерации не созданы территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, соискатели лицензий, лицензиаты могут подать заявление на получение (переоформление) лицензии в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, созданный в ближайшем субъекте Российской Федерации, или Росздравнадзор непосредственно.

В настоящее время в целях стимулирования развития среднего бизнеса в стране государство продолжает работу по законодательному реформированию разрешительных режимов в целом и лицензирования в частности посредством упорядочения зачастую дублирующего порядка лицензирования, регистрации и сертификации, аккредитации, применения санитарных и ветеринарных правил и т. д.

Так, в одном из своих проектов Минэкономразвития было предложено вывести из-под сферы лицензирования ряд видов деятельности, наиболее остро затрагивающих права, свободы граждан, их здоровье и жизнь, – таких, как производство лекарственных средств, производство табачных изделий, проектирование и строительство зданий и сооружений, производство медицинской техники, деятельность по оказанию протезно-ортопедической помощи, ветеринарная деятельность, разработка авиационной техники, двойного назначения, испытания авиационной техники, туроператорская и турагентская деятельность и т. п. К критериям избыточности разработчики проекта отнесли отсутствие очевидных рисков нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства непосредственно при осуществлении хозяйствующим субъектом лицензируемого вида деятельности; наличие необходимости получения хозяйствующим субъектом нескольких лицензий при осуществлении одного вида деятельности; наличие рыночных механизмов, механизмов саморегулирования, обеспечивающих при осуществлении лицензируемого вида деятельности безопасность государства, а также безопасность продукции (товаров, работ и услуг) и процессов производства для неограниченного круга третьих лиц и т. п. Так, в части обоснования упразднения лицензируемых видов деятельности разработчики ссылались на одновременную сертификацию и аккредитацию конкретного объекта «на выходе». Тогда как необходимо заметить, что под режим лицензирования подпадает не сам объект, а непосредственно вид деятельности, что должно улучшать качество предполагаемого объекта. Поэтому предложения относительно выведения конкретных видов деятельности из-под сферы лицензирования не всегда достаточно аргументированны и обоснованны. Бесспорно, что в ряде случаев, о чем указывал проект, к конкретным видам деятельности будут применяться нормы Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», устанавливающие обязательность технических регламентов. Но на текущий момент вопрос о регламентах, их структуре, объеме требований и т. д. до сих пор не решен, поэтому представляется нецелесообразным и поспешным в столь сжатые сроки упразднять соответствующие лицензируемые виды деятельности с даты вступления в силу технических регламентов. При условии отмены обязательной сертификации, СНИПов, ГОСТов, отсутствии технических регламентов в вышеуказанных сферах деятельности данное положение вещей может явиться следствием причинения ущерба здоровью и безопасности граждан, их жизни в целом, при том, что ч. 1 ст. 1079 ГК РФ относит, например, строительную и иную связанную с ней деятельность к деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих, что может нанести существенный ущерб правам, законным интересам и здоровью граждан и т. д.

Согласно вышесказанному целесообразно заключить, что, прежде чем выводить из-под сферы лицензирования соответствующие виды деятельности, необходимо выявить и определить признаки/ критерии, на основании которых будет сокращаться перечень лицензируемых видов деятельности с одновременным осуществлением качественного государственного контроля за ними. Замена лицензирования другими способами государственного регулирования должна сопровождаться адекватными изменениями и дополнениями в отраслевом законодательстве. Важно, чтобы изменения способов государственного регулирования в большей степени опирались непосредственно на закон и четкие процедуры. Причем в случае отмены лицензирования определенного вида деятельности потребность в государственном регулировании в этой области не исчезает, она лишь меняет свои формы.

Вместе с тем в июле 2005 г. проект Минэкономразвития приобретает форму закона. Так, 17 июля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс РФ административных правонарушениях» (далее – Закон № 80-ФЗ), субъектом законодательной инициативы которого явилось Правительство РФ. Внесение вышеуказанных изменений в законодательство о лицензировании следует отнести к четвертому этапу реформирования режима лицензирования.

Примечания