Handbuch Ius Publicum Europaeum

bb) Verwaltungsgerichte

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Die Verwaltungsgerichte hatten – wie schon bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts – noch längere Zeit Vorbehalte gegen eine Umsetzung der EMRK. Ihre Treue zum Vorrang des Gesetzes hielt sie lange davon ab, den Vorrang von Normen fremden Ursprungs gegenüber später in Frankreich erlassenen Gesetzen anzuerkennen. Nach Anerkennung des Vorranges des internationalen Rechts auch gegenüber später verabschiedeten Gesetzen im Beschluss Nicolo aus dem Jahr 1989[77] hat das oberste Verwaltungsgericht allerdings nicht mehr gezögert, sich auf die EMRK zu beziehen und die mit ihr unvereinbaren Gesetze oder Verordnungen zurückzuweisen. Die Bestimmungen der Konvention, die die Verwaltungsrechtsprechung am meisten beeinflusst haben, sind Art. 3 EMRK (Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung), Art. 6 EMRK (Recht auf einen fairen Prozess) und Art. 8 EMRK (Recht auf Schutz der Familiensphäre). Nach langem Widerstand hat der Conseil d’État schließlich auch die Anwendung von Art. 6 EMRK bei Verfahren vor Berufsgerichten wie der Ärztekammer akzeptiert.[78] Gestützt auf Art. 3 EMRK lehnt er wie der EGMR die Auslieferung eines Ausländers an ein Land ab, in dem dieser mit der Todesstrafe rechnen muss.[79] Die tatsächliche Öffnung der Verwaltungsrechtsprechung für die Konvention darf freilich nicht verschleiern, dass der Conseil d’État, wie der Kassationsgerichtshof, danach strebt, seine Unabhängigkeit gegenüber dem EGMR zu bewahren. Als Gericht letzter Instanz vermeidet er den Eindruck, sich systematisch den in Straßburg vertretenen Standpunkten anzupassen. Er erklärt die Konvention für anwendbar, doch wendet er sie nicht immer wie vom EGMR vorgegeben an, wie etwa seine Entscheidungen in Abschiebungsverfahren illustrieren. Seit 1991 vertritt der Conseil d’État insoweit die Auffassung, dass die von der Verwaltung angeordnete Abschiebung von Ausländern unter Beachtung des von Art. 8 EMRK eingeräumten Rechts auf Schutz der Familiensphäre zu überprüfen ist.[80] Gleichwohl blieb er dabei hinter dem Europäischen Gerichtshof zurück und legte Art. 8 EMRK weniger streng aus. Gleiches gilt für die Meinungsfreiheit.[81]

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Über punktuelle Einflüsse auf diverse Aspekte der Verwaltungsrechtsprechung hinaus haben die EMRK und die aus ihr resultierende Rechtsprechung weitergehende Einflüsse auf die Verwaltungsgerichte. S. Braconnier hat ihnen besondere Aufmerksamkeit gewidmet.[82] Die Gerichte, wie im Übrigen auch der Gesetzgeber, berücksichtigen jedenfalls „den Geist“ der Entscheidungen des EGMR. Ohne diesen zu zitieren, hat der Conseil d’État manche Verfügung erlassen, die die Grundrechte in deren Sinn auslegt. So hat er die gerichtliche Überprüfung behördlicher Ordnungsmaßnahmen zugelassen, etwa von Disziplinarstrafen in Gefängnissen oder in der Armee. Solche Maßnahmen galten noch bis vor kurzem als rein verwaltungsintern und waren damit der gerichtlichen Kontrolle nicht unterworfen.[83] Auch bei Auslegung der Religionsfreiheit ist der Conseil d’État stillschweigend den Entwicklungen der europäischen Rechtsprechung gefolgt. Nachdem er zunächst die Auffassung vertreten hatte, dass das Tragen religiöser Symbole durch Schüler öffentlicher Schulen im Prinzip zuzulassen sei,[84] hat er eingeräumt, dass der Gesetzgeber (Gesetz vom 15. März 2004) ein grundsätzliches Verbot aussprechen kann.[85] Es bestehen kaum Zweifel, dass sich der Conseil d’État dabei offen an einem Beschluss des EGMR von 2004 orientierte,[86] ungeachtet der Tatsachen, dass dieser Beschluss damals noch nicht rechtskräftig war (die Große Kammer wurde damit befasst) und der Gerichtshof zur Begründung seiner Entscheidung nachdrücklich auf die besonderen Gegebenheiten in der Türkei abstellte. Daran wird deutlich, dass „der Geist“ Straßburgs sowohl Fortschritte in der französischen Rechtsprechung bewirken als auch zweifelhafte Auslegungen der Konvention rechtfertigen kann. Insgesamt hatte die EMRK sicher einen positiven Einfluss auf die Verwaltungsgerichte. Sie hat dazu geführt, dass diese das Verwaltungsrecht verstärkt zu Gunsten des Einzelnen interpretieren und ihre Aufmerksamkeit nicht mehr nur dem Allgemeininteresse zuwenden. Nach und nach haben die Individualrechte so an Bedeutung gewonnen.[87] Die Rechtsprechung hat sich damit vom Garanten des Allgemeininteresses (Legalitätsprinzip) zum höchsten Verteidiger der Rechte und Freiheiten des Individuums gewandelt und sich damit der deutschen Konzeption angenähert.

b) Conseil constitutionnel

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An der Übernahme der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Beschlüsse des Europäischen Gerichtshofs in die Verfassungsrechtsprechung bestehen keine Zweifel. Sie ist Teil der auf die fortschreitende Integration in die Europäische Union zurückgehenden „Internationalisierung der nationalen Verfassungen“[88]. Doch ist der tatsächliche Einfluss der EMRK auf den Conseil constitutionnel schwer zu messen, da er sich praktisch nie auf ihre Bestimmungen und weit weniger noch auf die Entscheidungen des Gerichtshofs bezieht. Die Ablehnung einer Einbeziehung der Konvention in den „bloc de constitutionnalité“, also in die Gesamtheit der vom Gesetzgeber zwingend zu beachtenden Normen, dessen Achtung der Conseil constitutionnel überwacht, erklärt dieses Schweigen.[89] Diese Haltung stützt sich auf eine strenge Auslegung der französischen Verfassung und erleichtert dem Conseil constitutionnel, die EMRK nur implizit anzuwenden.[90] Die Ausweitung der Rechte der Verteidigung durch das Verfassungsgericht, die weite Auslegung der Meinungsfreiheit oder auch die Bereicherung mancher Auslegungsmethoden bezeugen jedoch den Einfluss der europäischen Rechtsprechung.[91]

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Es gibt Anzeichen, dass der Conseil constitutionnel seine „Inspirationsquellen“ künftig offener ausweisen will. In diese Richtung deutet namentlich seine Entscheidung über die Vereinbarkeit des VVE mit der französischen Verfassung.[92] In der Begründung zu dieser Entscheidung erwähnt der Conseil constitutionnel ausdrücklich die Festlegung des EGMR zur Religionsfreiheit in seiner ersten Entscheidung in Sachen Leyla Sahin und bezieht sich in den Entscheidungsgründen auf sie. Dass er die Entscheidung des EGMR dabei verkürzt, mag man bedauern.[93] Er scheint aber auch die für den EGMR geltenden Verfahrensregeln zu verkennen, indem er sich auf einen damals noch nicht rechtskräftigen Beschluss stützt, da von der Antragstellerin die Große Kammer des Gerichtshofs angerufen worden war. Es ist verfrüht, aus dieser Entscheidung definitive Schlussfolgerungen über die Aussöhnung zwischen der von der Konvention zugestandenen Religionsfreiheit und dem von der französischen Verfassung betonten Laizismus zu ziehen. Überdies übernimmt der Conseil constitutionnel die vom Gerichtshof zum türkischen Recht gezogene Schlussfolgerung in französisches Recht, ohne zu erwähnen, dass der EGMR stark auf die Besonderheiten der türkischen Situation abstellt. Es hat daher den Anschein, dass der Conseil constitutionnel die europäische Rechtsprechung vor allem dann zitiert, wenn sie ihm ermöglicht, zum gewünschten Ergebnis zu kommen: So hat er, um die Vereinbarkeit der Grundrechtecharta der Europäischen Union mit der französischen Verfassung unter Beweis zu stellen und zugleich alle zu beruhigen, die sich in Frankreich Sorgen um das sehr heikle Thema der Erhaltung des französischen Laizismusmodells machen, auf die EMRK Bezug genommen. Die Grundrechtecharta ist weitgehend eine Kopie der EMRK, und wenn der Conseil constitutionnel die Grundrechtecharta interpretiert, interpretiert er zugleich die EMRK. Wenngleich der Beschluss des Conseil constitutionnel nicht ohne Kritik geblieben ist,[94] so kann man doch hoffen, dass dieser erste tastende Versuch einer expliziten Umsetzung der europäischen Rechtsprechung andere Entscheidungen nach sich ziehen wird, die den Ansprüchen des EGMR besser gerecht werden.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich › IV. Die Europäisierung der französischen Verfassung

IV. Die Europäisierung der französischen Verfassung

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Auch wenn das Interesse eines Teils der Lehre – der so genannten „communautaristes“ – am Verhältnis von Gemeinschaftsrecht zu französischem Recht so alt ist wie die Gemeinschaft selbst, so ist es doch lange auf diese kleine Gruppe von Spezialisten beschränkt geblieben. Erst mit dem Vertrag von Maastricht begannen andere Autoren – die so genannten „constitutionnalistes“ –, sich mit diesem neuen Forschungsgegenstand zu befassen. Man kann davon ausgehen, dass ein Wandel der Rechtslehre zu Beginn der 1990er Jahre einsetzte (1). Dennoch bestehen in Frankreich weiterhin manche Widerstände gegen eine Verankerung des Gemeinschaftsrechts in der Verfassung (2).

1. Wandel der Lehrmeinung

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Das wichtigste Merkmal der Entwicklung der Rechtslehre im Hinblick auf das europäische Recht – das Gemeinschaftsrecht ebenso wie die Europäische Menschenrechtskonvention – ist die zunehmende konstitutionelle Tragweite dieser Rechtsordnungen. In der Lehre wird in letzter Zeit verstärkt der Einfluss des europäischen Rechts auf die Verfassung sowie der Verfassungscharakter der Verträge diskutiert. Die Diskussion über den Verfassungscharakter (b) hat eine Annäherung beider einst konträrer Lehrmeinungen ermöglicht (a).

a) Kontroversen zwischen den „constitutionnalistes“ und „communautaristes“

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Bis zu Beginn der 1990er Jahre interessierten sich kaum mehr als Spezialisten dieses Rechtsgebiets für die konstitutionelle Dimension des europäischen Rechts, die auch nur für das Gemeinschaftsrecht in Betracht gezogen wurde. Die Rechtsprechung des EGMR hatte noch nicht dazu geführt, das Augenmerk auf die konstitutionellen Entwicklungsmöglichkeiten der EMRK zu richten. Insgesamt zeigten sich die „constitutionnalistes“ am Gemeinschaftsrecht, das sie als Sonderform des Völkerrechts hinnahmen, kaum interessiert. Die „communautaristes“ führten Diskussionen, die sich nicht direkt auf den Verfassungscharakter der Verträge bezogen, sondern diesen indirekt berührten. Von Anfang der 1970er Jahre bis Ende der 1980er Jahre konzentrierte sich die verfassungsrechtliche Debatte der Vertreter der „communautaristes“ auf die vehement diskutierte Frage der Rechtsnatur der Gemeinschaften: Internationale Organisation oder Staat? Konföderation oder Föderation? Dies waren die hauptsächlich gestellten Fragen.[95]

b) Debatte über den Verfassungscharakter

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Mehrere Entwicklungen änderten die Grundlage der Debatte. Verursacht wurden diese Entwicklungen von der europäischen Rechtsprechung wie auch von der sich beschleunigenden Zahl von Vertragsänderungen. Durch die Feststellung des EuGH, dass der Vertrag zur Errichtung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die „Verfassungsurkunde einer Rechtsgemeinschaft“ darstellte, gab der Europäische Gerichtshof der Rechtslehre eine neue Ausrichtung.[96] Der EGMR hat mit seiner Behauptung der Existenz einer auf der Konvention basierenden „europäischen öffentlichen Ordnung“ seinerseits die Rechtslehre aufgefordert, sich mit der konstitutionellen Tragweite der EMRK zu befassen.[97] Die Ausarbeitung des Vertrages von Maastricht und seine Ratifikation führten zu zahlreichen Lehrmeinungen zum Thema politische Union. Einige „constitutionnalistes“ begannen, sich näher mit einem Vertrag zu befassen, dessen Vokabular dem Verfassungsrecht entlehnt ist. Die Erwähnung einer Unionsbürgerschaft, die Stellung des Parlaments als „Mitgesetzgeber“ und die Anerkennung der Geltung von Grundrechten mussten auf Resonanz bei den Spezialisten des Verfassungsrechts stoßen. Die meisten ihrer Beiträge behandelten das Verhältnis der Verträge zum nationalen Verfassungsrecht und folgten der Rechtsprechung des Conseil constitutionnel.[98] Einige Autoren haben jedoch versucht, sich zum Verfassungscharakter der Verträge zu äußern.

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Zunächst trat ein neuer Gegensatz zwischen „constitutionnalistes“ und „communautaristes“ auf. Angesteckt vielleicht vom sich als „Motor der Integration“ verstehenden und unitarisch ausgerichteten EuGH haben einige „communautaristes“ die Formulierung „Verfassungsurkunde“ wörtlich genommen und sich bemüht, die Gleichwertigkeit der Verträge mit einer Verfassung nachzuweisen. Genannt seien hier insbesondere J. Boulouis, J.-P. Jacqué oder D. Simon.[99] Bei einigen „constitutionnalistes“ – am überzeugendsten nach wie vor L. Favoreu – sind sie freilich auf harten Widerstand gestoßen.[100] L. Favoreu lehnte eine Gleichsetzung der Verträge mit einer Verfassung angesichts des Fehlens einer verfassunggebenden Gewalt – also eines europäischen Volkes, eines Parlaments als alleinigem Gesetzgeber und eines tatsächlichen Schutzes der Grundrechte – vehement ab.

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Mit den Jahren nahm der Streit zwischen Spezialisten mit unterschiedlichen konzeptionellen Ansätzen jedoch tendenziell ab. Zwischen den Fachvereinigungen beider Gruppen (Französische Vereinigung für Verfassungsrecht – Association française des constitutionnalistes, Vereinigung Europäischer Studien – Commission pour l’Etude des Communautés Européennes) findet heute ein regelmäßiger Austausch statt.[101] Die Trennlinie besteht nicht mehr so sehr zwischen „constitutionnalistes“ und „communautaristes“ als vielmehr zwischen den Autoren, die sich auf den Nationalstaat beziehen, und denen, die auf den Besonderheiten der EU beharren. Erstere teilen sich in zwei Gruppen. Einige, wie L. Favoreu, gehen von den zwingenden Elementen nationaler Verfassungen (Volk, Staat) aus, um damit die Unmöglichkeit zu begründen, Gründungsverträge und Verfassung gleichzusetzen. Andere verweisen zur Begründung des Verfassungscharakters der Verträge auf die allmähliche Annäherung der EU an bestehende politische Organisationsformen. Die als Modell dienende politische Organisationsform ist je nach Verfasser unterschiedlich. Das kann der Staat sein[102] oder ein Staatenverbund[103]. Die methodologische Grundlage ist jedenfalls identisch: Beide gehen von einem bestehenden Modell aus und vergleichen die EU mit ihm. Die Verfechter der EU als einer Einrichtung sui generis, meisterhaft vertreten von L. Azoulay,[104] weisen einen Vergleich zwischen den Verträgen und einer Verfassung unter Verweis auf den wesentlichen Unterschied zwischen den von ihnen verfassten politischen Einheiten zurück. Verfassungen bilden die Grundlage der staatlichen Rechtsordnung und eines staatlichen politischen Systems. Die Verträge schüfen hingegen keinen Staat. Ausgehend von dieser Feststellung prüft L. Azoulay die Verträge, auch den VVE, unter spezifischen Gesichtspunkten und versucht, ihren Gegenstand zu identifizieren. Er kommt zu dem Schluss, dass die Verträge keine Bürgerschaft begründen, so dass es begrifflich auch kein europäisches Volk gibt. Dagegen begründeten die Verträge eine soziale Körperschaft und stellten so eine „Gesellschaftsverfassung“ dar. Diese betone die der europäischen Gesellschaft gemeinsamen Werte. Die Beteiligung der „Bürgergesellschaft“ am politischen System werde skizziert, z.B. durch die den Sozialpartnern zukommenden Funktionen. Die Absicht dieser Untersuchung ist eine Betrachtung der Union „von innen heraus“ und nicht in Bezug auf ein vorgegebenes staatliches Modell. Sie ermöglicht zugleich, den Stand der Integration mit dem von den „constitutionnalistes“ geäußerten Hauptkritikpunkt zu versöhnen: dem Fehlen eines verfassunggebenden Volkes. Damit übergeht sie die politischen Existenzbedingungen einer Verfassung nicht, sondern lässt Raum für Überlegungen zu den den Bürgern bei der Errichtung der Europäischen Union zukommenden Funktionen.

2. Theoretische und politische Widerstände gegen die verfassungsmäßige Verankerung des Gemeinschaftsrechts

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Auch wenn heute niemand mehr prinzipiell die konstitutionelle Tragweite der Errichtung Europas bezweifelt, stößt die Verankerung Europas in der Verfassung immer noch auf Widerstände. Zur Ablehnung oder Begrenzung dieses Verankerungsprozesses in der Verfassung vermischen sich theoretische Argumente mit politischen Überlegungen. Die Verteidigung des „französischen Modells“ (a) hat nicht nur, sondern auch konstitutionelle Auswirkungen. Gleiches gilt für die Ablehnung, in der europäischen Integration etwas anderes als ein Phänomen außerhalb des französischen Rechts zu sehen (b).

a) Verteidigung des „französischen Modells“

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Pascal Lamy, ehemaliger europäischer Kommissar, hat kürzlich die konstitutiven Bestandteile dieses „französischen Modells“ analysiert, auf das Politiker und Gewerkschaftler so stolz sind.[105] Dieses Modell beruht auf der zentralen Rolle des Staates, dem einzigen Garanten republikanischer Werte und nationaler Integrität. Von den republikanischen Werten ist die Gleichheit für die Franzosen sicher das kostbarste Gut, wie schon Tocqueville vorhersah[106]. Die Gleichsetzung von Staat, Republik und Demokratie macht die Akzeptanz von außen kommender Ideen und die Bewältigung globaler Veränderungen sehr schwierig. Die schwerfällige Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention ist hierfür ein gutes Beispiel.[107] Als Grundlage der Republik haben Dienstleistungen von allgemeinem Interesse eine besondere Bedeutung. Solche gibt es natürlich auch außerhalb Frankreichs; doch bringen sie nirgends so sehr eine politische Philosophie zum Ausdruck wie hier[108]. Diese Besonderheit erklärt insbesondere die französischen Vorbehalte gegenüber der Umsetzung des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft. Auch macht sie die Gewöhnung an die Vorstellung einer Verfassung, die sich vom republikanischen französischen Modell entfernt, äußerst schwierig. Von den Argumenten über die Beeinträchtigung der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse wurde von den Gegnern des VVE vor dem Referendum vom Mai 2005 reichlich Gebrauch gemacht. Allgemein scheint es, dass ein Großteil der Rechtslehre Mühe hat, sich die Verankerung des europäischen Rechts in der Verfassung vom Staatsmodell getrennt vorzustellen. Zwar haben nicht nur französische Autoren diese Schwierigkeit, aber ihr Ausmaß mag in Frankreich aufgrund der Wirkungskraft des republikanischen französischen Modells besonders groß sein. Dies erklärt die aktuellen Widerstände, und es bleibt aufzuzeigen, wie eine Versöhnung zwischen der Treue zu republikanischen Werten und der Verankerung Europas in der französischen Verfassung möglich ist.

b) Europäische Integration als ein dem französischen Recht fremdes Phänomen

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Wie bereits aufgezeigt, wird Europa generell in den Kategorien des internationalen Rechts begriffen.[109] Die Verteidigung Frankreichs vor den europäischen Instanzen erfolgt durch hohe Beamte des Außenministeriums. Europäische Verhandlungen werden unter Leitung des Staatspräsidenten geführt – einmalig in Europa. Medien und Politiker stellen die EU im Allgemeinen als Ursache für Beschränkungen dar, welche die Franzosen hinzunehmen haben oder geschickt umgehen müssen. Die institutionelle Organisation Frankreichs und seine politischen sowie die durch Medien bestimmten Traditionen tragen daher dazu bei, Europa im Schoß des Außenministeriums zu belassen. Dies muss geändert werden, um die konstitutionelle Dimension der europäischen Integration in Frankreich zum Tragen zu bringen.

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