Евразийский интеграционный проект: предпосылки, становление, развитие. Глобальные процессы на постсоветском пространстве

К 90-летию Института экономики Российской академии наук

Введение

Приближается десятилетие с момента начала работы Таможенного союза и формирования интеграции нового поколения на постсоветском пространстве. Работа над новым интеграционным проектом началась в 2007 г., с момента образования Комиссии Таможенного Союза.

Становление проекта происходило и происходит в неблагоприятных внешних условиях. Раскол постсоветского пространства по интеграционным и внешнеполитическим приоритетам, геополитический конфликт России и Запада, неустойчивая динамика глобальной экономики, волатильность цен на углеводороды – все это затрудняло взаимопонимание между партнерами, ограничивало интеграционные инициативы, тормозило принятие решений.

На современном этапе развитие глобальной экономики происходит на фоне высокой степени неопределенности и изменчивости внешних условий для отдельных стран и регионов. Стремительно меняющаяся конъюнктура на мировых топливно-сырьевых рынках, формирование крупных трансрегиональных экономических партнерств, замедление темпов роста мировой экономики и наращивание внешней задолженности стран, протекционистская политика и торговые войны, повышенная волатильность на мировых финансовых рынках – все эти факторы имеют серьезные последствия для мировой экономики. Последние годы свидетельствуют о постепенной утрате международной торговли товарами функции главного драйвера мирового развития и усиление ее у торговли услугами.

Растущие риски от возрастающей неопределенности развития мировой экономики несут прежде всего страны с формирующимся рынком, к которым относятся государства Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Они проявляются в противоречиях между странами вокруг традиционной проблемы для интегрирующихся стран: кто выиграл от интеграции, а кто проиграл. Конкретно же экономические противоречия стран-участниц связаны с разными формами поддержки ими своих производителей, несовпадающими интересами в вопросах защиты общего рынка, неодинаковыми уровнями налогов и сборов, разным пониманием сути общего рынка и принципов ценообразования на нем, несогласованной валютно-курсовой политикой.

Немалый ограничительный вклад в развитие интеграционного процесса вносят структурные особенности экономик стран-участниц, которые выражаются в таких концептуальных представлениях, как «ловушка среднего дохода» и «сырьевое проклятие».

Тем не менее, ЕАЭС сегодня является ядром интеграции на постсоветском пространстве. С ним связаны надежды на модернизацию экономики стран-участниц и реализацию национальных интересов в экономическом развитии. В «Основных направлениях экономического развития ЕАЭС до 2030 г.», утвержденных в октябре 2015 г., подчеркивается, что цель экономического развития Союза – «обеспечить качество и устойчивость экономического роста государств-членов в результате интеграции»1. Другой стимул евразийской интеграции – стремление ее стран-участниц повысить свою конкурентоспособность и устойчивость к внешним шокам.

Евразийская интеграция представляет собой один из вариантов развития группы внутриматериковых стран, удаленных от главных международных рынков. Это альтернатива модели развития под протекторатом ЕС или других мировых и региональных центров.

В основе модели евразийской интеграции лежал опыт ЕС, однако в ходе ее создания она сильно отошла от прототипа. В ней преобладает национальный уровень управления, необязательна унификация национальных институтов госуправления, она предполагает большое число изъятий из таможенных установлений и сохранение большого числа нетарифных ограничений для взаимной торговли, а также членство в ВТО стран ЕАЭС на разных условиях. Действующая модель интеграции, по существу, представляет собой баланс между объективной необходимостью интеграции и объективными же ограничениями для нее.

Среди ограничений интеграции следует выделить резкое преобладание российского рынка и российской экономики в ЕАЭС. Такие различия в размерах экономики неизбежно заставляют страны с небольшими экономиками думать о сохранении экономического суверенитета. Большие проблемы для стран-участниц создает «постсоветский синдром» – боязнь разрушительных для национальной экономики последствий взаимозависимости, с которыми столкнулись страны в результате распада СССР.

Страны-участницы сильно различаются по макроэкономическим параметрам развития, что продуцирует разные интересы и ожидания от интеграции. Важным отличием являются несовпадающие задачи национального развития. Россия стремится укрепиться в статусе великой мировой державы, а ее партнеры – сохранить суверенитет и обеспечить устойчивое развитие. Страны ЕАЭС сильно различаются по уровню рыночной трансформации экономики, степени вмешательства государства в экономику, ее монополизации и свободы предпринимательства. В итоге модель ЕАЭС несет в себе элементы как рационального экономического поведения, так и несовпадения ценностных ориентиров странучастниц.

Эти обстоятельства, как правило, не учитываются при оценке эффектов евразийской интеграции. Неудачи и трудности, которые неизбежно возникают, как правило, объясняют политикой России2, забывая о том, что ЕАЭС – результат коллективного творчества. В рамках ЕАЭС созданы и постоянно совершенствуются институты сотрудничества, отражая интересы стран участниц3 и условия их реализации.

В коллективной монографии подводятся некоторые итоги, связанные с реализацией евразийского интеграционного проекта, анализируются возникающие проблемы, ограничения и возможности, оцениваются эффекты ЕАЭС в сопоставлении с ожиданиями от интеграции, а также ее возможные перспективы. Исследование показало, что углубление интеграционного процесса непосредственно зависит от формирования в странах-членах своего рода интеграционной идентичности. Ее формирование сдерживают как внешние воздействия (неустойчивая глобальная конъюнктура, геополитическая борьба ведущих глобальных игроков и др.), так и стремление стран сохранить и укрепить свой суверенитет. Успех или неудача евразийской интеграции могут повлиять на формат и ход реализации продвигаемого Россией более крупного проекта Большого евразийского партнерства, а также на формат участия в китайском мегапроекте «Один пояс – один путь».

При работе над настоящим материалом авторы опирались на ранее проведенные в Центре постсоветских исследований аналитические работы, итоги которых были подведены во втором томе издания «Постсоциалистический мир: итоги трансформации» под общей редакцией С.П. Глинкиной, вышедшего в свет в 2017 г. под названием «Постсоветские государства».

Монография выполнена сотрудниками Центра постсоветских исследований в рамках тем государственного задания «Новые тренды социально-экономического развития постсоциалистического мира в условиях современных геополитических вызовов» и «Российский фактор в социально-экономическом развитии стран “пояса соседства”».

Авторский коллектив: д.э.н. Л.Б. Вардомский (отв. редактор, введение, гл. 4), д.э.н. Л.З. Зевин (гл. 1), к.э.н. Т.В. Соколова (составитель текста, гл. 2), к.э.н. А.Г. Пылин (гл. 3 и 12), д.э.н. А.А. Мигранян (гл. 5 и 8), д.э.н. Б.А. Хейфец (гл. 6), к.э.н. А.В. Шурубович (гл. 7), д.э.н. М.О. Тураева (гл. 9), Л.В. Фокина (гл. 10), д.полит.н. З.А. Дадабаева (гл. 11).

Глава 1

Евразийское экономическое пространство в контексте мирового интеграционного опыта 4

Традиционное евразийство, применяя современную терминологию, было явлением регионального уровня и выражалось в противопоставлении Северной Азии Западу и Центру Европы, православия – католицизму и протестантству. Толерантные представители традиционного евразийства, оппонируя Западу, допускали и возможность определенного сотрудничества с ним5.

Неоевразийство рассматривает себя противником глобализма, «демократической империей» – Периферией, противостоящей развитому Центру. В манифесте Международного Евразийского Движения, «Евразийский Общий Дом» говорится, что евразийский диалог – отражение человеческой культуры. Иначе говоря, неоевразийство подобного рода выходит не только за региональные, но и за континентальные границы6.

Традиционные и постсоветские идеи евразийства исходят из сохранения целостности территории Евразии7. Огромный вклад в теорию и практику современного евразийства внес Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев. После распада Советского Союза единство территории нарушено: на нем расположены 15 новых независимых государств, несколько непризнанных государственных образований, стремящиеся в Евросоюз Украина и Молдавия, покинувшая СНГ Грузия. Идет разрушение столпов, поддерживающих традиционное и современное евразийство. Возникает новая трехзвенная конструкция «Запад – Россия, ЕАЭС, СНГ – Восток», которая по масштабам деятельности и ее содержанию существенно отличается как от традиционного, так и современного евразийства.

Позиционирование России в этой новой конструкции требует переосмысления концепции евразийства при сохранении в ней задачи максимально возможного сплочения евразийского пространства и расширения взаимодействия с Западом и Востоком без потери новой региональной идентичности. Очевидно, придется отказаться от претензий концепции евразийства на лидирующую роль региона Евразии в обустройстве мира. Предстоит найти оптимальное, с позиций его интересов, место региона в системе международных отношений и возродить себя в качестве одного из центров экономической и геополитической мощи. Движение в данном направлении отвечает объективным тенденциям мирового хозяйства: создаются условия защиты от однополярного мира и гегемонии одной державы.

США не могут смириться с угрозой потери своих доминирующих позиций. Поэтому они препятствуют любым попыткам укрепления связанности евразийского пространства. Хиллари Клинтон заявляет: «Новый СССР может быть создан под новыми названиями – Таможенный союз или Евразийский союз» … Давайте не делать ошибок. Мы знаем, что является целью, и мы попытаемся найти эффективный способ для замедления или предотвращения этого процесса»8.

В складывающейся конструкции, где Китай и Европа станут опорными столпами, слабоструктурированный регион Евразии может стать транзитным связующим звеном. На этой огромной территории возникнет новый международный регион. Для России важно не остаться в нем только транзитером. Чтобы избежать подобной участи, ей необходимо продолжить политику привлечения колеблющихся стран Евразии, некоторых внерегиональных государств к сотрудничеству. Первостепенной задачей является сотрудничество ЕАЭС с Вьетнамом и Индией. Оба эти государства нуждаются в поддержании роста промышленного производства и его диверсификации, что создает обширную сферу сотрудничества в решении однотипных задач. Кроме того, сближение с этими государствами позволит избежать чрезмерной зависимости от одного из участников «триады». Россия и ЕАЭС смогут оставаться субъектами системы международных экономических отношений при условии ориентации как на Восток, так и на Запад Евроазиатского континента. ХХI в. становится свидетелем соперничества двух видов интеграции, где участники и сухопутного, и океанического варианта через глобальные сети и многослойные торгово-экономические альянсы многократно пересекаются.

Успех соперничества зависит от страны-лидера, которой приходится проявлять инициативу в решении общих проблем объединения и даже всего региона. Главное требование к лидеру – способность посылать импульсы развития другим участникам интеграции и поясу соседства, не используя при этом доминирующие позиции исключительно в своих интересах. Реальная ситуация современной России не позволяет ей выполнять в полной мере эту функцию, но она сможет остаться лидером объединительного процесса в Евразии при соблюдении двух условий: четкого определения парадигмы собственного развития и предложения на взаимовыгодных условиях сотрудничества с другими странами в рамках программ модернизации их экономики.

На мощный натиск глобализма мир – для восстановления нарушенного баланса – ответил встречной волной регионализма. XXI в. будет веком регионализма, формирования нескольких центров развития, широкого применения в мировой торговле национальных валют и расширения их конвертируемости.

Глобализм несколько сдает свои позиции и трансформируется: главными формами проявления этого процесса станет появление новых сетевых цепей – производственных, сбытовых, сервисных, информационно-технологических и др. Сети могут функционировать как в глобальных, так и в региональных системах, поддерживать взаимоприемлемый баланс между ними.

В настоящее время сложилась сложная ситуация с обсуждающимися проектами межрегиональной трансокеанической интеграции. В принципе два трансокеанических соглашения о партнерстве могли бы стать связующим звеном между глобализмом и регионализмом, но уже с первых шагов разработчиков обоих проектов становится ясно, что они озабочены не созданием такого звена, а укреплением позиций развитого сектора мирового хозяйства. Закулисный подход к обсуждению проектов, попытки создать режим ускоренного и упрощенного подхода к их одобрению Конгрессом США, скудная дозировка информации об их содержании вызывают критику не только антиглобалистов, но и видных западных ученых.

Нобелевский лауреат Пол Кругман придерживался мнения, что разнородная группа стран, готовящихся к членству в Транстихоокеанском партнерстве (ТТП), вряд ли сможет обеспечить более свободный доступ по сравнению с европейской моделью и полагал, что «… нельзя утверждать, что ТТП способно увеличить доходы входящих в него стран более чем на какую-то долю процента»9. Стремление продавить проект объяснялось прежде всего интересами США по защите интеллектуальной собственности, патентов и авторских прав. Пол Кругман заканчивает статью «Транстихоокеанская сделка: мало выгод – много вопросов» словами: «Это подводит меня к завершающему вопросу: зачем конкретно администрации Обамы вкладывать какой бы то ни было политический капитал в эту сделку»10.

На этом фоне происходит противоречивый процесс евразийской интеграции, в который, по мнению автора, в той или иной мере вовлечено все постсоветское пространство, занимающее более 40% территории географической Евразии.

Два разнонаправленных процесса – глобализация и фрагментация –определяют развитие пространства бывшего СССР. Первый реализуется в формате мировых финансовых рынков, ТНК, различного рода международных сетей, второй – в национальных формах организации и управления экономической деятельностью. В современных условиях важнейшими факторами, определяющими положение региона в мировом хозяйстве, является уровень развития региональной экономической интеграции и степень связанности участников хозяйственной деятельности.

Российские исследователи И. Гурова и М. Ефремова11 в статье «Конкурирующие теории региональной экономической интеграции: сравнительный анализ» предлагают вести анализ по двум направлениям: интеграция в целях повышения эффективности национальной экономики и интеграция в целях ее роста. По мнению авторов, условиям постсоветских стран в бо́льшей степени соответствует интеграция в целях развития.

Представляет интерес подход российского исследователя С.К. Песцова к оценке интеграционных проектов. Он считает, что эффективной может считаться модель региональной экономической интеграции, способная к развитию в долгосрочной перспективе. «В качестве одного из возможных критериев эффективности (успешности) групповых объединений… может выступать срок активной жизнедеятельности (подчеркнуто мною. – Л.З.), продолжительность которого свидетельствует о прочности и устойчивости складывающихся взаимосвязей»12.

К этому подходу следует добавить еще одно важное условие, при котором возможен старт региональной интеграции. Необходимость подобного подхода подсказана мировым опытом. ВТО нотифицировала порядка 600 региональных торговых соглашений, но половина из них не функционирует, а в подавляющем большинстве действующих группировок внутренняя консолидированность настолько низка, что исключает положительное интеграционное движение, оставаясь лишь методом сближения условий торговли и защиты от неблагоприятных внешних воздействий.

Применение предложенных критериев и показателей позволит анализировать развитие региональной экономической интеграции как растянутый по времени процесс и фиксировать степень его продвижения к декларированным целям.

Используемые в настоящее время оценки региональной интеграции на евразийском пространстве отражают, прежде всего, текущее состояние экономики стран-участниц и, в меньшей степени, динамику самого интеграционного процесса и его влияния на национальную экономику.

Политика США, использовавших глобализацию в собственных интересах, сыграла с ними злую шутку. Сама природа глобализма антицентрична: он не может успешно развиваться без масштабного взаимодействия с развивающейся периферией, часть которой вырывается из тупика догоняющего развития и начинает теснить США во многих областях мировой экономики.

Мы становимся свидетелями возникновения и укрепления нового явления – региональной идентичности. Ее природа многогранна: с одной стороны, она консолидирует позиции заинтересованных стран по отношению к глобальным структурам и процессам, а с другой – формирует максимально возможный бесконфликтный комплекс национальных интересов разного рода: этнических, государственных, конфессиональных, языковых, образовательных, региональной безопасности. В то же время осознание региональной идентичности способствует стабилизации многополярного мира, снижая вероятность возрождения однополярности и биполярных структур.

Более сложная ситуация складывается в ЕАЭС – проекте с большим внутренним и внешним потенциалом. Его стартовый период совпал с конфликтной ситуацией в Украине, санкциями Запада и новой волной мирового экономического кризиса. Реакция постсоветского пространства на глобальные вызовы, наряду с общими характеристиками для периферийных регионов, имеет ряд существенных отличий.

Во-первых, советские республики представляли собой части единого народнохозяйственного комплекса, т.е. их экономическое взаимодействие было более тесным, чем на самых высоких ступенях межгосударственной интеграции.

Во-вторых, Советский Союз (равно как СЭВ в целом) поддерживал постоянные отношения с большой группой развивающихся государств, оказывая им экономическую помощь и техническое содействие. В конечном счете в мировом хозяйстве сформировалось специфическое направление международного разделения труда, обеспечивавшего взаимную выгоду участникам с различным уровнем экономического развития. К сожалению, пренебрежение накопленным опытом не позволило использовать этот ресурс в интеграционном строительстве на постсоветском пространстве.

В-третьих, у руководства России и ряда других стран СНГ возникла иллюзия, что эти особенности и опыт международного сотрудничества государств с различными уровнями развития и социальным устройством дадут возможность сравнительно легко и безболезненно реформировать постсоветское пространство (ПП) в принципиально иной глобальной среде. К сожалению, несмотря на неудачу предыдущих интеграционных проектов, у части руководства России и других новых государств сохраняется надежда на возможность продолжения подобного подхода. При этом не принимается во внимание тот факт, что в условиях нерешенных проблем переход к Таможенному союзу и ЕАЭС многократно увеличивает как количество, так и масштаб подлежащих решению задач.

В-четвертых, не был тщательно изучен мировой опыт регионализации и региональной интеграции: интеграционный процесс возникает и развивается в периоды сравнительно устойчивого экономического роста и улучшения политических, культурных и других региональных связей, тогда как в СНГ он был инициирован в период начавшегося распада очень крупной и сложной государственной структуры, разрыва межреспубликанских хозяйственных связей и серии конфликтов, кульминацией которого стала гражданская война в Украине.

Эта специфика, на наш взгляд, служит главной причиной череды неудач проектов консолидации евразийского пространства (регионализации) и формирования на нем интеграционных структур (регионализма).

Определенные трудности на пути региональной интеграции связаны с конфигурацией постсоветского пространства – наличием большой группы небольших и средних по размеру стран и одной очень крупной, территория и экономический потенциал которой намного превышает суммарные показатели остальных стран региона, а также с традиционно сложившейся системой управления (абсолютная монархия, руководящая роль КПСС, авторитаризм).

Интеграционные проекты подобной конфигурации могут формироваться на основе успешного развития государства – регионального лидера, привлекательности его емкого рынка, финансовых и технических возможностей для других участников. В 90-е гг.ы прошлого века такие условия на ПП отсутствовали. Более того, элиты (часто и руководители) испытывали аллергию на Россию – правопреемницу Советского Союза – из-за искажений национальной политики и массовых репрессий, проводившихся в советские времена.

Интеграционные группировки с ярко выраженной доминирующей страной отличаются рядом особенностей по сравнению с объединениями группы национальных экономик, близких по размерам и уровням развития. Они с опаской относятся к наднациональным механизмам регулирования, принятию обязывающих условий, единой внешнеэкономической политике, боясь растворения и даже поглощения более мощной экономикой соседа, потери национальной идентичности. Исключительно важную роль играет последовательная и взвешенная политика страны – регионального лидера и его международная конкурентоспособность.

За два десятилетия Россия неоднократно меняла отношение к организации ПП, предлагая широкий спектр проектов, включающий (без соблюдения последовательности, преемственности и учета наличных ресурсов) все стадии межгосударственной интеграции. Возникла парадоксальная ситуация: на государственном уровне провозглашалась приоритетность отношений со странами ПП, а естественные шаги этих стран по укреплению своей международной конкурентоспособности воспринимались российскими СМИ и общественным мнением (да и в правительственных кругах) как недружественные.

Подобные колебания и неопределенность в сочетании с уменьшающейся привлекательностью России как эффективного организатора экономического пространства СНГ, источника технологических, финансовых и интеллектуальных ресурсов, производственного опыта и образца социальной справедливости существенно снижают интеграционные возможности региона.

Постсоветское пространство остается фрагментированным, заявленные в 1990-е гг. интеграционные проекты были не способны преодолеть внутренние центробежные силы и внешние влияния. Унаследованный от советского времени консолидирующий и интеграционный потенциал ПП в сложившихся условиях ослабевает. За период с 1995 по 2007 гг. доля внутрирегионального экспорта сократилась в 1,5 раза – с 28,4 до 18,9% – при одновременном росте доли СНГ в мировом экспорте в 1,48 раза – с 2,5 до 3,7%13.

В дальнейшем, до кризиса 2014–2015 гг., он оставался примерно на том же уровне, а после событий в Украине продолжил снижение. Это ухудшение совпало по времени с подготовкой и стартом нового проекта евразийской интеграции (ЕАЭС). Сложившийся уровень экономической связанности, судя по мировому и опыту постсоветского пространства, может обеспечить старт и дальнейшее вялое развитие интеграционного объединения, но его недостаточно для создания в Евразии центра экономического развития, способного вовлечь в активное интеграционное движение всю территорию региона.

Поэтому в ближайшие годы следует определить необходимые условия для максимально возможного увеличения емкости внутрирегионального рынка с тем, чтобы в долгосрочной перспективе превратить пространство евразийской интеграции в одно из системообразующих звеньев мирового хозяйства. Главное различие между системообразующими и «ведомыми» регионами заключается в способности первых опираться преимущественно на внутренние ресурсы и свой региональный рынок, участвуя в качестве субъекта международных экономических отношений. «Ведомые» регионы отличает слабая внутренняя связанность (connectivity), сильная торговая и инвестиционная ориентация на третьи страны и зависимость от внерегиональных ресурсов и партнеров.

По нашему мнению, системообразующей может считаться территория, способная преодолеть интеграционный порог, поддерживать процесс региональной интеграции и укреплять позиции региона в международном разделении труда14.