Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

В 2000-е гг. в России под руководством Владимира Путина была проведена серия реформ, направленных на построение (достройку) системы централизованного федерализма. Чтобы понять смысл этих реформ и суть их результатов (пока еще промежуточных), необходимо, как представляется, принять три данности. Во-первых, подлинное, очищенное от идеологизированных и конъюнктурных наслоений значение понятия «федерализм». Во-вторых, противоречивость процессов, происходивших в сфере государственного строительства в 1990-е гг. В-третьих, предопределенность, неизбежность и необратимость централизаторского курса последних восьми лет.

1

Федерализм есть комплекс государственно – правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), привлечение субъектов федерации к делам федерации и, соответственно, участие федерального центра в решении вопросов регионального значения. Иными словами, как в геометрии Лобачевского, параллели пересекаются. Так, согласно Конституции России оборона страны отнесена к исключительному федеральному ведению, однако указ Президента о введении военного положения подлежит обязательному утверждению Советом Федерации, в котором заседают парламентарии, избранные или назначенные властями регионов (п. «м» ст. 71, ч. 2. ст. 87, п. «б» ч. 1 ст. 102). Наша Федерация передает на региональный уровень часть поступлений от федеральных налогов и т. д.

Безусловно, модели федерализма могут быть очень и очень разными, в том числе централизованными и децентрализованными. Чем выше степень централизации, тем меньше самостоятельности у регионов. Можно сравнить для примера модели государственного устройства США и Индии. Конституция США фиксирует компетенцию федеральной власти и запреты штатам в принципе совершать те или иные действия или совершать их без согласия Конгресса. Индийская Конституция перечисляет предметы ведения, по которым законодательствуют штаты, однако тут же устанавливает, что в отдельных случаях по ним может законодательствовать и Федерация. Более того, именно за федеральным парламентом закреплено право принимать законы по предметам ведения, не упомянутым в перечнях предметов ведения штатов и предметов совместного ведения. Таким образом, в США остаточная компетенция принадлежит штатам, а в Индии – Федерации. Исполнительная власть в американских штатах осуществляется избираемыми населением губернаторами (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). В Индии губернаторы назначаются президентом страны, но при этом они обязаны работать совместно с правительствами штатов, главами которых становятся представители партий, победивших на региональных парламентских выборах. Федеральная власть в Индии может принять закон о создании или ликвидации штата без учета мнения его населения, в США такое невозможно и т. д. Обе модели – федеративные.

Часто проводимая в современной научной и учебной литературе, а также СМИ идея неразрывной связи федерализма с демократией как в историческом (античном) понимании слова «демократия», так и в современном совершенно несостоятельна. В одних государствах в те или иные периоды федеративное устройство способствовало развитию демократических институтов и практик, в других нет. Даже наоборот[2]. Достаточно вспомнить порядки в южных штатах США в 1870 – 1960-х гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях XIX—XX вв. И в том и в другом случае в регионах федерализм способствовал формированию и функционированию консервативных антидемократических режимов, обособленных от центральной власти.

По сути, чтобы сказать федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт формального наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все. Остальное надуманно – зачастую даже не из приверженности неким теоретическим воззрениям или идеологическим догмам, а всего лишь в целях практической политики, пропаганды и pr.

2

При крушении СССР в 1990 – 1991 гг. Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика – РСФСР) была обречена на деструктивную децентрализацию. Распад советской федерации не мог не отразиться на ее главном субъекте, который сам был устроен полуфедеративно.

Децентрализация прямо поощрялась руководством СССР и КПСС, пытавшимся опираться на власти российских автономий в борьбе с Борисом Ельциным и его союзниками из числа «демократов». Именно этой цели в первую очередь служили принятые в апреле 1990 г. законы СССР, уравнявшие автономные советские социалистические республики (АССР) в правах с союзными (ССР), в состав которых они входили. Получилось, что РСФСР уравняли с ее собственными субъектами.[3]

В Конституции РСФСР не использовалось понятие «субъект федерации», но из нее тем не менее ясно следовало, что АССР являются субъектами федерации, а российские края, области[4], города республиканского подчинения, автономные области и автономные округа – нет, что они лишь территориальные единицы РСФСР. Другими словами, РСФСР по факту была полуфедерацией.

В 1990 г. в состав РСФСР входили 16 национальных АССР – Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская.

Дело даже не в том, что эти законы противоречили Конституции СССР, а в том, что сама попытка укреплять власть Союза посредством усиления автономий, а фактически стимулирования национально-сепаратистских настроений в них (элиты многих АССР давно мечтали если не о суверенитете, то о статусе союзной республики) была столь же конструктивна, как заливание костра керосином.

РСФСР провозгласила свой государственный суверенитет 12 июня 1990 г, и это в том числе стало ответом на политику союзного руководства. Естественно, в сложившейся политической обстановке российская власть не могла себе позволить выступать с централизаторскими лозунгами. Напротив, она вынуждена была пытаться перехватывать инициативу. Отсюда знаменитый ельцинский призыв к АССР брать суверенитета «побольше» (очень скоро, правда, Президент фактически взял свои слова обратно). С июля 1990 по январь 1991 г. по России прокатился «парад суверенитетов» – соответствующие декларации приняли все автономные республики, кроме Дагестана и Мордовии. Затем положения о суверенитете включили в тексты их конституций. Формальный суверенитет республики, разумеется, не приобрели, суверенными их никто не признал (как и РСФСР не стала суверенной после 12 июня 1990 г), но претензии были заявлены. В мае 1991 г. из Конституции РСФСР было исключено упоминание об их автономии[5]. Однако это считалось только началом. Планировалось, что некоторые российские республики станут самостоятельными участниками нового Союзного договора, то есть останутся в составе России, но при этом окончательно уравняются с ней в «обновленном» Союзе (!).

В июле 1991 г. был принят пакет законов РСФСР о преобразовании в республики четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской. С тех пор у нас есть только одна автономная область – Еврейская (ЕАО). После разделения Чечено-Ингушской Республики в 1991 – 1992 г. в России 21 республика.

Безусловно, крушение СССР в конце 1991 г. было катастрофой. Но он к тому времени был обречен. Если бы даже удалось подписать горбачевский договор, Союз все равно распался бы, пусть не в 1991– м, а пару лет спустя. При этом еще увлек бы за собой и Россию. В Татарстане, к примеру, некоторые политики до сих пор жалеют, что республика не стала субъектом «обновленного Союза». А то смог ла бы потом получить независимость наравне с Украиной, Казахстаном и пр. Кто не верит, что подобное было возможно, пусть перечитает документы и прессу того периода.

Однако, хотя республики не получили права на выход из состава России[6], угроза того, что она разделит судьбу Союза или утратит некую часть своей территории, в начале 1990-х гг. оставалась вполне реальной. Федеральная власть была крайне слаба. Республики требовали привилегий, некоторые из них в своих конституциях провозгласили собственную международную правосубъектность, право на отделение, договорный характер своих отношений с Россией и пр. На это налагалась дискуссия о целесообразности создания «Русской республики», о «республиканизации» краев, областей и автономий, кое-где дело дошло и до практических шагов[7]. Как раз в этой связи нельзя не понимать, что многие шаги тогдашнего федерального руководства, которые воспринимались и до сих пор воспринимаются чуть ли не как подталкивание страны в пропасть, на самом деле позволили затормозить, а потом и вовсе остановить дезинтеграцию.

В 1992 г. был подписан Федеративный договор, наделивший края, области, города Москву и Санкт-Петербург, единственную оставшуюся автономную область и автономные округа статусом субъектов Российской Федерации (в нем отказались участвовать Татарстан и Чечено-Ингушетия). Регионы были поделены на три группы в зависимости от специальных статусов, дополнявших видовой статус субъектов Федерации:[8]

1) республики, поименованные «суверенными»;

2) края, области и города Москва и Санкт-Петербург (понятие «город федерального значения» было введено позже);

3) автономная область и автономные округа. У первой группы был максимальный объем компетенции, у второй меньше, у третьей еще меньше[9]. Но при этом крайне важно, что Россию из полуфедерации трансформировали в федерацию и республикам, старым субъектам Федерации выставили определенный противовес в виде новых.

Потом, правда, в 1994 – 1995-х гг. последовала серия «индивидуальных» внутрифедеральных договоров, которыми некоторые республики были наделены дополнительными правами.[10]

И Федеративный договор, и внутрифедеральные договоры 1994 – 1995 гг. совершенно заслуженно критиковались как с политических, так и с правовых позиций. Однако в конечном счете они оказались исторически оправданными. Национально-сепаратистские настроения в бывших автономиях постепенно улеглись (только в Чечне они все же вылились в криминально-террористический мятеж), республиканские лидеры удовлетворились привилегиями, и, когда федеральная власть стала понемногу укрепляться, разговор велся уже только об их сохранении и приумножении. О выходе республик из состава России более никто всерьез не упоминал.

Тем более что в 1993 г. через всенародное голосование[11]провели Конституцию, которая (если правильно ее толковать) задает основу централизованной модели федеративного устройства. В ней:

1) заявлено, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4),

2) установлен примат (верховенство) федерального права (ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15);

3) установлено прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15),

4) провозглашено единство правового пространства (ч. 2 ст. 4),

5) провозглашено единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8),

6) провозглашено единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5),

7) отдельно прописана единая система исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77).

Более того, по Конституции за всеми регионами закрепляется единый базовый видовой статус субъектов Федерации: они все равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и все равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Федеративный договор теперь действует в части, не противоречащей Конституции. Правда, тем же республикам все же предоставлены некоторые специальные права, дополняющие видовой статус субъектов Федерации (специальный статус). В частности, они могут называться «государствами» (ч. 2 ст. 5). Впрочем, республики как не были суверенными, так не являются и государствами, поскольку «несуверенное государство» есть нонсенс. Это положение уместно толковать всего лишь как дань историческому прошлому, как декларацию, не порождающую правовых последствий.[12]

Тогда же в 1993 г. была жестко пресечена попытка преобразовать Свердловскую область в так называемую Уральскую республику, что поставило крест на идее «республиканизации» (в дальнейшем она еще поднималась на щит, но в конкретные политические проекты не выливалась).

Затем, пусть медленно, но привилегии республик, добытые во времена «парада суверенитетов» и в первые годы российской независимости, начали девальвировать посредством предоставления аналогичных прав другим субъектам Федерации. Например, с 1993 г. главы краев, областей, автономной области, автономных округов стали избираться на прямых выборах. До этого так избираться могли лишь республиканские главы.

Главами здесь и далее в тексте называются высшие должностные лица и руководители исполнительной власти регионов (президенты, председатели правительств, губернаторы, главы администраций и т. д.), кроме тех случаев, когда речь идет о Президенте России (главе государства) и муниципальных руководителях (местных главах).

До марта 1990 г. фактическими руководителями регионов были первые секретари комитетов Компартии (областных, краевых, окружных; комитеты Компартии в автономных республиках, кстати, также назывались областными). Вторыми по значению были должности председателей Советов Министров (в автономных республиках) и исполнительных комитетов Советов народных депутатов (в остальных регионах). В автономных республиках Верховные

Советы возглавляли президиумы, у которых имелись председатели, у Советов народных депутатов президиумов не было, их работой руководили исполкомы.

В марте 1990 г. прошли первые (и последние) свободные выборы в Советы всех уровней. Тогда в обновленных Советах были учреждены должности председателей. Именно председатели Верховных Советов и Советов народных депутатов теперь объявлялись первыми лицами регионов (согласно принятому на XIX партийной конференции в 1988 г. решению). Поэтому первые секретари стали добиваться своего избрания спикерами. Обычно им это удавалось[13]. В некоторых случаях спикерами избирались представители «демократического движения».

С 1991 г. в республиках начали учреждать посты президентов. Пионером был Татарстан. 12 июня 1991 г., одновременно с выборами Президента РСФСР, несмотря на возражения российского руководства, там прошли прямые президентские выборы (безальтернативные), на которых избрался Минтимер Шаймиев, в 1989 – 1990 гг. занимавший пост первого секретаря Татарского обкома, а с 1990 г. возглавлявший Верховный Совет Татарии.

Кстати, в этот же день, правда, уже с согласия Центра, были избраны мэры Москвы и Ленинграда Гавриил Попов и Анатолий Собчак (надо иметь в виду, что эти города тогда не имели статуса субъектов Федерации).

После событий 19 – 21 августа 1991 г., обычно именуемых «путчем», Верховный Совет РСФСР, ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, учредил администрации краев, областей, автономной области и автономных округов, заменившие исполкомы Советов народных депутатов. Республики и Москву с Санкт-Петербургом (Ленинград был переименован в сентябре) эта реформа не затронула. Глав администраций в принципе предполагалось избирать на прямых выборах, но в качестве временной меры назначать и отрешать их было поручено Президенту (требовалось, правда, утверждение его решений соответствующими Советами). Ельцин и его команда решительно взялись за дело. Назначали как «заслуженных демократов», так и бывших советских и партийных функционеров, заявивших о своей лояльности. Председатели Советов к тому времени отошли на второй план, а первые секретари и вовсе вывелись после приостановления, а затем прекращения деятельности Компартии на территории РСФСР.

Повсеместные выборы глав Верховный Совет запланировал провести уже 8 декабря 1991 г., были даже приняты необходимые законы. Но 1 ноября Ельцин добился от Съезда народных депутатов 13-месячного моратория на проведение выборов всех уровней, кроме уже назначенных выборов президентов республик, а также закрепления за собой права назначать и отрешать всех глав (кроме республиканских).

В 1991 – 1992 гг. были избраны президенты Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Мордовии[14] и Саха, а также Тувы (там выборы назначили уже после объявления моратория!).

Мораторий истек в декабре 1992 г. Тогда Съезд рекомендовал отложить все выборы глав (опять же кроме республиканских) до 1995 г., то есть до перевыборов Советов. Однако краям и областям, которые по тем или иным причинам настойчиво хотели провести выборы, разрешили это сделать. В апреле 1993 г. были избраны главы Красноярского края, Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябинской[15] областей, в 1994 г. главу выбрала Иркутская область. Также в 1993 – 1994 гг. избрали президентов Башкортостана, Бурятии, Ингушетии, Калмыкии, Коми, Северной Осетии и Чувашии. В Карелии в 1994-м избрали Председателя Правительства.

3 октября 1994 г., то есть уже при новой Конституции, Ельцин подписал Указ, которым уравнял в правах избранных глав и своих назначенцев и установил, что впредь будет назначать и отрешать всех глав, кроме республиканских, пока иной порядок не установит законодатель (хотя в 1995 г. Президент назначил главу Карачаево-Черкесской Республики)[16]. Выборы глав, за исключением республиканских, согласно Указу можно было проводить лишь в индивидуальном порядке с личного президентского разрешения. В 1995 г. Ельцин позволил провести выборы в Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях. А в Свердловской области выборы провели «самостийно», то есть без разрешения Президента.

С 1996 г. «индивидуальные» договоры стали заключаться не только с республиками, но и с другими регионами, то есть была ликвидирована «монополия» республик на «индивидуализацию» федеративных отношений.

Нельзя, впрочем, не признать, что процесс выравнивания обернулся существенными издержками. Если прежде «удельно-княжеские» замашки себе позволяли, как правило, только отдельные президенты республик, то с 1993 – 1994 гг. этим стали грешить и многие губернаторы.

В Послании Федеральному Собранию 2000 г. Путин очень точно высказался о том времени: «При принятии Конституции России в 199 3 году федеративная государственность рассматривалась как достойная цель, на которую придется много и кропотливо работать. В начале 1990– х Центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была об основана: она помогла удержать Федерацию в ее границах. Надо это признать».

Во второй половине 1990-х гг. президентура, Государственная Дума и Конституционный Суд, несмотря на все противоречия между собой, а также сопротивление регионалов и Совета Федерации, продолжали предпринимать централизаторские инициативы. Так, в 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», закрепивший за Федерацией суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в 1997 г. Конституционный Суд в 1997 г. установил, что регионам запрещено самостоятельно вводить налоги и сборы, то есть пресек соответствующую практику. В 1999 г. появился долгожданный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», унифицировавший системы государственной власти в регионах (Конституционный Суд начал соответствующую работу еще в 1995 – 1996 гг., а принятие закона несколько лет изо всех сил тормозили регионалы). Эти шаги федеральной власти каждый раз провоцировали волну возмущений и протестов по поводу «наступления на федерализм»; руководители регионов и их интеллектуальная обслуга обычно ссылались на опыт ряда зарубежных федераций, в которых субъекты вправе и собственные общие суды иметь, и налоги самостоятельно вводить и пр.

Цель ослабить позиции регионалов, несомненно, преследовал и вступивший в силу в 1995 г. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривал согласно конституционно установленному принципу (ст. 12) формирование уровня местной власти, независимого от субфедерального. В итоге в одних регионах, где были сильные президенты и губернаторы, Закон откровенно нарушался, вплоть до того что местные главы назначались, а не выбирались. В других регионах были спровоцированы или усугублены конфликты между региональными и муниципальными руководителями, которые порой длились годами (в Свердловской области, к примеру).

Проблемы исполнения федерального законодательства, реализации формальных и неформальных федеральных прерогатив стали тогда одними из наиболее острых. Без их решения о реальной централизации нечего было и думать. Но все упиралось в конечном счете в отсутствие политической воли и нестабильность, заставлявшую Кремль периодически давать задний ход централизаторским проектам, идти на серьезные уступки регионалам, торговаться с ними.

Пожалуй, самый показательный пример – введенный в 1995 г. порядок формирования Совета Федерации из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации. Тогда приближались президентские выборы и растерявший популярность и авторитет Ельцин нуждался в консолидации региональных лидеров вокруг себя, а потому неприкрыто их задабривал. Он по сути подарил им целую палату парламента, рассчитывая в том числе на повышение лояльности. В предвыборный период было роздано еще много персональных «подарков», «авансов» и т. п. Расчет оправдался: почти все главы выступили на выборах на его стороне.