Пограничная безопасность Республики Беларусь. Монография

1.3. Пограничная безопасность в общей системе национальной безопасности

Пограничная безопасность явление в системе обеспечения национальной безопасности новое, с окончательно не определенной ролью и местом. Поэтому, как в научных разработках, так и в практике существуют разные точки зрения в понимании сущности и содержания этого явления.

В настоящее время вопросы пограничной безопасности в системе безопасности национальной – большое поле деятельности как ученых-юристов по разработке теоретико-методологических основ ее формирования и обеспечения, так и практиков, которые по роду своей функциональной деятельности имеют отношение к национальной безопасности в целом и к ее отдельным составляющим.

Одним из самых противоположных подходов в определении места и роли пограничной безопасности, являются попытки вместить ее в нишу ранее существовавшего понятия «безопасность государственной границы», обеспечиваемой в форме её охраны пограничными войсками совместно с Вооруженными силами СССР. Однако с этим нельзя согласиться, такой подход безоснователен и не учитывает факторов и условий современной обстановки. Кроме того, необходимо иметь ввиду, что «каждое научное понятие существует в языке науки не изолированно, само по себе, а лишь в системе связанных с ним понятий, относящихся к одному и тому же предмету изучения, и лишь в этой системе оно приобретает свой смысл и значение»73. Поэтому, попробуем выстроить обратную точку зрения на логических заключениях, основанных на анализе уже произошедших событий их сопоставления и оценке результатов.

Известно, что в Советском Союзе вопросам безопасности уделялось особое внимание и значение. В соответствии с существовавшей в то время геополитической ситуацией в мире, его система безопасности представляла собой структуру, содержание которой преимущественно сводилось к расширенным функциям военной безопасности (обороноспособности) государства. И это было оправдано международной обстановкой периода «холодной войны». Система государственной безопасности в основном была ориентирована на предотвращение и отражение военной агрессии, исходя из её наибольшей вероятности, в том числе с применением ракетно-ядерного, химического, бактериологического и иных видов оружия массового поражения. Другие виды безопасности также существовали, но их роль и место были несопоставимы с обеспечением безопасности в военной сфере государства. Тогда это было действительно обосновано. Проникновение на территорию СССР каких либо деструктивных сил, являвшихся следствием опасностей и угроз не военной сферы, надежно заслонял щит безопасности, обеспечиваемый КГБ, в том числе и входящими в его состав пограничными войсками, – в форме охраны государственной границы, которая одновременно признавалась составной частью защиты социалистического Отечества, а также существенным фактором вооруженной защиты государства.

Таким образом, предшественником исследуемого вида, – пограничной безопасности, в какой-то мере, действительно можно считать деятельность по обеспечению безопасности государственной границы, осуществляемой в форме её охраны, имевшую свое место в общей системе защиты СССР.

Вместе с тем, на современном этапе, под влиянием факторов, условий и угроз содержательная структура национальной безопасности значительно усложнилась. Изменилось не только соотношение составляющих её компонентов, но и организация их взаимосвязи друг с другом. Вследствие актуализации целого ряда угроз не военного характера назрела потребность в соответствующих им компонентах системы национальной безопасности, обеспечивающих выживание, прогресс и суверенитет государства в новых условиях. Это определяет некоторые сложности целостного понимания и выделения места пограничной безопасности в общей системе национальной безопасности страны.

Попробуем сделать это, рассматривая пограничную безопасность во взаимосвязях с другими специализированными видами национальной безопасности, на этапе её становления как самостоятельного элемента.

В самом общем виде, система национальной безопасности любого суверенного государства представляет собой комплексную содержательную структуру, одновременно являясь цельным механизмом противодействия всему спектру существующих угроз и потенциальных опасностей национальным интересам. Её содержание формируется на основе их глубокого анализа и прогноза развития во всех сферах жизни общества. То есть, если в той или иной сфере опасность отсутствует или ее развитие не перспективно, то нет смысла и говорить об обеспечении безопасности в этой сфере. И наоборот, если в силу воздействия тех или иных факторов возникает новый спектр опасностей (возникают угрозы), или кардинально меняются потенциальные возможности ранее существовавших, необходимо принимать своевременные и адекватные меры совершенствования системы национальной безопасности. При этом, не обязательно вносить изменения во всю ее комплексную содержательную структуру.

Адекватность предусматривает принятие минимально достаточных мер защиты, обеспечивающих безопасность в той сфере, в которой назревает угроза. Своевременность и адекватность мер защиты, способность противопоставить их нарастающим угрозам в нужное время и на необходимом направлении определяет эффективность системы национальной безопасности. Следовательно, по соотношению формы и содержания структура национальной безопасности не может быть неизменной, поскольку существует их прямая зависимость от постоянно развивающихся угроз.

Так, коренной пересмотр политических взглядов на положение Республики Беларусь в системе мирового сообщества, порядка её вхождения в международные отношения, потребовал иметь «открытые границы», что, соответственно, определило создание новых компонентов и изменения в соотношениях и взаимосвязях между существовавшими компонентами национальной безопасности.

Такая необходимость была продиктована обстановкой складывающейся в пограничном пространстве. Механизм государственной безопасности не смог эффективно противостоять новым угрозам и вызовам Республике Беларусь, – наступавшей экспансии в различных сферах жизни общества, создающих реальную угрозу расшатывания основ государственности. Попытки прекратить это индивидуальными мерами, в отдельных сферах к положительному результату не привели, и привести не могли. В сложившейся ситуации нужны были общегосударственные, комплексно и одновременно предпринимаемые во всех основных сферах жизни общества меры, осуществляемые в пограничном пространстве Республики Беларусь. Это обусловило не только необходимость выделения в системе национальной безопасности новой, – пограничной составляющей, но и её особенности, во многом определяющие роль и место пограничной безопасности в общей системе безопасности национальной.

Главными особенностями пограничной безопасности, по мнению автора, являются:

способность и готовность противодействовать угрозам, нацеленным на национальные интересы Республики Беларусь (подрыв государственного суверенитета и территориальной целостности и др.);

необходимость построения комплексной системы её обеспечения, основанной на тесном сотрудничестве с республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами власти, а также на качественно новом уровне межведомственного взаимодействия;

ориентирование системы обеспечения пограничной безопасности, как на внешние, так и на внутренние угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства в пограничном пространстве;

обусловленность государственного управления системой обеспечения пограничной безопасности, и другие.

Данные особенности пограничной безопасности в некоторой степени основаны на её социально-географической среде существования. Они определяют её комплексность и межведомственный характер обеспечения, в отличие от других компонентов системы национальной безопасности. Вместе с тем, «это может провоцировать ложные представления о целостности системы пограничной безопасности и поставить такие вопросы, как например, существует ли необходимость выделять её в самостоятельный элемент или, нет ли более эффективной и менее затратной альтернативы, например, выделение в каждой отдельной сфере собственных подвидов (подсистем) национальной безопасности с концентрацией их усилий на действия в пограничном пространстве. Ответ на эти вопросы следует искать в существующих взаимосвязях пограничной безопасности с компонентами обеспечения национальной безопасности в основных сферах жизнедеятельности государства»74. Их тесная взаимосвязь обусловлена и основана на том, что настоящее и будущее любого государства обеспечивается не только его внутренним развитием, но и характером взаимодействия с внешним миром, которое осуществляется практически во всех сферах общественной жизни и, главным образом, через государственную границу. Именно на ней сосредоточивается весь спектр государственных интересов: политических; экономических; информационных и др., что составляет основу жизнедеятельности и безопасности любой страны.

В современных условиях ученые и политики многих стран разделяют точку зрения, согласно которой «обеспечение безопасности государств все более перемещается из сферы национальной в сферу международную. Национальная безопасность тесно связана с безопасностью международной: от безопасности других государств зависит безопасность каждого государства»75. Несомненно, влияние международной безопасности на национальную безопасность государства будет проявляться и в пограничной сфере, воздействовать на пограничную безопасность. Поэтому взаимовыгодное сотрудничество и партнерство государств должны быть основой для безопасного их существования и развития европейского и мирового сообщества. Республика Беларусь, исходя из приоритетов внутренней и внешней политики, придерживаясь прогрессивной линии развития взаимоотношений в пограничной сфере, проводит пограничную политику, ориентированную на формирование пояса добрососедства вокруг страны. Поэтому не случайно термин «государственная пограничная политика» впервые нашел свое отражение в Основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, где указано, что внешняя политика Республики Беларусь реализуется в таких основных сферах, как «международное сотрудничество по реализации государственной пограничной политики и др.»76. Основными направлениями в сфере международного сотрудничества по реализации государственной пограничной политики являются: обеспечение нерушимости Государственной границы Республики Беларусь, защита государственного суверенитета и территориальной целостности Республики Беларусь; взаимовыгодное межгосударственное сотрудничество по пограничным вопросам; мирное разрешение пограничных вопросов77.

Государственная граница является основополагающей категорией для методологического анализа государственной пограничной политики и обеспечения пограничной безопасности. Понятие «государственная граница» занимает одно из «центральных мест в теории международной и национальной безопасности и является одной из определяющих категорий в межгосударственных отношениях как постоянный атрибут государства»78. Являясь линией разграничения территорий и суверенитета государств, она одновременно является и линией их соприкосновения, а в некотором смысле, и объединения. На государственной границе и в пограничном пространстве, в первую очередь, проходят проверку и отражаются последствия принимаемых политиками решений, также как и любые нарушения функционирования государственной границы. Даже самые незначительные инциденты, способны оказать дестабилизирующее воздействие на межгосударственные отношения. Межгосударственные пограничные проблемы и противоречия требуют как внутренних, так и внешнеполитических решений, нуждаются в выверенной во всех отношениях политике государства. Реалии жизни определили возникновение новой отрасли в политической сфере – государственной пограничной политики, как «составной части внутренней и внешней политики Республики Беларусь, представляющей собой деятельность уполномоченных государственных органов (должностных лиц), направленную на обеспечение пограничной безопасности»79и предназначенной для создания благоприятных условий оптимальному функционированию системы ее обеспечения. Создание этой отрасли политики позволяет более эффективно разрешать существующие проблемы пограничной безопасности. Государственная пограничная политика формируется на основе Конституции Республики Беларусь, законов и других нормативных правовых актов Республики Беларусь, общепринятых норм и принципов международного права и реализуется в пограничном пространстве посредством целенаправленной и скоординированной деятельности органов государственной власти, местных исполнительных и распорядительных органов, общественных объединений и граждан в соответствии с их правами и полномочиями в этой сфере. Пограничная политика государства осуществляется в общей системе обеспечения национальной безопасности посредством скоординированной деятельности «общегосударственных органов, органов государственной власти приграничных субъектов страны, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций и граждан строго на основе законодательства»80. Положительной особенностью пограничной политики является то, что, имея статус государственной, её реализация осуществляется на различных уровнях. Законом Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь» в главе 2 определены субъекты проведения государственной пограничной политики и полномочия Президента Республики Беларусь и государственных органов (Совета Министров; Государственного пограничного комитета; Министерства иностранных дел; Министерства обороны; Министерства внутренних дел; Комитета государственной безопасности; Государственного таможенного комитета; Государственного комитета по имуществу; республиканских органов государственного управления, осуществляющих на государственной границе санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, автомобильный и иные виды контроля; местных исполнительных и распорядительных органов)81 в области государственной пограничной политики. Государственную пограничную политику также проводят не только специально уполномоченные органы государственного управления республиканского уровня, но и другие субъекты (общественные объединения, граждане) обеспечения пограничной безопасности Республики Беларусь в рамках их полномочий.

Основными объектами государственной пограничной политики, автор предлагает считать: государственную границу; национальные интересы Республики Беларусь в ее пограничном пространстве; национальные интересы на внешних границах государств-участников СНГ.

По мнению автора, цель государственной пограничной политики состоит в реализации и защите национальных интересов Республики Беларусь, обеспечении безопасности личности, общества и государства в пограничном пространстве. Исходя из объектов и цели, определим основные задачи государственной пограничной политики: создание условий для обеспечения суверенитета и территориальной целостности Республики Беларусь, ее пограничной безопасности; совершенствование международно-правового оформления государственной границы; межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов на государственной границе и приграничной территории; противодействие экономической и демографической экспансии на территорию страны со стороны других государств; предотвращение попыток международной изоляции страны со стороны отдельных иностранных государств и военно-политических блоков, исходя из национальных интересов государства в пограничном пространстве; обеспечение интересов и безопасности страны, входящей в СНГ, на их внешних границах на основе международных договоров; совершенствование органов пограничной службы, способных противостоять любого рода преступным действиям через государственную границу; развитие государственного и общественного институтов обеспечения пограничной безопасности; создание нормативной правовой базы деятельности всех заинтересованных субъектов обеспечения пограничной безопасности, совершенствование координации, объединение их усилий для достижения целей пограничной безопасности; современное приведение боевых и иных возможностей субъектов обеспечения пограничной безопасности в соответствии с реальной и прогнозируемой обстановкой и др.

Проведение государственной пограничной политики основывается на следующих основных принципах: взаимное уважение суверенитета, равенства и территориальной целостности государств; нерушимость государственной границы; мирное разрешение пограничных вопросов и инцидентов; уважение прав и свобод человека и гражданина; взаимовыгодное всестороннее сотрудничество с иностранными государствами82.

Исходя из изложенных принципов, автор предлагает следующие основные направления государственной пограничной политики: международно-правовое оформление государственной границы; международное сотрудничество; обеспечение безопасности внешних границ союзного государства на договорной основе; развитие социально-демографической и духовной основы жизнедеятельности приграничных районов их инфраструктуры на основе международных и общегосударственных программ в пограничной сфере; формирование и развитие системы научного и правового обеспечения в области государственной пограничной политики.

Международно-правовое оформление государственной границы осуществляется на основе универсальных принципов международного права, зафиксированных в Уставе ООН, других международно-правовых документах. Признанная в международно-правовом отношении государственная граница «с одной стороны это символ государственности Беларуси, ее суверенитета и территориальной целостности, а с другой – справедливое разграничение между соседними государствами в центре Европы, отсутствие территориальных притязаний или недомолвок в вопросах разграничения, залог добрососедских отношений, стабильности и безопасности во всем Европейском регионе»83. Беларусь не имеет территориальных претензий к другим государствам и ведет последовательное и бесконфликтное завершение процесса международно-правового оформления своей государственной границы.

Международное сотрудничество. Международное сотрудничество «в деле поддержания мира и стабильной безопасности стран является одним из основных принципов, обязательных для государств, независимо от их политического, экономического и социального строя»84. «Коренным образом изменился характер угроз на границе. Терроризм, трансграничная организованная преступность, наркотрафик, торговля людьми, нелегальная миграция, нелегальный оборот оружия и опасных веществ несут новые опасности. Экономическая стабильность государств подрывается контрабандной деятельностью»85, поэтому одним из принципов деятельности органов пограничной службы является «взаимовыгодное всестороннее сотрудничество с иностранными государствами»86, осуществляемое по следующим направлениям:

1. Международное сотрудничество в рамках союзного государства. 15 апреля 1994 г. в г. Москве было подписано Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве по пограничным вопросам87, 21 февраля 1995 г. – Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о совместных усилиях в охране Государственной границы Республики Беларусь88. Данные документы, и в последующем ряд иных документов, касающихся охраны государственной границы, позволили белорусско-российским отношениям по пограничным вопросам развиваться на взаимовыгодной двусторонней основе, в интересах обеспечения пограничной безопасности.

2. Международное сотрудничество в рамках Совета командующих пограничными войсками государств-участников СНГ (СКПВ СНГ) и Совета по пограничным вопросам Евразийского экономического сообщества (СПВ ЕврАзЭС). В целях координации и взаимодействия пограничных войск «6 июля 1992 г. главами государств Содружества было подписано Решение об образовании Совета командующих Пограничными войсками»89. Приоритетными направлениями СКПВ считаются: «согласование усилий пограничных и иных ведомств в противодействии новым вызовам и угрозам на внешних границах государств-участников СНГ; дальнейшее расширение зон проведения специальных пограничных операций и межведомственных оперативно-профилактических мероприятий; разработка дополнительных мер по сближению и гармонизации нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность пограничных ведомств государств-участников СНГ в сфере обеспечения пограничной безопасности»90 и другие, активизирующие сотрудничество пограничных ведомств в пограничной сфере. Деятельность СКПВ является реальностью международных отношений, новой формой пограничных взаимосвязей, фактором стабильности на внешних границах государств-участников СНГ. Совет по пограничным вопросам государств-участников ЕврАзЭС, участниками которого являются Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан, был создан решением Межгосударственного совета 26 февраля 1999 г. №39 на основании положения ст. 2 Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. Основными направлениями в рамках сотрудничества Совета по пограничным вопросам являются: подготовка предложений по определению согласованной пограничной политики и ее реализации; защита интересов сторон на их внешних границах; организация взаимодействия органов управления пограничными службами сторон по охране внешних границ; разработка и реализация согласованных мер в борьбе с преступностью и терроризмом, незаконной миграцией, проникновением наркотических средств, оружия и иной контрабанды на территорию сторон. Руководствуясь интересами практической реализации положений Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г., ратифицированного Законом Республики Беларусь 24 мая 2001 г. №24-З, признавая необходимость тесного сотрудничества в охране внешних границ, исходя из взаимной заинтересованности в обеспечении безопасности государств-членов ЕврАзЭС 21 февраля 2003 г. был подписан Договор о сотрудничестве в охране внешних границ государств-членов Евразийского экономического сообщества, который в Республике Беларусь вступил в силу 16 июня 2004 г.91. Целенаправленное международное сотрудничество в рамках Совета командующих пограничными войсками государств-участников СНГ и Совета по пограничным вопросам Евразийского экономического сообщества позволяет существенно закрепить и расширить формы пограничного сотрудничества государств-участников СНГ на многосторонней основе в обеспечении стабильного положения на внешних границах.