Poder blando y diplomacia cultural

Los BRIC: la unión y la heterogeneidad

En noviembre de 2001 el economista jefe de la banca de inversión Goldman Sachs, Jim O’Neil, publicaba en nombre de la firma el Global Economic Paper número 66, el cual llevaba por título “Building Better Global Economic BRIC’s”. En este documento O’Neil llamaba la atención sobre el increíble crecimiento de las economías emergentes de Brasil, Rusia, India y China, acuñando por primera vez el término BRIC y pronosticando el papel preponderante que tendrían estos mercados, en especial China, en los siguientes diez años. A partir de ese momento, el acrónimo del economista británico empezó a ser materia de interés en todo el mundo y sus pronósticos comenzaron a ser cada vez mejor valorados. Pero O’Neil no se conformó con su éxito inicial y dos años más tarde sostuvo en un nuevo documento de Goldman Sachs, titulado “Dreaming with BRIC’s: the path to 2050”, que los países del grupo “podrían convertirse en las más grandes fuerzas de la economía mundial” para el año 2050 (O’Neil, 2003, p. 1), esto significaba que los pilares sobre los cuales se erigiría la arquitectura económica global del siglo XXI se hallaban en buena medida en los Estados BRIC.

Los pronósticos de largo plazo acerca de la prevalencia de las economías emergentes no estuvieron exentos de críticas, algunos analistas consideraron que una proyección de 50 años resultaba exagerada, basada en conclusiones producto de un crecimiento muy lineal e incluso afirmaron que el peso de China era tan significativo, en relación con los demás países, que su importancia acabaría por eclipsar al resto (Tett, 2010, párr. 15). No obstante, las predicciones de Goldman Sachs no se ajustaron a un escenario más conservador y por el contrario optaron por concluir que la economía China igualará a la de Estados Unidos en el 2027 y que el grupo de los BRIC llegará a la cúspide de la economía mundial en el año 2032, mucho antes de lo inicialmente vaticinado (Tett, 2010, párr. 18).

El impacto que tuvo el término BRIC fue tan significativo que acabó por alentar a los líderes de cada uno de los países que lo conforman a establecer una serie de reuniones formales, primero entre los ministros de exteriores y posteriormente entre los jefes de Estado, lo que se tradujo en una reunión inicial en junio de 2009 en Ekaterimburgo, Rusia. La primera cumbre de los jefes de Estado del grupo concluía con una declaración conjunta en la que se demandaba una “mayor voz y representación en la instituciones financieras internacionales, y sus cabezas directivas deben ser nombradas a través de un proceso de selección abierto, transparente y basado en el mérito” (Joint Statement of the BRIC Countries’ Leaders, 2009).

En lo que corresponde al desempeño reciente de las economías que componen el grupo, según los datos consignados en los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial, para el año 2013 la economía brasilera creció 2,5 %; la rusa, 1,3 %; la china, 7,7 %, y la india, 5,0 %. En la figura 1, se detallan las variaciones recientes del PIB de cada uno de estos países y se evidencia la preponderancia económica de China en comparación con los otros miembros del grupo. No cabe duda que la capacidad productiva y exportadora de China termina por abrumar al resto de naciones del cuarteto, lo cual revela una disparidad flagrante en relación con el potencial productivo y competitivo que cada uno de estos países posee en los mercados mundiales.

De otra parte, según los datos de la Organización Mundial del Comercio (OMC), China es el primer gran exportador mundial y ocupa el segundo puesto en términos de importaciones; eso significa que el valor de las exportaciones chinas para 2012 fue superior a los 2,04 billones de dólares, de los cuales el 94 % corresponde a bienes manufacturados (WTO, 2013). En cuanto a los demás BRIC, es posible constatar un crecimiento en su participación en los mercados mundiales, sin embargo, la asimetría frente a la economía china sigue siendo evidente.

Así mismo, si se evalúa el intercambio entre los países que conforman el cuarteto BRIC, a partir de la información consignada en la base de datos estadística de la OMC, se evidencian tres fenómenos: (i) hay un alto grado de intercambio comercial de carácter bilateral entre la primera economía del grupo y los miembros restantes del BRIC: China es el segundo destino de las exportaciones de Brasil, el cuarto de la India y el segundo de Rusia; (ii) al analizar tanto el origen de las importaciones como el destino de las exportaciones chinas, se observa que Brasil, India y Rusia no figuran dentro de los primeros cinco lugares, y (iii) con excepción de China, entre los miembros del grupo no hay un grado significativo de intercambio: en ninguno caso un país del grupo tiene como uno de sus cinco principales socios comerciales a otro país BRIC. La tabla 1 muestra los principales destinos de las exportaciones y los principales países de origen de las importaciones correspondientes a los miembros del grupo.

Fuente: elaboración propia a partir de la información consignada en la base de datos estadísticos de la Organización Mundial del Comercio.

En lo que tiene que ver con los patrones de comercio, el desempeño económico de los países BRIC revela otra particularidad que puede acentuar las diferencias en el interior del cuarteto, ya que China e India siguen concentrando sus esfuerzos económicos en la producción de bienes manufacturados y servicios, particularmente software, en el caso indio, mientras que Brasil y Rusia, a pesar de algunos intentos por diversificar, continúan por la senda de la producción de materias primas, de las cuales son sustancialmente dependientes; por ejemplo en Rusia la dependencia de los combustibles fósiles es de tal magnitud que, según datos recogidos por el think tank American Enterprise Institute, el petróleo representa más de la mitad de los ingresos por exportaciones, ha determinado la mitad del crecimiento desde el año 2000 y tiene un peso en el PIB del orden del 30 %. Además, durante el 2012 los hidrocarburos constituyeron al menos la mitad de los ingresos presupuestarios del Estado (Aron, 2013, párr. 10).

Adicionalmente, del lado chino existen otras razones de orden económico que dificultan la cohesión del grupo de cara al futuro y sobre las cuales algunos analistas consideran que Beijing debería tomar acciones. Entre los temas a resolver se cuentan: (i) la sobre-dependencia del país con respecto al sector externo: de hecho China no parece estar totalmente cómodo frente a la posibilidad de continuar un modelo económico definido en función de la demanda de otros países y ha tratado, con dificultades, de potenciar su mercado interno; (ii) la falta de consolidación de un proceso que conduzca al país hacia una inserción plena en la economía de mercado, debido, entre otros factores, a una presencia excesiva por parte del Gobierno en las actividades productivas; (iii) la corrupción y los problemas generados por la falta de regulaciones legales en ciertas áreas económicas, ambos factores que minan la confianza de los países e inversionistas con quienes mantiene relaciones, y (iv) los problema derivados del control que posee el Estado sobre el sistema bancario, canalizando el capital únicamente hacia los sectores que considera claves para el desarrollo económico;[5] recientemente el Banco Popular Chino sometió a los mercados financieros a una importante restricción de liquidez, lo que provocó fuertes subidas de los tipos de interés como consecuencia del temor que despierta en el Gobierno el estallido de una burbuja inmobiliaria (González, 2013).

Capítulo aparte merece el tema monetario, ya que la estrategia cambiaria de China ha radicado en mantener artificialmente depreciada su moneda en relación con el dólar estadounidense, situación que ha conducido a tensiones con Washington en tanto ha facilitado las exportaciones asiáticas y paralelamente reduce la competitividad de los productos americanos, sin embargo, Estados Unidos ha respondido recíprocamente implementando una fuerte política expansiva, que desde la perspectiva del Gobierno brasileño ha conducido al mundo a un “tsunami monetario” que ha afectado, como es lógico, el crecimiento de los países emergentes (Talev y Colitt, 2012). Si bien el Gobierno brasileño ha puesto en el centro de la polémica a la administración Obama por considerarla responsable de la situación, desde 2010 no ha dejado de ver con preocupación cómo la “guerra monetaria” (The Economist, 2013), de la cual su socio chino es indudable protagonista, lesiona gravemente sus intereses económicos.

En marzo de 2013 la quinta cumbre de los países BRICS, dentro de los cuales ya se encuentra Sudáfrica, concluyó con un cúmulo de declaraciones llenas de propósitos y buenas intenciones, algunas de ella materializadas a partir de la creación de un banco de desarrollo, pero sin llegar a concretar algunos temas sustanciales sobre su funcionamiento. En palabras del editorial del diario El País de España del 29 de marzo de 2013 a propósito de la quinta cumbre, “Los BRICS plantean pasos importantes para la modernización de la gobernanza económica mundial. Pero aún les queda un largo camino para consolidarse como bloque estratégico”.

No obstante, algunas de estas dudas intentaron ser disipadas en la Sexta Cumbre de los BRICS celebrada a mediados de 2014 en Brasil, en esa oportunidad los miembros del grupo acordaron la creación del nuevo banco de desarrollo llamado “Banco de los BRICS”, con una aporte por miembro de 10 000 millones de dólares, con el fin de construir un fondo que alcance los 100 000 millones de dólares. Estos recursos tienen como propósito fundamental ser una fuente a disposición de los Estados que requieran rescates de orden financiero y, por esa vía, constituirse en una alternativa real frente una arquitectura financiera creada hace más de 70 años en el marco de los acuerdos de Bretton Woods, los cuales supusieron la creación del Fondo Monetario Internacional (FMI), entre otras instituciones.

En general esta iniciativa supone un primer intento por desafiar el orden financiero internacional liderado por los Estados Unidos y, en ese sentido, de ser conducida con habilidad, podría constituirse en una fuente importante de desarrollo para muchos países. Sin embargo, la creación del nuevo banco de desarrollo está lejos de ser la respuesta a los múltiples interrogantes que han surgido acerca de la funcionalidad del grupo en el largo plazo.

Una nueva plataforma de crédito construida sobre una base de 100 000 millones de dólares parece insuficiente para competir con las capacidades de instituciones como el FMI, cuyos recursos disponibles son superiores a los 560 000 millones de dólares y con la posibilidad de extenderse a otros 556 000 millones en virtud de nuevos mecanismos para el acceso a préstamos de la institución (FMI, 2014, párr. 9, 10). Así mismo, la cada vez mayor ventaja que económicamente le toma China al resto de sus socios genera incertidumbre sobre el futuro del grupo, debido a que es muy probable que las reglas del juego sobre la toma de decisiones o los mecanismos para el acceso a los créditos empiecen a cambiar una vez la contribución financiera de China exceda sustancialmente a la de países como Sudáfrica.

Por otra parte, a pesar de las notables diferencias entre las economías de Brasil, Rusia, India y China, el grupo se la ha jugado por una fórmula que apunta a que las disparidades se conviertan en fortaleza y sobre esa base se consolide un camino hacia la complementariedad, que podría llegar a ser el motor de la proyección del grupo. Mientras que China e India continúan apostando a un modelo productivo basado en los servicios y en especial en la manufactura, Brasil y Rusia disponen de la capacidad para ofrecer los commodities necesarios para respaldar tanto su crecimiento como el de eventuales aliados.

El futuro de los BRIC pasa fundamentalmente por determinar unos mecanismos sostenibles que les permitan actuar en la configuración de un sistema internacional en el que ellos sean protagonistas de primer orden, eso significa, por ejemplo, redefinir la manera en la que tradicionalmente han participado en las instituciones internacionales que han dominado la agenda política y económica mundial desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. En lo concerniente a este punto vale la pena llamar la atención sobre el interés indio y brasileño por ocupar una silla permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas como parte de una reconfiguración del modelo de toma de decisiones en el seno de esa organización. Adicionalmente, los Estados BRIC tienen el desafío de instaurar un esquema de cooperación consistente encaminado a consolidar un reconocimiento regional y global de su liderazgo.

Para la definición de la estructura sobre la cual se levante un nuevo orden mundial, en el que las economías emergentes asuman nuevas responsabilidades, resulta indispensable evitar incurrir en prácticas que estén orientadas a replicar modelos de dominación fundados en el poderío político, militar o económico. A disposición de los Estados se encuentran fuentes de poder alternas, que combinadas con las tradicionales permiten maximizar la actuación de los Estados; entre estas fuentes se encuentra por supuesto el poder blando, el cual ha llamado la atención de cada uno de los Estados BRIC por separado. Estos países han reconocido el potencial que tiene para sus propósitos esta forma de poder, aunque el grado de coordinación sobre su empleo entre los miembros del cuarteto sea muy reducido y parezca difícil de construirse hacia el futuro.

Del crecimiento económico a la redefinición del orden mundial

Desde principios de la década de los noventa, cuando Joseph Nye acuñó el término “poder blando”, son varias las controversias que se han suscitado en los círculos académicos entorno a la naturaleza y los alcances que el concepto efectivamente posee. No obstante, con el paso de los años la idea acerca de la existencia de una forma alternativa de entender el poder empezó a desbordar la academia y pasó rápidamente a ser empleada por los gobiernos y líderes mundiales.

El planteamiento de Nye gira entorno a la existencia de un recurso intangible que permite influir en los demás, de manera tal que se puedan obtener los resultados que se pretenden a partir de incidir sobre lo que los otros desean, sin que necesariamente medie el empleo de recursos tradicionales, como la coerción. Esta forma de poder va a descansar en tres recursos, a saber, “su cultura (en los lugares en los que es atractivo para los demás), sus valores políticos (cuando se hace honor a ellos en casa y en el exterior), y su política exterior (cuando los demás los ven como una actor legítimo y que goza de autoridad moral)” (Nye, 2011, p. 84). Bajo esa lógica el atractivo que pueda alcanzar un país depende en buena medida de aspectos concernientes a sus valores o su cultura y, en ese sentido, pueden encontrar en la política exterior un canal mediante el cual manifestarse (Nye, 2004).

La efectividad de una estrategia definida en función de la promoción de los valores de una nación puede resultar ciertamente más efectiva, en términos de atracción, conforme dichos valores sean compartidos por otras sociedades, especialmente si sobre ellas se busca influir. Un ejemplo de esta situación se presentó en el contexto posterior a la Segunda Guerra Mundial, cuando la cultura y lo valores estadounidenses lograron superponerse a los europeos, de tal manera que hubo una suerte de comunión transatlántica en temas como la promoción de la democracia o el respeto a los derechos humanos (Nye, 2004). Esto permitió que el ejercicio norteamericano del poder blando no resultara particularmente traumático en muchas de las sociedades europeas que salían de la guerra, las cuales optaron igualmente por emplear su cultura, sus valores, su política exterior y el progresivo éxito de su proceso de integración como soportes del desarrollo de su poder blando.

En el caso de los Estados BRIC no se puede desconocer la existencia de valores compartidos, sin embargo estos países han decidido emplear el poder blando de una forma desagregada y muy poco coordinada, lo cual es comprensible, en la medida en que cada uno cuenta con un acervo cultural propio y unos intereses nacionales que pueden llegar a ser esencialmente distintos, además, el potencial que poseen para aprovechar su éxito económico como factor de poder blando encuentra varias dificultades. Aunque por definición el poder económico no es sinónimo de poder blando, el éxito económico sí se constituye en una fuente de atracción valiosa dependiendo de cómo sea empleado, por ejemplo, los países europeos que emprendieron el camino de la integración política y económica han logrado convertir los aspectos exitosos de su proceso en un factor que ha generado simpatía por parte de otros Estados y sociedades (Nye, 2006).

En el caso de los BRIC, cuando se analiza el potencial que poseen estos Estados para emplear el poder blando, se detectan varias contradicciones. En primera medida, estos países aspiran a consolidarse como los representantes de un nuevo orden mundial definido desde la pluralidad y han encontrado en la economía el punto de convergencia sobre el cual se definen como grupo, sin embargo, como ya se ha enunciado en este capítulo, enfrentan serias dificultades para su cohesión por cuenta de factores como: la excesiva preponderancia de China en el interior del grupo, el bajo grado de dinámica comercial que existe entre los países miembros, la dependencia que poseen de ciertos sectores productivos y el reducido número de acuerdos sustanciales que han alcanzado. En suma, la imagen de prosperidad que proyectan como colectivo corresponde fundamentalmente a su desempeño económico individual y no a una forma más o menos complementaria de construir riqueza.

En segunda instancia, la redefinición colectiva del orden global que aspiran a construir los países BRIC mediante el empleo del poder blando choca con los intereses particulares que cada uno de los Estados posee en lo relativo a la proyección de su influencia. Si se mira en detalle se hace manifiesto el hecho de que cada miembro privilegia intereses que normalmente son de orden regional y en consecuencia procuran definir una agenda que les garantice la consecución de sus propios objetivos. Brasil aspira a reafirmar su liderazgo en América Latina en contraposición a la histórica presencia norteamericana en la zona; India intenta reafirmarse en un entorno hostil como el que le plantea Pakistán; Rusia ambiciona tener la preponderancia que mantuvo durante años, en particular cuando hizo parte de la Unión Soviética a lo largo de la Guerra Fría y pretende mantener altas dosis de injerencia en sus vecinos del sur; y China juega a definir las grandes cuestiones mundiales, tratando de anticiparse a un escenario en el que se consolide como la economía más poderosa del planeta.

En tercer lugar, es importante tener en cuenta que el hecho de que cada Estado BRIC tenga un proyecto particular para el ejercicio de su poder blando no significa que las estrategias que han puesto en marcha se traduzcan en un aumento real de su atractivo. En todos los casos, la incorporación del poder blando como parte de un propósito de proyección nacional se enfrenta a restricciones de carácter interno que no garantizan el engrandecimiento de su poderío, en ese sentido, los países del cuarteto no necesariamente son conscientes de que “El poder blando es menos riesgoso que el poder económico y militar, pero a menudo es más difícil de usar, más fácil de perder y más costoso para restablecer” (Nye, 2011, p. 83).

Con cierta regularidad los esfuerzos de algunos Estados BRIC en lo relativo al poder blando están orientados a encontrar un camino mediante el cual puedan forjarse una imagen atractiva en el mundo, no obstante, en el fondo lo que verdaderamente deberían ponderar los Estados es cómo ser atractivos en sí mismos y no cómo crear estrategias que los presenten de una manera más favorable; existe una suerte obsesión errada por crear una imagen positiva de ellos a partir, por ejemplo, de la inversión de grandes sumas en campañas mediáticas, en palabras del propio Nye: “the best propaganda its not propaganda”.

Factores como la pobreza, la inequidad, la corrupción, la falta de compromiso para frenar el cambio climático y en general los daños al medio ambiente, la pena de muerte, el poder desmedido de las mafias, las restricciones al ejercicio pleno de las libertades, las limitadas garantías al respeto de la propiedad intelectual, el escaso control sobre el tráfico de armas, la injerencia indebida en los asuntos internos de otros Estados y el uso unilateral de la fuerza son solo algunos ejemplos de elementos que no necesariamente contribuyen a presentar a los BRIC como un paradigma muy atrayente. No obstante, es necesario precisar que no todos los miembros del cuarteto comparten estos mismos problemas y en algunos casos han tratado, con algún éxito, de atacar sus manifestaciones.

Pese a los obstáculos que se presentan en el ejercicio del poder blando por parte de los Estados BRIC, cada uno ha logrado explotar algunos factores que han despertado simpatía e interés en otras sociedades. En el caso indio, se destacan el pluralismo religioso, el yoga y Bollywood (Blarel, s.f.), mientras que Brasil resulta irresistible por atractivos como la diversidad cultural, el fútbol, la lusofonía y la riqueza amazónica. Por su parte China ha tratado de promocionarse a través de los institutos Confucio alrededor del mundo y ha hecho un gran esfuerzo por promocionar la internacionalización de sus medios de comunicación, particularmente la Radio Internacional China (CCTV), sin embargo, China se adjudicó lo que podría considerarse uno de los mayores éxitos recientes en el ejercicio del soft power, una vez logró atraer la atención mundial gracias a la imponencia con la que llevó a cabo los Juegos Olímpicos en Beijing en 2008, al tiempo que Rusia aprovechaba la atención mundial en el Lejano Oriente y paradójicamente reivindicaba su influencia en el Cáucaso a través del ejercicio del hard power, librando una cruenta guerra con Georgia.

Nye admite que algunas veces los recursos militares también pueden contribuir al poder blando debido a que considera que la fuerza puede ser percibida como atractiva. Empero, un empleo equivocado de los recursos asociados a la coerción puede terminar por socavar el poder blando, en especial si el uso de la fuerza implica violaciones a principios del derecho internacional humanitario (DIH), los derechos humanos o algunos principios rectores del derecho internacional, como la no intervención o la no injerencia. Sobre este asunto llaman la atención particularmente los casos ruso y chino. En el primero, a pesar de que Putin ha mencionado a los BRIC como “un elemento clave en el mundo multipolar en formación” y ha afirmado que: “Nuestros países no aceptan la política de poder o violación de la soberanía de otros países” (Russia Today, 2013, párr. 5), su participación en el conflicto de Osetia del Sur, que lo llevó a librar la anteriormente mencionada guerra contra Georgia, y más recientemente su activa participación en la inestabilidad política ucraniana no se constituyen en factores que precisamente contribuyan a su imagen favorable. En lo que corresponde a China, el manejo de casos como el Tíbet y la Región Autónoma Uigur de Xīnjiāng, en los cuales ha reclamado de manera férrea su soberanía, ha proyectado una imagen autoritaria que se agrava en la medida que se le acusa de graves actos de represión en esas zonas.

Finalmente, es importante considerar que los países BRIC, a pesar de sus notables diferencias, han tratado de coordinar esfuerzos para jugar un rol cada vez más relevante en las grandes cuestiones de la política internacional; una reciente manifestación de esta intención se dio cuando en la quinta reunión del grupo se pronunciaron con respecto al desarrollo del programa nuclear iraní y el régimen de sanciones que pesa sobre ese país. Con respecto a este tema expresaron lo siguiente: “Estamos preocupados por las amenazas de intervención militar, así como de sanciones unilaterales” (Sterman, 2013). Este pronunciamiento puede ser interpretado como la expresión de un interés por desempeñar un papel colectivo más relevante en asuntos de alta política internacional. Sin embargo, surgen dudas con respecto a la posibilidad de crear consensos en el interior del grupo sobre un tema tan particularmente sensible, máxime cuando tres de los cuatro miembros tradicionales poseen arsenales nucleares y uno de ellos se encuentra al margen del tratado de no proliferación (Uyanaev, s.f.).