Актуальные проблемы Европы №2 / 2011

Об авторах

Андросова Дарья Николаевна – младший научный сотрудник ИНИОН РАН, androssova@inion.ru

D.N. Androssova – junior researcher, INION, RAS.

Болгова Ирина Вячеславовна – кандидат исторических наук, Центр постсоветских исследований, научный сотрудник. МГИМО (У), ibolgova@yahoo.com

I.V. Bolgova – Head of the Post-Soviet studies Centre, MGIMO University, RAS, Ph.D. (history).

Девятков Андрей Владимирович – ассистент и аспирант Тюменского государственного университета (ТюмГУ), meisterandreiy@mail.ru

A.V. Devjatkov – Ph.D. student, Tyumen’s State University

Жирнов Олег Александрович – кандидат исторических наук, зав. Сектором Америки ИНИОН РАН, 4194@post.ru

O.A. Zhirnov – Head of the Division of America, INION RAS, Ph.D (history).

Кондратьева Наталия Борисовна – кандидат экономических наук, доцент, зав. Центром экономической интеграции Института Европы РАН, nKondratieva@inbox.ru

N.B. Kondratieva – Head of Economic integration Centre, Institute of Europe, RAS, Ph.D. (economics).

Погорельская Светлана Вадимовна – кандидат политических наук, доктор философии Боннского университета, старший научный сотрудник ИНИОН РАН.

S.V. Pogorelskaja – senior researcher, INION, RAS, Ph.D. (politics), Ph.D. (Bonn University), pogorelskaja@inion.ru

Стрелков Александр Александрович – кандидат политических наук, научный сотрудник Института Европы РАН, darin11@yandex.ru

A.A. Strelkov – Researcher, Institute of Europe, RAS, Ph.D. (politics).

Введение

Распад Советского Союза привел к образованию нового геополитического пространства, получившего название постсоветского пространства, где существуют 15 независимых государств. Одни из них, страны Балтии, сразу же взяли курс на вступление в евроатлантические структуры. Вступив в марте 2004 г. в НАТО, а в мае того же года – в Европейский союз, страны Балтии лишились статуса «постсоветских» и стали составной частью Запада. Остальные страны решили начать «плавание» в неспокойных водах мировой политики в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ), безусловным лидером которого стала Россия. Последовавший вслед за крушением Советского Союза развал единого хозяйственного комплекса существенно ограничил экономическую жизнеспособность большинства новых независимых государств (в том числе и России). Столкнувшись с необходимостью укрепления национального суверенитета, решения многочисленных острых социальных и экономических проблем, постсоветские государства были вынуждены начать поиски внешних покровителей как среди глобальных игроков, так и некоторых региональных держав. Этому в немалой степени способствовала слабая дееспособность СНГ, не сумевшего по ряду причин, в том числе и объективного характера, предложить такой интеграционный проект, который продемонстрировал бы способность Содружества эффективно решать проблемы стран-участниц.

Этой слабостью быстро воспользовались внешние силы, оценившие выгоды от освоения постсоветского пространства, государства которого обладают не только богатыми природными ресурсами, но и значимым с геополитической точки зрения географическим положением. Среди основных игроков на постсоветском пространстве – Европейский союз, который после интеграции в него сателлитов бывшего Советского Союза начал проводить активную политику сотрудничества с восточными соседями расширенного ЕС. Анализу этой политики посвящена первая группа материалов данного выпуска журнала. Работы авторов охватывают все географические направления активной деятельности Евросоюза на постсоветском пространстве (Европейскую часть, Закавказье, Центральную Азию) и выявляют региональную специфику политики ЕС, имеющей в своем арсенале разнообразные механизмы и инструменты для расширения своего присутствия и влияния.

Вторая группа материалов содержит обзоры политики России в отношении стран Содружества. Очевидно, что изменение обстановки в регионе, ослабление позиций и влияния РФ не могли не вызвать соответствующей реакции в Москве. Предметом анализа является выяснение того, какие меры Российская Федерация предпринимает для адаптации к новым условиям, сколь успешны эти меры и каковы перспективы России на пространстве Содружества.

Политика Европейского союза в постсоветскомрегионе 2

Аннотация. В статье дается анализ основных тенденций развития политики Европейского союза на постсоветском пространстве. Особое внимание уделено промежуточным итогам программы «Восточное партнерство». Автор считает, что, несмотря на отсутствие четкой стратегии ЕС в отношении стран региона и неспособность/или нежелание напрямую влиять на происходящие там процессы, Европейский союз способен усилить свое присутствие в постсоветских странах за счет активного экспорта норм права ЕС (acquis communautaire) и работы со структурами гражданского общества.

Abstract. The purpose of the paper is to define the main trends of the EU policies in the post-soviet space. Attention is also drawn to the preliminary results of the Eastern Partnership initiative. The author argues that despite the lack of a clear strategy towards the region and the inability or lack of will to engage directly the local development, the European Union will be able to increase its presence there via a very active export of its legal norms (acquis communuataire) and intensive contacts with the regional NGOs and civil societies.

Ключевые слова: Европейский союз, постсоветское пространство, право ЕС, европеизация, «Восточное партнерство».

Keywords: European Union, post-Soviet space, acquis communautaire, Europeanization, Eastern Partnership.

Отношения Европейского союза (ЕС) с государствами постсоветского пространства стали оформляться в некое целостное направление внешней политики этого интеграционного комплекса лишь с 2002–2004 гг., когда была разработана Европейская политика соседства (ЕПС) [Patten, Solana; European neighbourghood policy; Wider Europe], включающая в себя сотрудничество как со странами постсоветского региона, так и Средиземноморского бассейна. Хотя основы диалога Евросоюза и постсоветских стран на базе так называемых Соглашений о партнерстве и сотрудничестве (СПС) были заложены еще в 1990-е годы, данное направление внешней политики на тот период не имело большого значения для Брюсселя. Более весомый и значимый статус оно приобрело лишь в связи с расширением границ Евросоюза после принятия новых членов в 2004 и 2007 гг.

В дальнейшем Евросоюз все более активизировал свою политику на постсоветском пространстве, которое к началу 20-х годов III тысячелетия стало представлять собой скорее зону конкуренции, а не сотрудничества между Москвой и Брюсселем. Тем не менее Евросоюзу пока не удалось серьезно усилить свое влияние в регионе, что связано, в первую очередь, с просчетами в формулировании и проведении Европейской политики соседства, а также новых внешнеполитических инициатив ЕС, например «Восточного партнерства». Однако в любом случае попытки Евросоюза укрепить свое влияние на постсоветском пространстве будут продолжаться.

Как и в 1990-е годы, Евросоюз и в новом тысячелетии окончательно не определился относительно формата и целей сотрудничества с государствами постсоветского пространства. Сформировалась лишь идея укрепления позиции ЕС в регионе, расширения там своего присутствия. Однако отсутствие четкого представления о желаемых целях на «макроуровне» все же не дает оснований говорить о том, что долгосрочной позитивной программы отношений с государствами постсоветского пространства так и не было создано. В ее качестве выступают «Планы действий» в рамках ЕПС. Несмотря на все технические сложности, связанные с реализацией положений этих документов, они представляют собой достаточно четкую программу реформ.

Примером отсутствия единой точки зрения по вопросу развития отношений со странами региона служит тот факт, что первоначально не предусматривалось распространять действие ЕПС на закавказские республики. Это произошло лишь после «революции роз» в Грузии и по сути было реактивной мерой. Существовали серьезные противоречия относительно целесообразности включения Азербайджана в ЕПС, но в дальнейшем они были преодолены. Не было единой реакции ЕС и на «оранжевую революцию» в Украине. Призывы Европарламента, Польши, Литвы и Венгрии к тому, чтобы принять Киев в Евросоюз, были полностью отвергнуты Еврокомиссией, Францией и Германией. Серьезные разногласия существовали и по вопросу развития отношений с Белоруссией. Необходимость демократизации режима А. Лукашенко не подвергалась сомнению, однако Германия и Швеция выступали за расширение контактов с белорусской оппозицией и низовым уровнем администрации, а представители Великобритании и Нидерландов настаивали на жестких санкциях в отношении Минска.

Единолично заниматься урегулированием конфликтов на Кавказе или Приднестровье Евросоюз также не стремится, предпочитая действовать под эгидой ОБСЕ или Совета Европы. В этом смысле посреднические функции французского председательства после эскалации конфликта в Южной Осетии в августе 2008 г. являются скорее исключением из правил. Подчеркнем, что, реализуя миротворческие инициативы, лидеры государств – членов ЕС часто больше озабочены вопросами национального престижа, нежели успехами Евросоюза в целом. Так, например, несколькими годами ранее Париж отказался уступить пост председателя Минской группы ОБСЕ (создана для урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе) представителям структур Европейского союза. Должность Специального представителя ЕС по Кавказу связана в большей степени с мониторингом ситуации в регионе, налаживанием связей с местными общественно-политическими деятелями, нежели с непосредственным поиском путей урегулирования конфликтов. В закавказском регионе ЕС выступает скорее в роли поставщика помощи, чем влиятельного политического актора. Координация миротворческих усилий ЕС в регионе осложняется и некоторыми противоречиями между старыми и новыми государствами-членами: в 2004 г. в дополнение к «Группе друзей Грузии» при ООН была создана «Новая группа друзей Грузии» в составе Румынии, Болгарии и Прибалтийских государств. В урегулировании приднестровского конфликта позиция Москвы по-прежнему остается если не определяющей, то крайне важной в условиях, когда Евросоюз не готов брать на себя конкретные экономические и политические обязательства в отношении Молдовы. Складывается впечатление, что трехсторонние переговоры между лидерами России, Молдовы и ПМР (Приднестровская Молдавская Республика), как показал ряд встреч на высшем уровне в 2008 – начале 2009 г., становятся более важными, чем более широкий переговорный формат «5+2» с участием Украины, ОБСЕ, Евросоюза и США. Однако сдержанность Брюсселя в урегулировании замороженных конфликтов не означает отсутствия эффективности в его действиях. После того как в результате конфликта в Закавказье летом 2008 г. Россия фактически осталась без союзников на пространстве СНГ, Москве достаточно сложно выступать в качестве посредника при урегулировании разногласий между сторонами конфликта, так как уровень доверия к ее внешней политике серьезно снизился. В это же время некоторыми немецкими партийными фондами на территории Украины проводились встречи между делегациями Абхазии и Южной Осетии, с одной стороны, и Грузии – с другой. Несомненно, такие мероприятия не могут принести быстрого результата, однако они способствуют налаживанию каналов сотрудничества и, что самое важное, доверия к внешнеполитическим партнерам, в чем Москва серьезно уступает.

Многие зарубежные эксперты, например Д. Линч [Lynch], отмечают, что в 1990-е и в начале 2000-х годов у Евросоюза отсутствовало четкое представление о целях развития отношений с постсоветскими государствами. Это было связано не только с наличием более актуальных проблем, но и с нехваткой экспертных оценок состояния дел в регионе, особенно в отношении Центральной Азии [The Quandaries]. Вполне оправданные попытки Евросоюза выработать цельное понимание постсоветского пространства часто приводили к тому, что его политика стала недифференцированной, недостаточно учитывающей специфику отдельных государств региона. В документах Еврокомиссии последних лет, посвященных оценке ЕПС или «Восточному партнерству», этот недостаток был учтен, однако никаких реальных изменений не произошло. Например, в 2005 г. подписание «Планов действия» с закавказскими республиками было, к большому неудовольствию Еревана и Тбилиси, приостановлено из-за разногласий между ЕС и Азербайджаном относительно открытия прямого воздушного сообщения между Баку и Северным Кипром. Брюссель не всегда понимал, что отношения с Евросоюзом не являются приоритетом для многих стран постсоветского пространства, поэтому зачастую проявлял больше энтузиазма в сфере региональной интеграции, чем сами постсоветские страны.

На постсоветском пространстве лишь элиты Украины, Молдавии и Грузии ориентированы на Евросоюз. Однако сотрудничество с ЕС они воспринимают не в последнюю очередь как шанс «насолить» Москве, а не как возможность начать модернизацию. Что касается Белоруссии, то уже несколько лет ее руководство умело играет на противоречиях Москвы и Брюсселя. В свою очередь, Евросоюз избегает чрезмерного участия в решении проблем даже наиболее «прозападных» стран постсоветского пространства, так как это требует огромных ресурсных затрат, может привести к обострению отношений с Москвой и поставить вопрос о потенциальном членстве этих государств-партнеров в Евросоюзе, чего Брюссель как раз и стремится избежать. Тем не менее интерес стран региона к сотрудничеству с ЕС нельзя недооценивать даже в тех случаях, когда оно не предусматривает значительных финансовых дотаций. Например, многие министерства Белоруссии в течение нескольких лет интенсивно налаживают контакты с ЕС для получения «управленческого опыта». В свою очередь, Москва пока не смогла предложить постсоветским странам какой-либо внятной «программы модернизации» или привлекательной модели развития. Приход к власти на Украине В. Януковича хотя и сбалансировал внешнюю политику Киева, вернув ее к «многовекторности» эпохи Л. Кучмы, но отнюдь не закрыл каналы взаимодействия с Брюсселем. Переговоры относительно соглашения о свободной торговле, дальнейшем облегчении визового режима продолжаются. Киев не отказывается от идеи «европейской интеграции», сколь бы нечетко эта идея ни была сформулирована. В. Янукович действительно больше, чем его предшественники, склонен учитывать мнение Российской Федерации, но он остается в первую очередь украинским политиком.

В попытке укрепить инструменты влияния ЕС на постсоветском пространстве Еврокомиссия в 2006–2007 гг. на основе предложений Германии расширила номенклатуру бонусов, предлагаемых странам-партнерам [On strengthening; A Strong European neighbourhood Policy]. Примечательно, что программа «Восточное партнерство», подаваемая Евросоюзом в качестве нового этапа развития отношений с постсоветскими странами, предусматривает фактически те же самые «вознаграждения», не привнося каких-либо новых идей относительно реализации интересов Евросоюза в регионе.

Возможность постсоветских стран воспользоваться программами и сотрудничать с агентствами Евросоюза останется, вероятно, ограниченной. Во-первых, не все агентства и программы ЕС открыты для подобного взаимодействия. Во-вторых, в 2007 г. из всех постсоветских стран в рамках Европейской политики соседства лишь Украина начала переговоры о подобном сотрудничестве. В-третьих, масштабные дискуссии по реформированию системы агентств Европейского союза [Andoura, Timmerman] могут серьезно осложнить их взаимодействие с третьими странами.

Подписание Пактов мобильности и безопасности, предусматривающих облегчение визового режима для некоторых категорий граждан постсоветских государств, является недостаточно весомым аргументом для стран региона. Облегчение визового режима произойдет лишь в случае подписания соглашений о реадмиссии и ужесточении контроля над миграцией. Отмена визового режима или его упрощение для трудовых мигрантов по-прежнему остается делом далекого будущего. К предложению Еврокомиссии облегчить визовый режим для трудовых мигрантов следует отнестись настороженно, так как в настоящее время рынок труда не открыт полностью даже для новых членов ЕС из Центральной и Восточной Европы. В вопросе визового режима приоритетом для ЕС является борьба с нелегальной миграцией и обеспечение безопасности, а не облегчение контактов со странами-соседями [Parkes; Boniface, Wesseling]. Например, в связи с вступлением новых государств – членов ЕС в Шенгенскую зону для большинства постсоветских стран был увеличен размер консульского сбора (до 60 евро), усложнилась процедура получения виз и сокращен объем выдачи многоразовых виз.

Расширенный политический диалог по вопросам ОВПБ/ЕПБО (внешняя и оборонная политика) между Европейским союзом и постсоветскими странами скорее всего останется сугубо декларативной мерой, так как, участвуя в нем, страны – партнеры ЕС могут лишь формально выражать согласие (или несогласие) с декларациями Европейского союза по внешнеполитическим вопросам. Не стоит также придавать слишком большое политическое значение участию военных контингентов ряда постсоветских стран в миротворческих операциях ЕС.

В 1990-е годы Брюссель в рамках СПС предоставлял постсоветским странам режим наибольшего благоприятствования, однако при этом Евросоюз сохранял за собой право ограничить объемы поставок из региона. В рамках ЕПС на протяжении 2003–2008 гг. отсутствовала ясность относительно того формата экономического сотрудничества, который готов был предоставить Евросоюз. Первоначально речь шла об участии постсоветских стран в «пространстве четырех свобод» и получении ими «доли во внутреннем рынке ЕС», хотя размер этой доли так и не был конкретизирован. Пока Евросоюз готов предоставить постсоветским государствам-партнерам лишь зону свободной торговли. Однако вряд ли эта мера в ближайшие годы станет значимым экономическим рычагом влияния ЕС в регионе: длительные переговоры по вступлению в ВТО Белоруссии и Азербайджана, сложность административно-технического обеспечения функционирования зон свободной торговли, отсутствие ясности относительно отраслей, в которых произойдет либерализация торговли, – все это вряд ли позволит предложениям Европейского союза стать по-настоящему привлекательными. Более того, ряд государств – членов ЕС активно выступал против возможной либерализации торговли сельскохозяйственным сырьем с постсоветскими странами [EU foreign ministers]. Дополнительные трудности может вызвать тот факт, что не все «Планы действий» ЕПС для постсоветских государств недвусмысленно говорят о возможности создания зон свободной торговли. Четко об этом сказано лишь в «Плане действий» ЕС–Украина, а в отношении остальных постсоветских стран говорится или о постепенном снятии нетарифных ограничений, или об участии в «Генеральной системе преференций плюс». В качестве долгосрочной цели Евросоюз выдвинул проект Экономического сообщества соседних государств (Neighbourhood Economic Community), которое должно создать условия для участия постсоветских стран в едином рынке Евросоюза. Однако этот проект, по сути, автоматически становится конкурентом Единого экономического пространства, что может привести к возникновению напряженности в отношениях между Москвой и Брюсселем. При этом следует обратить внимание на то, что уже сейчас Евросоюз становится едва ли не основным торгово-экономическим партнером для стран региона.

Реализация программ финансовой помощи постсоветским государствам также не лишена проблем. Например, в ходе переговоров объем финансовых отчислений на программу «Восточное партнерство» был сокращен до 600 млн. евро [Presidency conclusions]. В рамках «Европейского инструмента соседства и партнерства» (ЕИСП)3 был создан особый фонд содействия реформам в политико-административной сфере (Governance Facility), чьи функции в том или ином объеме перейдут к новой программе «Comprehensive Institution Building», создаваемой под эгидой «Восточного партнерства». До 2007 г. финансовая помощь постсоветским странам шла по линии программы ТАСИС. Эти средства оказали региону весомую поддержку, однако их объем был недостаточен: например, в 1994–1999 гг. постсоветские государства, включая Монголию, получили по линии программы ТАСИС примерно в 8 раз меньше средств (в расчете на душу населения), чем страны ЦВЕ [Fritz]. Дополнительные сложности создавала недостаточная координация деятельности представительств ТАСИС на местах, а также неадекватный механизм оценки эффективности финансируемых программ, так как оценивался пакет технической помощи, предоставленный западной фирмой, а не его окончательный результат. Отчасти эти проблемы «перекочевали» в ЕИСП. Некоторые страны постсоветского пространства сумели обойтись и без этих средств, когда возникали разногласия с Евросоюзом, как это было, например, в случае с Белоруссией (за счет субсидий из Москвы) и Азербайджаном (за счет имеющихся запасов углеводородов). Однако создается впечатление, что финансовая поддержка и субсидии Москвы отнюдь не всегда способны обеспечить лояльность – примерами могут быть отношения с Минском и Киевом.

Дополнительным инструментом влияния Евросоюза в регионе мог бы стать более жесткий контроль над соблюдением «Планов действий» с постсоветскими странами. Подобная идея была выдвинута Польшей и Швецией при обсуждении первоначального варианта программы «Восточное партнерство» [Polish-Swedish proposal]. Однако у Еврокомиссии может не хватить необходимых финансовых и человеческих ресурсов для проведения мониторинга реализации «Планов действий» на уровне, сопоставимом с контролем над соблюдением «Копенгагенских критериев» странами-кандидатами из Центральной и Восточной Европы. Ограниченность влияния Евросоюза также связана с тем, что многие положения «Планов действий» недостаточно конкретизированы, отсутствуют также четкие критерии оценки их исполнения. Эти обстоятельства негативно сказываются и на попытках ЕС содействовать развитию демократии на постсоветском пространстве.

Вопреки надеждам Брюсселя Европейская политика соседства не смогла укрепить взаимосвязь между предоставлением помощи и демократизацией на постсоветском пространстве. Целевые программы ТАСИС, направленные на поддержку институтов гражданского общества, были сформулированы недостаточно четко и слабо финансировались4. Да и поддержка демократических процессов в регионе была лишь одной из целей ЕС, зачастую менее важной, чем обеспечение поставок углеводородов или предотвращение угроз «мягкой» безопасности. Приход к власти на постсоветском пространстве «прозападных» элит не смог стать гарантией успешной реализации «Планов действий» и демократизации стран региона. Еврокомиссия признала, что затяжные внутриполитические конфликты в Украине негативно отразились на способности Киева выполнять условия сотрудничества с Евросоюзом [ENP progress report. Ukraine]. Это признается и украинскими экспертами [The reform]. Грузия, в свою очередь, игнорировала замечания ЕС относительно медленных темпов реформирования судебной и пенитенциарной систем, а также резкого усиления президентской власти [Halbach]. Схожие претензии высказываются и в отношении не столь ориентированного на Брюссель Азербайджана [Progress report. Azerbaijan; Analysis of the EU’s assistance to Azerbaijan]. Проблемы с реализацией «Планов действий» негативно сказываются на реализации еще одной цели Брюсселя, а именно: адаптации норм acquis communautaire (совокупность норм права ЕС) в постсоветских государствах. На эту проблему следует обратить внимание российским властям. Речь может идти о своеобразном «перетягивании» стран региона в правовое поле ЕС, что в ряде случаев повысит их инвестиционную привлекательность по сравнению с Россией, а также изменит условия функционирования российского бизнеса на постсоветском пространстве.

Одним из ключевых элементов для поддержки демократических процессов в регионе стал «Европейский инструмент по содействию демократии и правам человека» (European Instrument for Democracy and Human Rights/EIDHR). Однако эта программа ЕС носит глобальный характер, т. е. не предназначена исключительно для постсоветских стран, причем средства на эти цели предоставляются на конкурсной основе. По линии «Европейского инструмента по содействию демократии и правам человека» предоставляется помощь по весьма широкому спектру гуманитарных и социальных вопросов, однако даже в самой Европейской комиссии признают, что оценить эффективность этих проектов в комплексе достаточно сложно. Дело не только в технических проблемах, но и в нехватке кадров в представительствах ЕС в странах региона, которые и занимаются реализацией проектов по линии EIDHR на местах.