Досудебное производство по УПК Российской Федерации

1.2.1. Прокурор

В соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также органов дознания и органов предварительного следствия. А в ч. 4 этой же статьи установлено, что в ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.

Таким образом, назначение прокурора, его функции и полномочия различны в досудебном и судебном производстве.

В судебных стадиях по действующему УПК (впрочем, так же, как и по Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации») прокурор осуществляет только одну функцию – функцию государственного обвинения. Эта функция производна от функции уголовного преследования. Можно сказать, что, поддерживая государственное обвинение в суде, прокурор тем самым продолжает осуществлять уголовное преследование.[3]

В досудебном производстве прокурор осуществляет две функции:

1. Уголовное преследование. Впрочем, анализ полномочий прокурора позволяет нам сделать вывод, что на самом деле по содержанию эта функция шире, чем просто уголовное преследование. Прокурор не просто осуществляет уголовное преследование, а, осуществляя уголовное преследование, руководит деятельностью других участников со стороны обвинения: дознавателя, начальника следственного отдела. Не случайно ранее эта функция прокурора в досудебном производстве обозначалась как процессуальное руководство предварительным следствием. Судя по полномочиям прокурора в досудебном производстве изменилось лишь название этой функции, но не ее содержание. «Хозяином», руководителем, главным лицом по любому уголовному делу является прокурор. Только с его согласия возбуждается и прекращается (по нереабилитирующим основаниям) любое уголовное дело. Прокурор может поручить расследование по любому уголовному делу (в рамках подследственности) любому дознавателю или следователю, а может и сам любое уголовное дело или производить по любому делу любые следственные действия. Письменные указания прокурора обязательны для дознавателя, следователя органа дознания, начальника следственного отдела и т. д.

2. Осуществляя уголовное преследование, прокурор одновременно выполняет и функцию надзора за соблюдением закона при производстве предварительного расследования.

На протяжении десятилетий в уголовно-процессуальной литературе отмечается ненормальное положение, когда прокуратура осуществляет одновременно две функции: руководство расследованием и надзор за законностью деятельности органов предварительного расследования. Получается, что прокуратура надзирает «сама за собой», и в лучшем случае такой надзор является по существу не чем иным, как ведомственным контролем. Представляются неудачными и теоретически несостоятельными попытки некоторых ученых обосновать тезис о том, что якобы руководством расследования прокурор и выполняет функцию надзора.

Невозможно совместить несовместимое.

Прокуратура должна осуществлять надзор, но не руководство предварительным расследованием.

Именно из надзорных функций прокуратуры проистекают такие права прокурора, как санкционирование наиболее важных решений органов предварительного расследования, дача им согласия на прекращение уголовного дела или направление его в суд.

Таким образом, по нашему убеждению, прокурор, во-первых, должен быть освобожден от не свойственной ему, противоречащей предназначению и сущности прокурорского надзора функции руководства деятельностью органов, ему не подчиненных, деятельностью, за законностью которой прокурор должен осуществлять надзор. Ибо реализация этой функции превращает прокурора в заурядного администратора по отношению к органам расследования.

Во-вторых, органы прокуратуры не должны и сами расследовать или участвовать в расследовании уголовных дел. Это также противоречит функции надзора.

Итак, применительно к предварительному производству прокурор, как и в других направлениях надзора, должен осуществлять только надзор за соблюдением и исполнением законов, должен быть освобожден от руководства предварительным расследованием и от производства предварительного расследования. Подобное решение проблемы, с одной стороны, несомненно, повысит эффективность надзора, а значит, и эффективность предварительного расследования. С другой стороны, следователь освободится от двойного подчинения, мелочной опеки со стороны органов прокуратуры. И, наконец, станет очевиднее необходимость скорейшего создания единого следственного аппарата.

Полномочия прокурора в досудебном производстве установлены в ч. 2, 3, 5 ст. 37 УПК РФ.

В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

2) возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном УПК, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству;

3) участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия;

4) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст. 146 УПК;

5) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

6) разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, дознавателю, а также их самоотводы;

7) отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований УПК при производстве предварительного расследования;

8) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи;

9) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, предусмотренных ст. 151 УПК с обязательным указанием оснований такой передачи;

10) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном УПК;

11) поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

12) продлевать срок предварительного расследования;

13) утверждать постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу;

14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд;

15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

16) приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу;

17) давать письменные указания органу дознания, дознавателю, следователю, которые для них являются обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 38 УПК;

18) прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены УПК, отказаться от осуществления уголовного преследования. Отказ прокурора от осуществления уголовного преследования влечет прекращение уголовного дела: в стадии предварительного расследования – самим прокурором, в стадии судебного разбирательства – судом;

19) осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК.

Иные полномочия должны быть прямо предусмотрены в статьях УПК. К иным полномочиям, в частности, относятся полномочия:

1) на создание следственной группы (ст. 163 УПК);

2) на составление нового обвинительного заключения при принятии решения по поступившему от следователя уголовному делу (п. 1 ч. 1 ст. 221 УПК);

3) на изменение объема обвинения либо квалификации действий обвиняемого по уголовному закону о менее тяжком преступлении (п. 1 ч. 2 ст. 221 УПК);

4) на дополнение или сокращение списка лиц, подлежащих вызову в суд со стороны обвинения (п. 3 ч. 2 ст. 221 УПК);

5) на отмену или изменение ранее избранной меры пресечения, а также на избрание меры пресечения, если таковая не была избрана (п. 2 ч. 2 ст. 221 УПК);

6) на возращение уголовного дела для пересоставления обвинительного акта (п. 2 ч. 1 ст. 226 УПК);

7) на соединение уголовных дел в одно производство (ч. 3 ст. 153 УПК);

8) на выделение уголовных дел (ч. 3 ст. 154 УПК) и др.[4]

Кроме того, дополнительные полномочия прокурора предусмотрены также в разделе XVII УПК, устанавливающем особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц.

Неопределенно в новом УПК решен и вопрос о том, кого считать прокурором как участника процесса со стороны обвинения.

В соответствии с ч. 6 ст. 37 УПК полномочия прокурора, предусмотренные этой статьей (т. е. те, что были рассмотрены выше), осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Однако п. 31 ст. 5 УПК РФ устанавливает, что «прокурор – Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре».

Таким образом, эта норма относит к прокурорам и их помощников. Следует ли отсюда, что помощники прокурора наделены теми же полномочиями, что и сами прокуроры или их заместители? Очевидно, что нет. Действительно, помощники наделены в досудебном производстве, например, правами принимать заявления и иные сообщения о преступлении и проводить по ним проверку в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения уголовного дела. В суде помощники прокурора поддерживают государственное обвинение.

Вместе с тем полномочия прокурора, его заместителя, помощника четко разграничены в конкретных нормах как Общей, так и Особенной частей УПК, а также и в федеральном законе о прокуратуре.

1.2.2. Следователь и начальник следственного отдела

Часть 1 ст. 38 УПК устанавливает, что «следователь является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять предварительное следствие по уголовному делу».

Вместе с тем п. 41 ст. 5 УПК определяет, что «следователь – должностное лицо, уполномоченное осуществлять предварительное следствие по уголовному делу, а также иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом».

К иным, т. е. не связанным с производством предварительного следствия, относятся полномочия:

1) по возбуждению уголовного дела;

2) по производству дознания;

3) по поддержанию государственного обвинения в суде.

В отличие от дознавателя, которым может быть в принципе любое должностное лицо, когда ему поручено производство дознания по конкретному делу, следователь одновременно является и должностным лицом, и органом предварительного расследования. Однако участником процесса со стороны обвинения по конкретному уголовному делу следователь становится лишь после того, как он принял его к своему производству.

Представляется, что полномочия следователя не вправе выполнять (осуществлять) стажеры, «помощники» следователя и тому подобные должностные лица, ни тем более представители общественности (общественные помощники следователя или прокурора).

В УПК органом предварительного следствия назван только следователь и никакие иные лица.

После принятия дела к своему производству конкретным следователем, никакой другой следователь не вправе производить по нему следственные действия. Не вправе также без поручения следователя производить процессуальные действия или оперативно-розыскные мероприятия также и дознаватели или должностные лица органов дознания. В УПК предусмотрено лишь одно исключение: в случае направления прокурору уголовного дела, по которому не обнаружено лицо, совершившее преступление, орган дознания обязан принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для установления лица, совершившего преступление, уведомляя следователя об их результатах.

Полномочия следователя при производстве предварительного следствия определяются ст. 38 УПК.

Следователь уполномочен:

1) с согласия прокурора возбуждать уголовное дело;

2) принимать уголовное дело к своему производству или направлять его другому следователю или дознавателю в соответствии с правилами подследственности, предусмотренными ст. 151 УПК;

3) самостоятельно направлять ход расследования, принимать решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК требуется получение судебного решения и (или) санкции прокурора;[5]

4) давать органу дознания в случаях и в порядке, установленных УПК, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие при их осуществлении. К оперативно-розыскным мероприятиям ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» относит контролируемую поставку, проверочную закупку, контроль корреспонденции, прослушивание телефонных переговоров, оперативный эксперимент и ряд других. Предоставление следователю результатов оперативно-розыскной деятельности осуществляется на основании требований УПК (ч. 4 ст. 21), Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и в соответствии с межведомственной Инструкцией «О порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд», утвержденной совместным приказом ФСНП, ФСБ, МВД, ФСО, ФПК, ГТК, СВР России от 13 мая 1998 г. (приказ МВД России № 336). Письменные поручения следователя направляются руководителю органа дознания, который поручает их исполнение подчиненным сотрудникам.[6] В случае необходимости производства следственных или розыскных действий в другом месте следователь вправе произвести их лично либо поручить производство этих действий соответственно следователю или органу дознания, который обязан выполнить поручение в срок не позднее 10 суток (ч. 1 ст. 152 УПК);

5) осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК.

К иным полномочиям относятся, в частности, следующие:

1) получать объяснения от граждан и должностных лиц в стадии возбуждения уголовного дела;

2) истребовать от любых учреждений, предприятий, организаций, должностных лиц, граждан любые документы и предметы, имеющие значение для дела (ч. 4 ст. 21 УПК);

3) принимать решение о принудительном приводе подозреваемого, обвиняемого, свидетеля, потерпевшего (ст. 113 УПК);

4) признавать доказательства недопустимыми (ч. 2 ст. 88 УПК);

5) задерживать лиц, подозреваемых в совершении преступления (ст. 91 УПК);

6) вызывать граждан для допроса в качестве свидетелей (ст. 87 УПК);

7) самостоятельно прекращать уголовные дела и уголовное преследование, в том числе и по реабилитирующим основаниям (ст. 24–28 УПК);

8) привлекать для участия в производстве следственных действий переводчика, специалиста, понятых (ч. 5 ст. 164 УПК);

9) разрешать заявленные отводы переводчику, эксперту, специалисту, защитнику (ст. 69–72 УПК);

10) собирать, проверять и оценивать доказательства (ст. 86–88 УПК);

11) освобождать задержанного подозреваемого, если подозрение не подтвердилось, либо отсутствуют основания применения к нему меры пресечения в виде заключения под стражу, либо задержание было произведено с нарушением закона (ч. 1 ст. 94 УПК);

12) отбирать у подозреваемого, обвиняемого, свидетеля, потерпевшего обязательство о явке (ч. 2 ст. 111 УПК);

13) выделять в отдельное производство уголовное дело или материалы уголовного дела (ст. 154–155 УПК);

14) отбирать подписку о неразглашении данных предварительного следствия (ст. 161 УПК).

При производстве конкретных следственных и процессуальных действий следователь наделен также и другими полномочиями.

Следователь обязан выполнять письменные указания начальника следственного отдела и надзирающего прокурора.

Вместе с тем он в соответствии с ч. 3 ст. 38 УПК вправе представить уголовное дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений в случае несогласия со следующими решениями или указаниями прокурора:

1) о привлечении лица в качестве обвиняемого;

2) о квалификации преступления;

3) об объеме обвинения;

4) об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого;

5) об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий;

6) о направлении уголовного дела в суд или его прекращении;

7) об отводе следователя или отстранении его от дельнейшего ведения следствия;

8) о передаче уголовного дела другому следователю.

В этих случаях прокурор отменяет указание нижестоящего прокурора или поручает производство предварительного следствия по данному уголовному делу другому следователю. Обжалование других указаний прокурора не приостанавливает их исполнения.

Начальник следственного отдела – должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель (п. 18 ст. 5 УПК). К следственным подразделениям относятся следственные комитеты, управления, службы, отделы, отделения, иные подразделения, созданные для производства предварительного расследования в структуре Генеральной прокуратуры РФ, МВД, ФСБ на основании соответственно Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности Российской Федерации», Указа Президента РФ от 23 ноября 1998 г. № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации».[7]

Полномочия начальника следственного отдела предусмотрены ст. 39 УПК РФ. Начальник следственного отдела уполномочен:

1) поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав;

2) отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия;

3) вносить прокурору ходатайство об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений следователя.

Указания начальника следственного отдела по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем, но могут быть обжалованы им прокурору. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, когда указания касаются:

1) привлечения лица в качестве обвиняемого;

2) квалификации преступления;

3) объема обвинения;

4) избрания меры пресечения;

5) производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению;

6) изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю (ч. 4 ст. 39 УПК).

В этих случаях следователь вправе предоставить прокурору материалы уголовного дела и письменные возражения на указания начальника следственного отдела. Прокурор либо отменяет указания начальника следственного отдела, либо передает дело другому следователю для дальнейшего расследования.