Годы в Белом доме. Том 2

В том, что касается ОСВ, то я предложил преодолеть тупик в связи с увязкой между ПРО и ограничениями наступательных вооружений[2],[3]. Я сказал Добрынину, что мы приняли бы советское предложение о проведении переговоров по договору о ПРО, при условии, если Советы немедленно начнут переговоры об ограничении стратегических вооружений. Оба вида переговоров должны были бы завершиться одновременно. Ограничение наступательных вооружений состояло бы из договоренности о том, что ни одна сторона не начинает создавать новые МБР наземного базирования, пока идут переговоры. Мы были бы готовы выдвинуть позже новое предложение о ракетах, запускаемых с подводных лодок. Результаты могли бы быть выражены в обменных письмах между президентом и Косыгиным (все еще считавшимся у нас партнером Никсона на переговорах).

По ОСВ и Берлину я предложил механизм упрощения сложного аппарата, который создавал тупиковые ситуации и вызывал неизбежное недовольство со стороны общественности. Любые успешные переговоры должны базироваться на балансе взаимных уступок. Но как добиться такого баланса – это весьма сложный процесс. Последовательность, в какой делаются уступки, становится очень важной. Все может провалиться, если каждый шаг должен отстаиваться самостоятельно, а не в рамках общей мозаики еще до проявления ответного взаимного шага. На начальных формирующихся стадиях переговоров в силу этого секретность становится жизненно важным элементом, как это поняла администрация Картера, когда ее усилия по открытой дипломатии подорвали несколько многообещающих инициатив. Очень часто важным элементом становится и скорость. Каждый вид переговоров достигает критической точки, когда они быстро двигаются к завершению или переходят в стадию застоя. Такое случается, когда высшие уровни правительства должны сами участвовать в них, чтобы преодолеть бюрократическую инерцию. Я предложил Добрынину механизм и заверения в секретности и скорости.

Добрынин задал несколько острых вопросов. Интересуясь этим, он также пытался добиться прорыва по Ближнему Востоку, но я остановил его. Я не считал, что условия для этого созрели. К этому времени Добрынин уже знал меня довольно хорошо, чтобы не питать иллюзий по поводу моих намерений провести два вида переговоров – по Берлину и по ОСВ – в тандеме. А я узнал достаточно о советской системе, чтобы быть уверенным в том, что советское руководство могло действовать решительно и быстро, когда хотело. Добрынин пообещал дать ответ быстро. Уверен, что это было из тех обещаний, которые непременно будут выполнены. Добрынин вернулся менее чем через две недели. 23 января он пришел в комнату Карт в Белом доме весь преисполненный энтузиазма. Политбюро, как он сообщил, изучило наши предложения с большим интересом. Он встретился со всеми высшими руководителями и может сказать мне, что условия для встречи на высшем уровне сейчас просто блестящие. (Я на самом деле не затрагивал этот вопрос 9 января, но Добрынин, несомненно, видел некоторые выгоды в разыгрывании предполагаемого желания Никсона для игры на публику.) Советские руководители предпочитали бы июль или август; сентябрь, тем не менее, тоже подошел бы. Разумеется, вначале нужно добиться какого-то прогресса. Но все сейчас были преисполнены оптимизма. Разродившись советской концепцией увязки, Добрынин обратился к нашей. Советские руководители были в восторге от того, что я хочу сам принять участие в переговорах по Берлину. Им говорили Брандт и Бар, что из всех американских руководителей я лучше всех понимаю ситуацию в Германии. (Это, возможно, так и было; в то же самое время Москва, должно быть, решила, что игра на моем тщеславии не помешает.) Хотя официальные позиции не будут выдвигаться до фактического начала переговоров, Добрынин мог сказать мне сейчас, что предложение о том, чтобы Советский Союз предоставил какие-то гарантии, серьезно изучено Москвой. Как он сказал, становится ясно, что на Москву оказывается давление с целью достижения скорейшего соглашения по Берлину. Она пришла к пониманию того, что никогда не получит вожделенные европейские договора до тех пор, пока не будет достигнута договоренность по Берлину. И придется за это заплатить определенную цену.

Что касается договора ОСВ, то Добрынин не был настолько определенным. Однако имелась хорошая возможность того, что Москва примет идею объединения оборонительного договора с замораживанием наступательных вооружений. Он поднял ряд практических вопросов. Один был настолько же сложным, насколько и затруднительным. В какой из многих версий проектов по ПРО, выдвинутых либо на переговорах по договору об ОСВ или в конгрессе, мы заинтересованы на самом деле. Я мог только с запинкой сказать, что мы сами еще не решили. Это был один из тех случаев, когда правда не столь желательна. Советам было непросто разобраться в позиции нашего конгресса (трехступенчатая система, защищавшая МБР), в нашем официальном предложении по ОСВ (национальные командные органы, то есть Вашингтон и Москва) и в личных убеждениях нашего главы делегации на переговорах по ОСВ (которые представляли собой полный запрет). Я дал ясно понять, что переговоры по ОСВ будут корректироваться с шагами на переговорах по Берлину.

Советские дипломаты никогда не упускают возможность обратиться к бесконечному списку советских предложений. Теория, думаю, такова, что никто со всей определенностью не скажет, когда партнер по переговорам может по рассеянности или по невнимательности пойти на уступку. По меньшей мере, руководство в Москве, как представляется, требовало ощутимое подтверждение того, что его представитель не потерпел неудачу из-за недостатка напористости. После того как я вновь избавился от всех старых заготовок Добрынина – Европейской конференции по безопасности и Ближнего Востока в качестве ведущих тем, – мы согласились встречаться на регулярной и систематической основе, согласно установленным мной подходящим процедурам.

Я включился в два вида переговоров почти богословско-теологической сложности. Берлин затрагивал жизненно важные интересы трех других наших союзников и Советского Союза, и по нему работали уже два установившихся форума. Вопрос о договоре по ОСВ затрагивался на официальных переговорах, поочередно проводимых в Хельсинки и Вене и подкрепленных неимоверно большим количеством технических и основных комитетов, часть которых я возглавлял. И если бы мы не проявляли большую осторожность, могли бы взорваться все предохранители.

К концу 1970 года я уже проработал с Никсоном почти два года; мы помногу говорили почти ежедневно, прошли через все кризисы в теснейшем сотрудничестве. Он все больше и больше был склонен перепоручать мне тактическое управление внешней политикой. Примерно в течение первого года я представлял обычно на одобрение Никсона краткое содержание того, что предполагал сказать Добрынину или северным вьетнамцам, к примеру, перед каждой встречей. Он редко менял что-либо из этого, хотя так же редко не делал каких-то жестко звучащих наставлений. К концу 1970 года Никсон больше не нуждался в такого рода памятных записках. Он предпочитал уже одобрять стратегию, обычно устно; он, как правило, почти никогда не вмешивался в повседневное претворение задуманного в жизнь. После каждого раунда переговоров я представлял ему большую памятную записку и анализ. У Никсона, таким образом, были все возможности определять, выполняются или нет все его пожелания. Но я не могу вспомнить ни одного случая после 1971 года, когда он изменил бы ход переговоров, если они уже были в действии. Я знал, к чему стремился Никсон. Мы совместно определяли стратегию. Он не считал, что дирижер должен показывать, что один играет на всех инструментах в оркестре.

Но если я был уверен в поддержке со стороны Никсона, то совершенно не мог так сказать об остальном правительстве. Риск любых переговоров в большом бюрократическом механизме состоит в том, что те, кто исключен из этого, могут всегда заявить, что сделали бы все лучше, и чем меньше кто-то вовлечен в дело, тем больше подвергается искушению критики. Не подключенные к процессу взаимной притирки могут подчеркнуть максимальные цели; не будучи в курсе препятствий, могут списывать каждую уступку на отсутствие твердости или умения вести переговоры. Методика, которую я изобрел, усиливала решительность на переговорах, но затрудняла очень сильно выработку консенсуса по поводу результата переговоров.

И потом, существовала проблема овладения той или иной темой. У меня был слишком небольшой аппарат для того, чтобы вести одновременно два вида переговоров. Контроль над межведомственным аппаратом служил в качестве дополнительной поддержки. Он позволял мне использовать бюрократическую систему, не раскрывая наши цели. Я, бывало, выдавал как плановые задания те вопросы, которые на самом деле были предметом переговоров. В таком духе я мог узнавать мнение ведомств (как, впрочем, и необходимые справочные материалы) без формального «согласования» моей позиции с ними. То, что я предлагал Добрынину, отражало аппаратный консенсус, и было, вероятно, тверже, чем была бы официальная позиция на переговорах. Это объяснялось тем, что ведомства обычно занимали более жесткие позиции на межведомственных встречах по планированию работы, на которых можно получить репутацию радетелей бдительности без какого-либо риска, чем во время подготовки к конференции, в которой всегда найдутся ведомства, имеющие большую заинтересованность в успехе.

Такого рода чрезвычайные процедуры президент сделал по существу необходимыми, потому что не только не доверял своему кабинету, но и не хотел отдавать его членам прямые распоряжения. Никсон опасался утечек и уклонений при установлении строгой дисциплины. Но он был настроен решительно добиваться своих целей; таким образом, он поощрял процедуры, которые вряд ли стали бы рекомендовать в учебниках по государственному управлению и которые работали тайно, а не напрямую в рамках существующих структур. Это действовало деморализующим образом на бюрократию, и она, будучи отрезанной от процесса, реагировала особым подчеркиванием независимости и своеволия, что заставляло Никсона обходить ее в первую очередь. Но это срабатывало; получался тот уклончивый сорт кропотливого планирования и четкой артикуляции, от которых зависит успешная политика. В 1971 и 1972 годах эти методы привели к прорывам в вопросе об ОСВ, открытии Китаю, соглашении по Берлину, встречах на высшем уровне в Пекине и Москве без каких бы то ни было осечек. Результаты следовало судить по их заслугам, хотя признаю, что цена была уплачена в соответствии с достижениями, и не считаю, что это следовало бы повторить. В случае с ОСВ официальные переговоры шли на основе требуемых периодических президентских указаний. Отсюда, я знал мнение ведомств как в виде абстрактного планирования, так и в отношении к конкретным переговорам. Было совершенно очевидно, что давление в пользу заключения соглашения только по одной ПРО нарастало внутри самого правительства. Несколько членов переговоров по договору ОСВ открыто отстаивали это. Представитель Министерства обороны договорился бы об одном соглашении по ПРО, если бы была увязка с замораживанием только одних тяжелых ракет, оставив все остальные ракеты не замороженными. Джерард Смит ратовал за запрещение ПРО или защиты органов национального командования в обмен на некоторые ограничения не уточненных видов наступательных вооружений, но такой подход с точки зрения использования козырей затруднял проталкивание любой программы ПРО в конгрессе, который не очень-то хотел тратить деньги на то, что подлежало бы демонтажу. Государственный департамент склонялся к соглашению об одной только системе ПРО, но был не очень-то готов настаивать на этом. Короче говоря, если бы мне удалось добиться успеха в увязке договора по ПРО с замораживаниемвсех