Русская история. Полный курс лекций

НОВЫЕ ПЕРЕМЕНЫ В МЕСТНОМ УПРАВЛЕНИИ. Обновление центральных учреждений вело к новой перестройке и областных. Этого требовало единство управления. Перестроив центр по шведским образцам, надобно было согласовать с ним и провинцию. Притом губернская реформа 1708 г. не оправдала финансовых расчетов, на которых была построена: ни в денежных недосылках и недоборах, ни в злоупотреблениях губернаторы не отстали от прежних приказов; одного из них, сибирского губернатора князя Гагарина, пришлось повесить. В 1718 г. Петр указал выписки из положений о шведских областных учреждениях приносить в Сенат, «где надлежит спускать их с русскими обычаи». Сенат решил ввести шведские учреждения. Петр утвердил это решение 26 ноября 1718 г., указав дать новым учреждениям «инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя», и с 1720 г. начать новое управление. Сенат занялся росписью нового областного деления. Проводник и истолкователь шведской системы Фик принимал руководительное участие в работе и настаивал на необходимости согласовать размеры административных округов и количество дел с силами управителей, как это наблюдалось в шведском областном устройстве. Но такая точка зрения была непривычна для русского приказного взгляда, боявшегося не изобилия, а недостатка дел, убавляющего канцелярские акциденции «за труды», делать же дела кое-как одинаково посильно и в большом, и в малом округе. Притом Швеция и Россия были столь несоизмеримые по территориям величины, что областное деление одной не могло быть точно воспроизведено в другой. Натянув кое-как шведскую административную униформу на русские пространства. Сенат дал новому областному устройству такой вид. Удержана была самая крупная областная единица, губерния, не имевшая соответственной в Швеции; только с выделением губерний Нижегородской и Астраханской из Казанской, а Ревельской из Петербургской теперь стало 11 губерний. Значение губернии изменилось: она стала лишь военным и судебным округом, и только в этих отношениях части губернии были подчинены губернскому управлению. Эти части и старались устроить возможно по-шведски. Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на дистрикты. Провинции заменили собой ландратские доли, только были значительно крупнее их: провинций числилось во всех губерниях до 50, а долей было 146/5. Провинции, видели мы, начали складываться по местам еще при прежнем губернском порядке; теперь они стали повсеместным подразделением губернии. Притом обер-коменданты, правители прежних провинций, вполне зависели от губернаторов. В росписи губерний по провинциям (29 мая 1719 г.) о последних, за некоторыми исключениями, замечено, что им «надлежит каждой быть особо». Это значило, что провинция, завися от губернатора, как военного правителя и председателя губернского суда, по всем другим делам составляла самостоятельный округ. Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов, и сам губернатор становился в ряд провинциальных воевод губернии, как правитель провинции губернского города. Выражая эту двойственность своего положения, один губернатор писал, что он и воеводы, каждый в своей провинции, «стали быть особливо, а не в моей диспозиции», т. е. что он сам, как провинциальный воевода, выбыл из своей губернаторской диспозиции, перестал управлять самим собой. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его ведением и надзором, как подчиненный ему товарищ, земский камерир, или земский надзиратель сборов, специально заведовал казенными доходами, имея при себе земскую контору, а от него зависели рентмейстер, или земский казначей, хранивший денежные казенные сборы в своей рентерее, провинциальном казначействе, и провиантмейстер, ведавший хлебные казенные сборы. Низшей единицей областного деления был дистрикт. Сенат пытался дать ему статистическое однообразие, на деле не выдержанное, назначив на него не более 2 тысяч тяглых дворов. Некоторые дистрикты совпадали с уездами, другие включали в себя по нескольку уездов; реже уезд дробился на несколько дистриктов. Управитель этого округа земский комиссар по инструкции нес на себе разнообразные обязанности: финансовые, полицейские, народнохозяйственные, даже нравственно-просветительные; но главнейшей из них был сбор налогов, что делало его дистриктным агентом провинциального камерира; потому вместе с последним он назначался Камер-коллегией. На самом дне областного управления лежали старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили вспомогательными орудиями земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии. Сенат не решился пересадить на русскую административную почву мелкую земскую единицу, какой был шведский церковный приход со своим фохтом и выборными крестьянами для суда и предварительного судебного дознания, потому что «в уездех из крестьян умных людей нет». Сенаторы не находили в селе того специфического, им только по штату присвоенного ума, который так хорошо понимали тогдашние прибыльщики из крепостных и так прямо характеризовал крестьянин Посошков, написав, что русские правители «русского человека ни во что ставят и во всяких делах за кроху умирают», а пропажу тысячи рублей ни во что поставляют. На владельческих землях настоящей мелкой земской единицей была барская усадьба, чем она стала уже в XVII в. и оставалась чуть не полтора века после Петра.

КОМИССАРЫ ОТ ЗЕМЛИ. Областное население перенесло, кажется, уже довольно административных перестроек и перетасовок при учреждении губерний, долей, провинций, дистриктов; однако его постигла еще пятая переделка. Мы видели, как происходила начавшаяся в 1724 г. с введением подушного налога расквартировка полков; она вводила в местное управление ряд новых учреждений, с ним не согласованных. Ревизские души, назначенные на содержание полка, среди которых полк и размещался, образовали полковой дистрикт. Стоимость содержания разных полков, армейских полевых и гарнизонных, была очень разнообразна, колеблясь между 45 и 16 тысячами рублей, и требовала столь же неодинакового числа душевых окладов; потому и полковые округа очень разнообразились по пространству и количеству податного населения, не совпадая ни с провинциальным, ни с земским дистриктным, ни с уездным делением: иной полковой округ составлялся из нескольких земских дистриктов или уездов либо из частей тех и других, принадлежавших к разным смежным провинциям. В местное управление полки вносили не меньше путаницы, чем в областное деление. Подушные сборы и рекрутские наборы были изъяты из ведомства губернских и провинциальных властей и возложены на особых комиссаров, которых в конце 1723 г. выбирали дворяне полкового дистрикта, а на поморском Севере, где не было дворянства, представители тяглых обывателей по уездам, входившим в состав полкового округа. Г. Богословский в своей книге, посвященной областной реформе Петра, выяснил по архивным документам, что этого выборного комиссара от земли, как он назывался, надобно отличать от земского, поставленного во главе дистрикта губернской реформой 1719 г. и назначавшегося Камер-коллегией: тот и другой действовали одновременно, и лишь по местам выборный заменял «камер-коллежского». В специальном, хотя и важном деле содержания полков были призваны содействовать правительству местные общества, земства, чего совсем не заметно в реформе 1719 г., хотя и любившей украшать местные учреждения и должности в отличие от центральных названием земских, буквально переводя остзейскую административную терминологию (Landcommissar, Landrentmeister и т. п.). Но это участие в местном управлении не оживило старинных дворянских уездных обществ, заглохших под гнетом военной реформы Петра: не было внутреннего корпоративного интереса, ни сословной солидарности, ни взаимной ответственности, ни походного товарищества. Таким интересом не могла стать обязанность ежегодно съезжаться, чтобы под командой полковника учитывать старого комиссара и выбирать нового для доставки денежного и вещевого довольствия вооруженной массе, вторгнувшейся в местную жизнь. Полковой двор стал властным и требовательным средоточием полицейско-финансового участка, угнетавшим и путавшим областное управление, а для сельского населения, как мы уже видели, эта расквартировка армии была прямым нашествием ста с лишком полков на своих соотечественников.

МЕСТНЫЕ СУДЕБНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. Мимоходом отмечу еще одну особенность губернской реформы 1719 г., любопытную больше как признак преобразовательных понятий, чем как факт государственного устройства: в губернском управлении являются особые судебные учреждения, прежде небывалые. Указом 8 января 1719 г. предписано учредить 9 гофгерихтов, надворных судов, как переведен этот термин в других документах; к этим девяти присоединились еще надворные суды – енисейский и рижский. Из этих 11 судебных округов только 5 совпадали с губерниями; в 3 губерниях, Петербургской, Рижской и Сибирской, было по два надворных суда, зато в Архангельской и Астраханской не было ни одного. Низшей инстанцией служили нижние суды двух составов: коллегиальные, называвшиеся провинциальными, устроенные в наиболее важных городах, с обер-ландрихтерами во главе и с несколькими асессорами, и единоличные, городовые или земские, суды по незначительным городам с их уездами. Шведское судоустройство было принято за образец и для русского. Здесь прежде всего навевается мысль о намерении Петра провести идею разделения властей, отделения суда от администрации. Но в умах минувших времен надобно осторожно искать своих любимых мыслей. Составителям проектов и инструкций, вероятно, не чужда была идея разделения властей. Но Петр едва ли понимал суды в смысле особых независимых органов государственного управления, свободных от всякого стороннего давления. Скорее всего он не успел отрешиться от древнерусского взгляда на суд как на отрасль той же администрации; да и в старой приказной системе было несколько специально судных местных приказов, которые при Петре слились в одну общегосударственную Юстиц-коллегию. Подобно тому и в губернской реформе 1719 г. имелось в виду не отделение суда от администрации, а возможное разветвление администрации по роду дел. Петр в интересах исполнительности думал о том, чтобы у важнейших коллегий по внутреннему управлению были особые местные органы: у Камер-коллегии – свои, у Юстиц-коллегии – свои. Он отделял суд от администрации, как отделял ведомство камерира, собиравшего денежные доходы, от ведомства провиантмейстера, сборщика хлебных запасов. Заимствовать чужое учреждение несколько легче, чем усвоить идею, положенную в его основание. Эта разница и сказалась в судьбе губернских судебных учреждений. При введении надворных судов в 1719 г. в семь из одиннадцати председателями назначены были главы местной администрации, губернаторы, вице-губернаторы и воеводы; в 1721 г. это стало общим правилом, а в 1722 г. нижние суды были упразднены и судебная власть возвращена провинциальным правителям единолично или с асессорами. И здесь привозные идеи столкнулись с туземными привычками; обособленная деятельность суда и администрации вела только к усобице между ними: губернаторы и воеводы, вмешиваясь в дела Юстиц-коллегии, «чинили противность и непослушание и помешательство дел», на что горько жаловалась коллегия в 1720 г. Так, отправившись от старого уездного воеводы, признанного непригодным, кружным путем попыток устроиться по-иноземному, воротились к тому же воеводе, только переместив его из уезда в провинцию.

МАГИСТРАТЫ. Наконец, вслед за коллежской и провинциальной реформой перестроено было и городское сословное управление по тому же иноземному образцу и с такими же самодельными приспособлениями. Губернская реформа 1708 г., превратив московскую ратушу в управу города Москвы, лишила городовые торгово-промышленные общества с их земскими избами и выборными бурмистрами высшего сословного учреждения, которое их объединяло. Теперь решено было восстановить такой объединяющий центр и тем «всероссийского купечества рассыпанную храмину паки собрать». Как и все, это дело сначала казалось Петру очень легким. На предложение Фика о необходимости уставить градские магистраты и добрыми регулами их снабдить он с легким сердцем положил в 1718 г. резолюцию: «Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам». В полтора года ничего не было сделано. В начале 1720 г. князю Трубецкому поручено было образовать магистрат в Петербурге, а потом по образцу его такие же сословные коллегиальные учреждения и в других городах. Но и в 1720 г. ничего этого не было сделано. В начале 1721 г. будущему образцовому магистрату дан был регламент, по которому он в звании Главного магистрата, подчиненного прямо Сенату, вместе с обер-президентом своим князем Трубецким должен был устроить городовые магистраты, дать им инструкцию и руководить ими. Прошел 1721 год, и опять ничего не было сделано. В начале 1722 г., ободрив неповоротливого обер-президента перспективой каторги, Петр предписал кончить все дело в полгода; но инструкция магистратам составлена была только через 2/2 года после этого срока. Устройство магистратского управления соединялось с новым классовым делением тяглого посадского населения. Верхние слои этого населения образовали две гильдии: к первой принадлежали банкиры, крупные, «знатные» купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел, ко второй – мелочные торговцы и простые ремесленники, которых тогда же велено было устроить в цехи. Все рабочие люди, живущие наймом и черной работой, отнесены были к третьему классу – подлых людей, которые в магистратской инструкции хотя и признаны гражданами, но «к знатным и регулярным гражданам» не причислены. Замечу мимоходом, что подлые люди значили тогда просто низшие классы, лежащие под верхними, не имея неприятного нравственного значения, приданного этому выражению позднее. Магистратская реформа, объединяя городские общества, изменяла характер городового управления. По указам 1699 г. земские бурмистры выбирались на один год, члены магистрата бессрочно, были бессменны: очевидно, чувствовалась потребность в более устойчивом составе городского управления. Бурмистры избирались всем посадским обществом на посадском сходе из всех разрядов посадского населения; членов магистрата по регламенту выбирали только бургомистры и «первые мирские люди» и только из «первостатейных», из первой гильдии. Присутствие магистрата в значительных городах состояло из президента, нескольких бургомистров и ратманов. Круг деятельности магистрата был гораздо шире прежней земской избы: в больших городах ему принадлежала судебная власть в своем обществе, равная компетенции надворного суда, не только по гражданским, но и по уголовным делам; только смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат, составлявший также и высшую апелляционную инстанцию для городовых магистратов. Те же магистраты ведали городскую полицию и городское хозяйство, обязаны были заботиться о размножении мануфактур и ремесел, о заведении городских начальных школ, богаделен и т. п. По инструкции магистраты действовали не замкнуто, вели много дел сообща с гражданами или их представителями. Для этого гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них старост. Этих гильдейских выборных и самих граждан магистрат должен был призывать в важных делах для «гражданских советов», принимать от гильдейских старост предложения о городских пользах, давать старшинам и старостам «позволение» на переверстку податных окладов, выбирать податных сборщиков «общим с гражданы согласием». Но в этих гражданских советах магистрата о делах, касавшихся «всего гражданства», участвовали только гильдейские граждане с их старшинами и старостами, и то лишь с совещательным голосом, а чернорабочие, не причислявшиеся к «регулярным», полноправным гражданам, могли через своих старост и десятских только «доносить» магистрату, ходатайствовать о своих нуждах. Все эти особенности магистратской реформы делали гильдейское гражданство господствующим классом городского общества, городовым патрициатом. Но этим только узаконялось положение высшего купечества, созданное финансовыми порядками еще до Петра. На это купечество падали по общественной раскладке наиболее крупные податные оклады и самые тяжелые службы по казенным поручениям. Выручая сограждан своей капиталистической мочью, оно, естественно, имело и наиболее сильный голос в делах городского общества. Но магистратская реформа вводила небывалое отношение самих магистратов к городским мирам. Магистрат не заменял выборных властей города, старшин и старост, а становился над ними с новыми полномочиями, судебными и административными. Выходя по выборам из того же гильдейского гражданства, которое выбирало этих старшин и старост, и даже обязанный совещаться с ними, магистрат в то же время распоряжался ими и гражданами, своими избирателями, как власть, становился при своей бессменности начальством городского общества, а не выборным его представительством: в регламенте 1721 г. и в инструкции 1724 г. члены магистрата прямо и названы «действительными начальниками» граждан. При такой постановке магистратов члены их, эти выборные президенты, бургомистры и ратманы, становились простыми чиновниками, и сам закон ставил их на чиновный путь, обещая им за службу чины по табели о рангах, а президентам за выслугу – даже возведение в дворянство. Все это должно было отчуждать магистраты от гражданства, особенно от городской рабочей массы. Так, начав устройство городского управления сословно-земскими избами, Петр закончил реформу сословно-бюрократическими приказными магистратами. Такой поворот произошел от перемены во взгляде Петра на задачи городского самоуправления. В 1699 г. он имел в виду устроить наиболее прибыльный порядок сбора казенных доходов, освободив городских плательщиков от воеводских поборов и притеснений. К 1720 г., когда предпринята была магистратская реформа, взгляд его перешел с узкой, фискальной точки зрения на более широкую, народнохозяйственную: он понял, что необходимо расширить и углубить самые источники государственного дохода, а не просто изловчаться только в усилиях их исчерпать; но для этого надобно было посредством заимствованных зондов добраться до более глубоких и обильных жил, которыми эти источники могли бы питаться. Такие зонды для своих городов он и нашел или ему указали в магистратах, которые так хорошо управляли городами на Западе. Проникшись мыслью, что только благоустроенный народ может давать казне верный и хороший доход, Петр и возложил на магистраты сверх прежних обязанностей по казенным сборам еще важные экономические и образовательные заботы о размножении мануфактур, о распространении грамотности, об общественном призрении. Такие задачи были не под силу городской массе с избираемыми ею годовыми бурмистрами, и Петр передал ведение городских дел «людям добрым и умным» из «знатного» купечества с избираемыми из него же бессрочно властными коллегиями, которые могли бы заставить себя слушаться и почитать. Магистратская инструкция предписывает русским магистратам «честно и чинно себя держать, дабы в такой знатности и почтении были, как и в других государствах». Очевидно, Петру мерещился призрак богатой и влиятельной западноевропейской буржуазии. Расчеты не оправдались, магистратские бургомистры оказались не лучше земских бурмистров; но в этом был уже виноват не один Петр.

Наконец я кончил обзор реформ в управлении. Он мог бы быть гораздо короче, но я не заботился о его сокращении. В этой отрасли своей деятельности Петр потерпел всего больше неудач, допустил немало ошибок; но это не были случайные, скоропреходящие явления. Преобразовательные неудачи станут после Петра хроническим недугом нашей жизни, правительственные ошибки, повторяясь, превратятся в технические навыки, в дурные привычки последующих правителей; те и другие будут потом признаны священными заветами великого преобразователя, хотя он сам иногда сознавал свои неудачи и не раз сознавался в своих ошибках. Надобно внимательно выяснить, откуда пошли приемы и привычки управления, преследующие русскую жизнь после Петра на протяжении чуть не двух столетий и не оправдываемые условиями, какими они были вынуждены при Петре.

НАЧАЛА НОВЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ. Припомните застольную беседу Петра со своими сотрудниками в 1717 г., когда князь Я. Долгорукий указывал Петру, что среди своих военных и дипломатических успехов он еще очень мало сделал для законодательства, для внутреннего устроения своего государства. С этого именно года Петр приступил к усиленной законодательной работе: в какие-нибудь 5 – 6 лет сделано было больше, чем делалось прежде и после в 5 – 6 десятилетий. Устройство коллегий, перестройка, точнее, достройка Сената, вторая губернская реформа, судебные учреждения, магистратская реформа дали управлению окончательный склад, какого успел добиться Петр к концу своей деятельности. Среди колебаний и поворотов назад или в сторону, среди частичных и возвратных преобразовательных приступов то к той, то к другой отрасли управления стали проступать не то обдуманные принципы, не то ощупью достигнутые цели реформы управления. То были: 1) более точное разграничение управления центрального и областного, очень неясно проведенное в старом московском порядке; 2) опыт систематического распределения ведомств по роду дел и в центральном и в областном управлении с решительной попыткой обособления судебных дел в составе управления; 3) наклонность к не удавшемуся старой московской администрации коллегиальному строю учреждений, проведенная довольно твердо в центре и неудачно в провинции; 4) неполно осуществленная мысль создать для центральных коллегий местные исполнительные органы и 5) трехстепенное областное деление.

ЦЕНТР И ПРОВИНЦИЯ. Петр не только разграничил центральное и областное управление, но и пытался построить то и другое на различных основах. К этому приводил его довольно своеобразный социальный состав правительственных учреждений в Московском государстве. С этой стороны надобно различать два типа управления – сословно-аристократический, когда управлением руководит через своих выборных один господствующий класс или несколько таких классов, и бюрократический, когда управление вручается верховной властью людям, знающим дело или считающимся знатоками, без различия их происхождения. В управлении первого типа главная задача, разумеется, – проводить и ограждать интересы правящих классов; второй тип долго считался и может даже казаться теоретически более пригодным к проведению и обеспечению общих государственных и народных интересов. Старое, московское управление было смешанного состава и характера. По своему устройству и по приемам действия, по отношениям своим к верховному правителю-государю и к управляемому обществу оно было похоже на бюрократию: руководящими органами его были назначаемые верховной властью коронные чиновники, которые вели дела канцелярским порядком, без участия общества или при очень слабом, пассивном его участии. Мы уже видели, как в XVII в. постепенно замирала самодеятельность земских учреждений – от волостного старосты до земского собора. Но по личному составу эта администрация была сословно-аристократическая: руководящий элемент в ней состоял из людей привилегированного служилого класса, наследственно пользовавшегося своими привилегиями. Дьяки и подьячие, дельцы-разночинцы, элемент приказный, собственно бюрократический, имели подчиненное значение канцелярских делопроизводителей, а выборные или призываемые представители земства, тяглого населения, являлись лишь вспомогательным орудием управления, ответственными исполнителями финансовых поручений правительства. Значит, старое, московское управление отличалось двойственным характером: его можно назвать сословно-бюрократическим. Петр поставил управлению на первом плане двоякую цель: 1) устройство военных сил и финансовых средств государства, 2) устройство народного хозяйства, подъем производительности народного труда как необходимое средство успешного достижения военно-финансовой цели. Очевидно, это две существенно различные задачи: первая – основное дело государства; вторая ближе касается общества. По свойству обеих задач Петр и перестраивал старое, московское управление, которое он называл «нераспоряженным». Не устраняя двойственного основания, на котором оно было построено, Петр хотел разъединить составные элементы этого сословно-бюрократического основания, указав тому и другому элементу место в особой сфере управления, одной дать бюрократический характер, в другую ввести сословный элемент. Проведение и обеспечение общегосударственных интересов, устройство военных сил и финансовых средств он возложил на центральное управление. Эта задача требовала от административных органов соответственных знаний, навыков, известной технической подготовки, независимо от социального положения, какое дается происхождением. Так центральное управление получило бюрократический состав: здесь не видим ни участия общества, ни сословного подбора дельцов. На высших правительственных должностях при Петре встречаем и родовитого боярина, и его бывшего дворецкого, и дворян разных генеалогических степеней, и «счастья баловня безродного», и бывшего подьячего, и много разных иноземцев. Ближайшее руководство народным хозяйством Петр считал делом областного управления под общим надзором центральных учреждений. Преобладающее значение в народном хозяйстве имели два класса: землевладельческое дворянство и высшее гильдейское купечество; в их руках сосредоточивались оба основных капитала страны, земельный и промышленный, на которых держалось народное хозяйство, работой которых питалось хозяйство государственное. Возложив заботу о высших интересах государства на центральное управление с его дельцами-чиновниками, Петр для обеспечения интересов вспомогательных, сводившихся при нем к успехам народного хозяйства, пытался призвать оба эти класса к влиятельному участию в местном управлении, сообщив ему сословно-аристократический характер. Дворянин в селе и губернии и гильдейский гражданин в городе – вот две общественные силы, которые, стоя во главе местных обществ, должны были руководить народным трудом об руку с местными органами центрального управления. Значит, реформа управления носила не столько политический, сколько технический характер: не вводя новых начал, новый порядок приводил старые в новое сочетание под заимствованными формами по указаниям иноземных знатоков, разложив слитые прежде элементы управления между разными его сферами. Так новое здание управления строилось из старых материалов, – прием, наблюдаемый и в других отраслях преобразовательной деятельности Петра.