Система отрасли конституционного права. Историко-теоретический очерк

Светлой памяти профессора Степана Кравчука, отца-основателя классической московской школы государственного права, посвящается эта книга

Введение

Всякая отраслевая юридическая наука живет и развивается достаточно логично и закономерно. В разные периоды ее исторического бытия на первый план исследовательского внимания могут выходить самые разнообразные вопросы: от теории конституционного государства и представительного правления; теории полновластия советов и ограниченного суверенитета союзных республик до теории конституционных прав и свобод личности. Но неизменным во все времена оставался и остается научный интерес к познанию самой отрасли. Эти вопросы актуальны всегда, поскольку именно их решение определяет методологию научного осмысления всех частных проблем. Ведь здесь действует простой принцип: какова отрасль, таковы и ее институты. История становления и развития науки конституционного права именно это обстоятельство как нельзя лучше демонстрирует.

Комплекс теоретических вопросов, связанных с «юридическим статусом» отрасли конституционного права, достаточно обширен, хотя и вполне традиционен, если сравнить его с теориями других отраслей права. Всякая отраслевая юридическая наука озадачена поиском критериев отграничения изучаемой ею отрасли права от иных отраслей, без которых она не могла бы состояться, проблемами внутренней организации отрасли, ее источников, правоотношений и т. д. Условно все это многообразие учений можно разделить на два крупных блока: учение о конституционном праве в объективном смысле, куда входят проблемы предмета, метода, норм, системы, источников отрасли, и учение о конституционном праве в смысле субъективном, где рассматриваются теории конституционно-правовых отношений и конституционно-правовой ответственности. Не будет лукавством сказать, что теория системы отрасли конституционного права из всех перечисленных выше компонентов оказалась наименее обласканной исследовательским вниманием.

По проблемам системы отрасли никогда в истории отечественной государственно-правовой мысли не проводились специальные дискуссии и обсуждения, как это имело место применительно к предмету отрасли. Зачастую система отрасли и рассматривалась попутно с предметом как его производная, лишенная самостоятельного значения в качестве научной теории. А ведь система отрасли – явление, хотя и увязанное с предметом, но лежащее несколько в иной плоскости. Если предмет образует материальный критерий, по которому общественные отношения оказываются в спектре конституционноправового регулирования, то система – это признак самой отрасли, внутренне ей присущий. Система, отражая логику внутренней организации нормативного массива, заключенного рамками отрасли, должна давать ответ на вопрос, как последняя «работает», каков механизм ее функционирования.

Отсутствие эмпирических излишеств по исследуемой проблеме привело нас к тому, что фактический материал для данной монографии приходилось собирать по крупицам: иногда читая работы между строк, исследуя логику рассуждений того или иного автора, иногда прибегая к систематическому толкованию авторских суждений по смежным вопросам, а иногда и через анализ всего научного наследия того или иного специалиста. Поэтому некоторые из изложенных далее суждений являются гипотетическими, о чем, разумеется, сделаны соответствующие оговорки. Мы попытались изобразить по возможности наиболее полную историко-теоретическую картину учения о системе отрасли конституционного права со времен дореволюционного государственного права до наших дней, во всех его закономерностях и преемственных связях. Насколько нам это удалось – судить вам, уважаемые коллеги.

Современный уровень научной разработанности системы отрасли конституционного права в нашей науке предопределил также и формат данной книги – это историко-теоретический очерк. Итог работы подсказывает преждевременность полновесных теоретических выкладок о системе отрасли конституционного права: в этой теории, увы, пока больше вопросов, чем ответов. И в данной монографии предлагается лишь историко-теоретическая основа учения о системе отрасли, но не сама ее завершенная теория в привычном для всех нас виде. Для формирования последней требуется капитальная институциональная разработка отдельных внутриотраслевых правовых общностей, их взаимных связей между собой, логики функционирования и многих других вопросов, о которых будет сказано отдельно.

Практическая востребованность теоретической разработки системы отрасли конституционного права диктуется самой жизнью. Динамика конституционного законодательства во много раз превышает динамику законодательства гражданского и, тем более, уголовного. Не случайно большинство специалистов сходятся во мнении, что его качество обратно пропорционально этой динамике. Осмелимся предположить, что не последним фактором, влияющим на качество и эффективность закона, является уровень теоретической разработки системы данной отрасли. Ведь именно она должна давать ответ на то, где, что и как необходимо регулировать конституционноправовыми средствами. В этом смысле качество конституционного законодательства оказывается прямо пропорциональным нашему знанию о системе отрасли и конституционно-правовых институтах. Разумеется, главу муниципального образования de jure можно признать ответственным хоть перед английской королевой, но ведь всем давно известно, что субъект ответствен лишь перед тем, от кого непосредственно или опосредованно проистекают его полномочия, ибо только тот, кто имеет право на большее, имеет право на меньшее. Подобного рода казусы становятся для нас очевидными лишь через институциональную, системную призму. Именно учение о системе приближает к нам заветную мечту о максимально возможном (оно не может быть абсолютным) сближении системы отраслевого законодательства со сложившейся, научно обоснованной системой самой отрасли права.

Учение о системе оказывается востребованным и в правоприменительной деятельности (даже тем более), поскольку именно оно призвано способствовать преодолению пробелов в законодательстве, разрешению нетипичных ситуаций посредством аналогии права и закона. В конце концов, знание о системе отрасли дает специалисту полноценное представление, в единстве общего и особенного, о том, как регулируются те или иные группы общественных отношений и как они в принципе могут быть урегулированы. При этом легко разрешимой становится ситуация, когда ликвидируемая как юридическое лицо политическая партия в силу волшебства признается утратившей свой конституционно-правовой статус.

Такого рода практические соображения, собственно, и привели нас к необходимости исследования системы отрасли конституционного права и конституционно-правовых институтов. А интересующими нас отношениями оказались те, что составляют содержание идеологического многообразия: институциональную природу последнего мы и попытались доказать в своем исследовании1. Сразу оговоримся, что данная работа не повторяет материала первой главы кандидатской диссертации. Эта глава существенно расширена и, по сути, вылилась в самостоятельный предмет научной разработки. Нам лишь остается высказать слова благодарности всем тем, кто проявил участие к этой работе.

Посвящая монографию светлой памяти моего «научного деда» – профессора Степана Степановича Кравчука, могу прямо сказать, что этот труд своим появлением обязан моему учителю – ученице Степана Степановича, доктору юридических наук, профессору Лидии Алексеевне Нудненко.

Благодарю за творческое обсуждение изложенных в настоящей монографии идей мою родную кафедру конституционного права Российской академии правосудия и, прежде всего, ее заведующего – доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации, судью Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука, а также моих рецензентов: доктора юридических наук, профессора Н.М. Колосову и доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации, члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Е.И. Колюшина.

С большой гордостью благодарю моих именитых «крестных родителей» – официальных оппонентов, подписавших «свидетельство о моем научном рождении», что теперь обязывает меня ко многому, – заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора Сурена Адибековича Авакьяна и доктора юридических наук, профессора Валентину Викторовну Комарову. Особые слова признательности хотел бы высказать в адрес доктора юридических наук, профессора, судьи Конституционного Суда Российской Федерации Александра Николаевича Кокотова, подготовившего отзыв ведущей организации и поддержавшего мои мысли, с которыми читатель может ознакомиться в настоящей работе. Передаю слова благодарности всем моим друзьям и коллегам, которые не оставались безучастными к моим научным поискам и устремлениям.

Глава 1

Методологические основания исследования системы отрасли конституционного права

Вопрос о собственной научной методологии является едва ли не самым деликатным для каждой конкретной науки. И наука конституционного права здесь не исключение. Дело, видимо, в том, что именно метод познания способен нарисовать объективную научную картину исследуемого явления или процесса. И все бы хорошо, если бы ошибки, связанные с выбором методологического инструментария, как правило, сводящиеся к его искусственному сужению, не приводили к различного рода научным фальсификациям фактов и не порождали квазинаучных мифов и легенд. Последние, как показывает практика, оказываются крайне жизнеспособными, приобретая в различные исторические периоды своих сторонников и даже апологетов, а также критиков, ставящих под сомнение давно упокоившиеся факты и теории.

Вопрос о методе научного познания особо актуален для теории системы отрасли конституционного права. Связано это с тем, что система отрасли не относится к числу самоочевидных истин. Ее невозможно «пощупать», увидеть как книгу под названием «Конституция Российской Федерации» на полке магазина, прочитать как главы той самой книги. Система отрасли есть плод теоретической абстракции, вызванный соображениями практической необходимости. Именно поэтому ее необходимо исследовать, познавать всеми известными науке приемами и способами.

Первое, с чего следует начать, – постановка самой проблемы системы отрасли. И здесь, иллюстративности ради, обратимся к положениям главы первой Конституции РФ2, составляющим основы российского конституционного строя. Являясь по сути «конституцией в конституции», правила главы первой обладают рядом специальных юридических свойств, таких как квалифицированная юридическая сила (ч. 1 ст. 16) и повышенная правовая охрана. Это, безусловно, свидетельствует о том, что положения главы первой в юридическом смысле являются системообразующими для всего последующего конституционного текста, развиваясь и конкретизируясь в последующих главах. Системообразующее их значение этим, однако, не исчерпывается. Развитие как теории конституционного права, так и конституционного законодательства демонстрирует, что положения главы первой являются отправными, фундирующими нормамипринципами для отдельных элементов системы отрасли конституционного права – конституционно-правовых институтов. Примером является институт гражданства, покоящийся на правилах статьи 6 Конституции РФ. Лишь исследовательским интересом значительного числа авторов гражданство «отвоевало» свой самостоятельный институциональный статус, окончательно отмежевавшись от «института» основ конституционного строя3. Интересно отметить, что еще до принятия Конституции РФ 1993 г. в науке высказывалось вполне обоснованное мнение о наличии в системе отрасли отдельного института гражданства4.

Такая исследовательская судьба постигла, однако, не все основы конституционного строя. На пути к институциональному оформлению находятся институт государственно-территориального устройства5, основанный на принципах федерализма, институт референдума6. Правда, научная и институциональная судьба последнего остается пока достаточно туманной: исследования, посвященные референдуму как конституционно-правовому институту, используют категорию института как некий удобный и благозвучный довесок, не несущий сколь-нибудь существенной смысловой нагрузки7.

Лишь с сожалением можно констатировать, что далеко не все работы, посвященные институциональной форме отдельных основ конституционного строя, сопровождаются обстоятельным теоретическим обоснованием как самой институциональной природы соответствующих групп норм, так и ее взаимосвязям с иными институтами, другими словами, определением места данной группы норм в системе отрасли конституционного права8.

Вместе с тем данное теоретическое обоснование является принципиально необходимым. Прежде всего ввиду того, что парадигмальным для современной науки конституционного права остается тезис о привязанности системы отрасли к «системе» Конституции. Первая при этом представляет собой совокупность конституционноправовых институтов, в предметном отношении корреспондирующих конституционным главам с теми или иными вариациями9. Кроме того, до сегодняшнего дня никем всерьез не ставилась под сомнение институциональная природа группы норм, составляющих основы конституционного строя, т. е. главы первой Конституции Российской Федерации10. В таком случае по крайней мере теоретически необоснованным выглядит подход многих авторов, именующих отдельные основы конституционного строя самостоятельными конституционноправовыми институтами. Ведь они же составная часть института основ конституционного строя.

Подобный вопрос возник и перед нами в исследовании институциональной природы идеологического многообразия11, обосновать которую в условиях сложившихся в науке представлений о системе отрасли попросту невозможно. Совершенно прав профессор С.А. Авакьян в своем утверждении о том, что именно в системе современного российского конституционного права институту идеологического многообразия есть место12. Ни дореволюционное, ни советское государственное право данным институтом в своей системе не располагало. В связи с этим действительно знаковым явилось и является приращение предмета конституционно-правового регулирования за счет появления в его спектре качественно новых общественных связей, новых субъектов и т. д. Заслуги ученых – моих учителей и наставников, принимавших непосредственное участие в этих процессах, – сложно не заметить или отрицать. Однако возможно ли утверждать, что в советский период данных общественных отношений не существовало вовсе? Думается, нет. Дело, вероятно, не в том, что отсутствовал реальный предмет государственно-правового регулирования, а в том, что регулировались данные отношения преимущественно способами обязывания и запрета. Именно поэтому мы и делаем теперь вывод об отсутствии феномена идеологического многообразия в советском государственном праве.

Относительно его места в системе отрасли нужно понять, в какой мере расширение предмета конституционно-правового регулирования в области идеологического многообразия на постсоветском этапе, изменение приемов и способов его регулирования, способствует его правовой институционализации. Полагаем, данный фактор является одним из определяющих. Однако одно дело – констатировать единую институциональную природу данных норм. И совсем другое – вписать эту институциональную совокупность в существующие представления о системе отрасли. Если разделять подход, в соответствии с которым предлагается выделять институт основ конституционного строя, то это не позволяет вести речь о самостоятельной институциональной природе идеологического многообразия.

Данными соображениями и определяется наш интерес к проблемам системы отрасли конституционного права и взаимосвязанному вопросу о юридической природе конституционно-правовых институтов. Теперь же мы можем добросовестно перейти собственно к проблеме системы отрасли конституционного права.

Постановка вопроса о системе отрасли конституционного права, а в конечном счете и вопроса об определении понятия, признаков и функционального назначения категории конституционно-правового института, предполагает рассмотрение известного круга проблем. Во-первых, это проблемы, связанные с уяснением самого понятия системы отрасли права и, что существенно, с выяснением юридического смысла, назначения систематизации правовых норм как в плане теоретической, так и отраслевой юриспруденции. Во-вторых, объективируется проблема поиска и обоснования адекватного критерия систематизации – основания дифференциации и интеграции правовых норм. В-третьих, проблемы определения элементного состава системы, идентификации юридической природы образуемых правовых общностей. В-четвертых, проблема установления системных взаимосвязей соответствующих элементов. Наконец, в-пятых, решение ключевой проблемы практического применения системного подхода к отраслевому нормативно-правовому массиву в процессе как правотворчества, так и правореализации. Рассмотрим методологические основы вопроса.

Система отрасли конституционного права – категория научная, наделенная соответствующей формой и содержанием. При этом, по понятийному ряду профессора Н.А. Богдановой, с одной стороны, данный феномен представляет собой понятие простое (категорию), с другой – теоретическое построение (теорию)13. Дело в том, что всякое сложносоставное научное построение, будь то доктрина, концепция или теория, образуется на почве того или иного объективного юридического феномена, научным отражением которого является единичное понятие. В этом смысле система отрасли, являясь по содержанию теоретическим построением, в формальном плане предстает перед исследователем как научное понятие (категория). Н.А. Богданова, напрямую не обращая внимания на такой характер взаимосвязи сложных и простых компонентов системы науки конституционного права, указывает на логическую природу первичных элементов – научных понятий в отношении теоретических построений14.

С определением системы отрасли конституционного права как научной категории теснейшим образом связан вопрос об ее (системы) объективной или субъективной природе. Не вступая в давний теоретический спор об объективном и субъективном в праве и его системе15 – он уведет нас в сторону, – в решении данной проблемы следует учесть одно методологическое соображение. И заключается оно в том, что первым требованием ко всякой научной категории является требование объективности16. В этом состоит важнейшая специфическая черта научного знания, отличающая его от всех иных форм познания, – отражать в категориальном аппарате соответствующей науки реально существующие, объективные общественные отношения, явления и процессы. В этом смысле любая научная абстракция должна иметь под собой объективное основание, в то время как научный поиск в целевом отношении должен быть направлен на постижение объективных закономерностей познаваемого предмета. В вопросе о системе отрасли конституционного права следует всегда различать, во-первых, ее объективный статус и закономерности как юридического феномена и, во-вторых, научные представления о ней в категориальной и теоретической формах. Процесс и результат познания феномена системы отрасли конституционного права непременно несет в себе субъективное начало. И это нормально для юриспруденции, как и для любой другой гуманитарной науки, где истина, как известно, рождается в споре. Однако главная задача ученого состоит в том, чтобы не упустить ту тонкую грань между объективными закономерностями изучаемого феномена, его логикой, банальным здравым смыслом и собственными научными представления о нем. Важно не «заисследоваться», не дойти до схоластических мудрствований, которые, по меткому замечанию профессора Г.С. Гурвича, «подобно патентованным средствам от мигрени и зубной боли, – столь же безвредны, сколь и бесполезны»17. Глубоко прав профессор С.С. Алексеев, указав, что «право, как и государство, не существует только в сознании и психических переживаниях людей, а имеет объективный характер. Система (структура) какого-либо явления представляет собой его необходимое свойство. Поэтому признание права объективной реальностью… означает в то же самое время признание объективного характера и его свойств, в том числе и его внутренней структуры – системы права»18. Следует заключить, что феномен системы отрасли конституционного права, с одной стороны, представляет собой объективное свойство одноименной отрасли, а с другой – систему представлений об этом феномене в науке конституционного права. Вместе с тем именно наука конституционного права посредством собственной методологии призвана выявить те объективные закономерности, свойственные системе отрасли, существо которых определяет юридический смысл и практическое назначение конституционно-правовой систематизации.

Установление факта объективности системы отрасли конституционного права обязывает сделать еще один важный и необходимый вывод: система данной отрасли права возникает и развивается параллельно с самой отраслью. В феноменологическом плане отрасль конституционного права и ее система вообще не поддаются разграничению, так как ни система вне отрасли, ни отрасль вне системы объективно не существуют. Система отрасли конституционного права есть «форма жизни» самой отрасли. В системе закладывается механизм ее функционирования. Поэтому выявление отрасли права вне ее системы невозможно. Становление отрасли конституционного права в России это наглядно иллюстрирует. Здесь действует простой закон диалектики: всякая отрасль, и конституционное право не исключение, познается лишь в соотношении с себе подобными явлениями – в данном случае с такими же отраслями права. Ее возникновение, таким образом, проистекает из необходимости ее самоидентификации, отграничения от подобных феноменов и научного осознания этого обстоятельства.

Исторически это произошло в дореволюционный период истории России, а именно в начале XIX в. Первое внятное определение русского государственного права, по всей видимости, было дано профессором Дерптского (Тартусского) университета К.О. Дюгамелем19 в его труде под названием «Опыт государственного права Российской империи»20. Под «главным предметом» курса государственного права автор предлагал понимать «изложение прав и обязанностей разных сословий и определение отношений, существующих между подданными и верховной властью»21. Вместе с тем автор выделил государственное управление в особый раздел, посвященный механизму осуществления государственных установлений22. Такая формулировка предмета государственного права проистекала из германской государственноправовой традиции, производившей в то время деление государственного права на вопросы государственного устройства (в широком смысле) и вопросы государственного управления. Сообразно этому мыслилась и система государственного права, также реципированная российскими учеными. Справедливости ради следует сказать, что имела место не простая рецепция категорий, а заимствование методологии познания отрасли государственного права, способа ее отграничения от смежных отраслей и установления логики распределения государственно-правовых норм по отделам государственного устройства и государственного управления. Все это свидетельствует об одном – система отрасли конституционного права диалектически связана с судьбой самой отрасли. С ее образованием в качестве обособленной правовой общности, развитием представлений о ней в научном сообществе образуется и развивается система отрасли конституционного права.

Уяснение объективных закономерностей, логики систематизации конституционно-правовых норм составляет традиционный предмет отечественной юридической мысли: как дореволюционной, так и советской, в меньшей степени – постсоветской. И дело здесь не только в том, рассматривалась ли система отрасли конституционного права как научное понятие и теоретическое построение на конкретном историческом этапе развития науки или нет. Известная формализация юридических явлений, как и самого права, есть результат их принципиальной, длительной научной разработки, накопления знаний о соответствующем предмете многими поколениями ученых. И отсутствие понятия «система отрасли конституционного права», скажем, в науке дореволюционного государственного права вовсе не означает отсутствия как самого феномена системы названной отрасли, так и определенной научной рефлексии на сей предмет. Более важно в этом смысле обратить внимание на то, в каком ключе и контексте рассматривались вопросы, связанные с системой отрасли; имела ли место дискуссия по этому вопросу. Необходимо разобраться, на основании какого историко-теоретического знания мы можем теперь судить о фактической системе государственного права дореволюционной России. Важную задачу составляет установление направлений фактической кумуляции и преемственности теоретических представлений о системе отрасли конституционного права на протяжении всех периодов развития науки.