Парламентские процедуры в России: Конституционные стандарты

§ 1. Парламентская процедура как вид юридической процедуры

Любая деятельность государства реализуется его учреждениями – органами власти. Аристотель, как известно, утверждал, что рассудительность в делах государства представляет собою особую законодательную науку, заключающуюся в принятии решений о благе для человека [Аристотель, 1983, с. 180–181]. Эта рассудительность является основой уважения общества к принимаемым государственно-властным решениям. Деятельность субъектов права в учении о государстве может быть разделена на юридическую процедуру и реализацию. Под юридической процедурой С. С. Алексеев и П. Е. Недбайло понимают форму реализации власти, порядок совершения юридически значимых действий, принятия юридически значимых решений, закрепленных нормами права [Алексеев, 1995а, с. 104–105; Недбайло, 1957, с. 20–29]. Правовое государство, подчиняя работу органов власти правовым нормам, формирует юридические процедуры, урегулированный правовыми нормами порядок принятия властных решений. Зарубежная наука (Г. Харт) разделяет нормы права на первичные (материальные нормы) и вторичные правила (процессуальные нормы). Вторичные правила, согласно концепции Г. Харта, призваны обеспечить авторитет первичных правил, т. е. деятельность законодателя и правоприменителя должна подчиняться правилам не только для придания юридической силы материальной норме или правоприменительному акту, но в большей степени для уважения сложившегося в обществе консенсуса касательно естественных прав всех членов общества (уважение к праву) [Hart, 1994, p. 110].

В то же время реализация права может не иметь четко выстроенной юридической формы. К примеру, формой реализации права может служить законность. Этот подход, основанный на учении Г. Кельзена [Луковская, 2020, с. 234], нашел свое отражение в середине XX в. в принципах функционирования органов власти Советской России. Согласно концепции А. Я. Вышинского, эти органы действовали в логике законности, которая подразумевает целью правового воздействия защиту господствующего класса или защиту общественной собственности. В таком подходе революционная законность и революционное правосознание соответствуют единой цели достижения диктатуры пролетариата, при этом правами иных граждан можно пренебречь, в том числе в форме насилия над классовым врагом посредством установления новой законности [Вышинский, 1934, с. 26]. Правовое же государство строится на принципах подлинной демократии, означающей не только власть большинства, подчинение всех установленному в обществе правовому консенсусу, но и во многом на уважении прав и законных интересов всякого члена общества, даже если его убеждения, национальность, религия и относят его к меньшей части российского общества, что нашло отражение и в Конституции РФ (ст. 1, ч. 3 ст. 17, ст. 18, ст. 19, ст. 21, ст. 55). Так, А. В. Коновалов отмечает, что современный стандарт демократии, отраженный в Конституции РФ, подразумевает, что сущность современного права зиждется на базовых принципах равенства граждан, стандартах прав человека, закрепленных в общепризнанных принципах и нормах международного права (к числу которых в первую очередь относится Всеобщая декларация прав человека), на поиске оптимального баланса между различными индивидуальными интересами, группами интересов, частным и публичным интересом, вносящих трезвое рациональное начало в существование человека и общества [Коновалов, 2021, с. 21, 24].

Согласимся с Г. Гегелем, что любая норма права может быть правовой и неправовой. Правовой нормой (подлинным правом) считается такая норма, которая основана на принципе справедливости, отражает интересы всех членов общества, а не только его большинства. Неправовая же норма формально принята большинством, однако призвана принудить меньшую часть общества подчиняться правилу, которое будет нарушать естественные права этих членов общества [Гегель, 1990, с. 140–141]. Именно на основе таких принципов в логике нахождения баланса между конкурирующими интересами большинства и правами меньшинства в духе демократии и верховенства права и была выстроена действующая Конституция РФ 1993 г. [Зорькин, 2021, с. 3]. В связи с этим, коль скоро сама норма права может быть правовой или неправовой, т. е. основанной либо не основанной на естественных правах, то и юридические процедуры как процедурно-процессуальные нормы права тоже можно разделить на правовые и неправовые. Первые преследуют своей целью соблюдение прав участников юридической процедуры, поскольку они в полной мере соответствуют учению о правовом государстве. Вторые отражают формальное следование воле государства, выраженной в процедурных нормах, даже если целью этих процедур является реализация неправовой по своей цели материальной нормы либо реализация правового закона неправовыми методами – путем давления общественного большинства или попранием прав меньшинства. В такой ситуации следование формальной процедуре отвечает цели создания видимости правового характера деятельности органов власти, но не цели соблюдения естественных прав участников процесса, а значит, может иметь и откровенно репрессивную направленность. Такие процедуры в тексте данной работы мы будем именовать неправовыми юридическими процедурами. Отсюда следует, что подлинная правовая юридическая процедура базируется на уважении большинством в обществе интересов меньшинства, а также естественных и политических прав его представителей. Это нашло отражение и во Всеобщей декларации прав человека, которая в своей преамбуле и ст. 1 закрепляет, что «пренебрежение и презрение к правам человека привели к варварским актам, которые возмущают совесть человечества», «которые приводят к восстанию против тирании и угнетения», в то время как «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве <…> и должны поступать в отношении друг друга в духе братства» (Всеобщая декларация прав человека ООН, принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. [The Universal Declaration of Human Rights]).

Российская, а ранее советская теория права до настоящего времени не определилась с пониманием содержания и значения юридических процедур. Некоторые ученые склоняются к тому, что юридические процедуры являются, по сути, юрисдикционными процедурами, т. е. призваны регулировать процессуальными нормами только деятельность судебных органов [Строгович, 1979, с. 58–65; Алексеев, 1995б, с. 78, 180; Старилов, 2004, с. 7]. Такой подход сегодня именуется «узким». Представители другой части научного сообщества считают, что юридические процедуры обеспечивают урегулированный процессуальными нормами права порядок принятия решений, т. е. реализацию материальных норм права любыми органами публичного управления и должностными лицами этих органов [Недбайло, 1957, с. 20–29; Недбайло, Горшенев, 1976, с. 39–40; Бахрах, 2009, с. 82; Серков, 2015, с. 97].

Отметим, что при этом «конституционное право – живой организм, все части которого связаны между собой и зависят друг от друга» [Maitland, 1908, p. 539] (цит. по: [Элефтериадес, 2012, с. 41]). Конституция открыта для интерпретации, дискуссий и развития через «заимствования», равно как и другие законы, – именно это делает конституционное право открытым, из-за чего оно достигает стабильности и постоянства [Элефтериадес, 2012, с. 54]. В свою очередь, целостность и единство общества обеспечиваются не только закреплением принципов и основ конституционного строя, совокупности прав и свобод человека и гражданина, закреплением основ федеративного устройства, но и механизмом, посредством которого достигается соблюдение и развитие указанных норм [Козлова, Кутафин, 2009, с. 8]. Именно этим обусловлены задачи исследования механизмов и правил, которые регулируют деятельность органов публичного управления. Соответственно, полагаем, что настало время поставить точку в дискуссии об «узком» и «широком» подходах к юридическим процедурам. «Широкий подход» должен быть окончательно воспринят как в общей теории права, так и в науке конституционного права. Предпримем попытку доказать это на примере парламентских процедур (см. подробнее: [Кошель, 2021в, с. 170–184]).

Порядок принятия решений парламентом – высшим законодательным (представительным) органом государственной власти – урегулирован определенными процедурами, правовой формой которых являются парламентские процедуры, призванные учесть мнения широких слоев населения, представители которых избраны в парламент. Еще Томас Джефферсон в свое время отмечал, что произвола в деятельности законодательного собрания можно избежать только при условии соблюдения парламентских процедур [Deschler, 1994, p. VI]. И поскольку все виды деятельности парламента в правовом государстве подчиняются нормам права с должным уровнем дискреции по содержанию принимаемых парламентом решений, по юрисдикционным полномочиям парламента можно закономерно предположить, что парламентские процедуры, по сути, такие же юридические процедуры.

Юридические процедуры не только и не столько призваны обеспечить церемониал – в первую очередь они должны защитить права и свободы участников парламентских общественных отношений, гарантированные нормами Конституции РФ [Арановский, Князев, 2018а, с. 18], а также получившие развитие в соответствующих нормах федерального законодательства и регламентов палат Федерального Собрания – парламента Российской Федерации. В демократических странах установление правил процедурного характера в деятельности парламента предоставляет возможность отдельным фракциям, депутатским объединениям и депутатам влиять на решения парламента [Моргунова, 2009, с. 230]. Соответственно, учитывая представительный характер парламента Российской Федерации, соблюдение прав и свобод участников парламентских общественных отношений призвано гарантировать и обеспечить права и свободы граждан Российской Федерации, представители которых, определенные посредством свободных и демократических выборов, собрались в Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации.

В теории государства и права выделяют пять признаков юридических процедур:

1) по способу правового регулирования: юридические процедуры урегулированы процессуальными нормами права;

2) по цели правового воздействия: они направлены на реализацию материальных норм права;

3) по адресату правового воздействия: юридические процедуры регулируют деятельность компетентных органов публичного управления и должностных лиц;

4) по содержанию: юридические процедуры отражают порядок совершения юридически значимых действий, направленных на достижение юридически значимого результата;

5) по форме реализации: завершающей стадией юридической процедуры является принятие правового акта.

Далее рассмотрим каждый признак юридических процедур применительно к парламенту.

1. Юридические процедуры закрепляются в процессуальных правовых нормах. Нормативный характер парламентских процедур отличает их от любой другой деятельности парламента, на что указывают в теории государства и права, в частности М. И. Байтин, И. Н. Рязанцев и О. В. Яковенко [Байтин, Яковенко, 2000, с. 97; Рязанцев, 2005, с. 12–13; Яковенко, 1999]. В связи с этим совокупность норм конституционного права, регулирующих формы и порядок реализации парламентом своих конституционных полномочий, можно именовать юридическими процедурами.

В теории права выделяются нормы обязывающие, управомочивающие, разрешающие (дозволяющие) и запрещающие. Так, обязывающими процессуальными нормами являются требования ст. 105 Регламента Государственной Думы о составе документов, прилагаемых к проекту закона, вносимому в Государственную Думу. К таким документам, в частности, относятся: пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных законодательством), официальный отзыв Правительства РФ, Верховного Суда РФ (в случаях, предусмотренных законодательством) и др. Управомочивающими являются, например, нормы, предусматривающие право на отзыв субъектом права законодательной инициативы законопроекта. Разрешающие нормы закрепляют право субъектов права законодательной инициативы, не являющихся членами профильного комитета, депутатами Государственной Думы, участвовать в заседаниях соответствующих комитетов, а также пленарном заседании, на которых рассматривается внесенный законопроект. К запрещающим нормам относятся требования Конституции РФ (ч. 6 ст. 117), не позволяющие Государственной Думе выражать недоверие Правительству РФ, а председателю Правительства – ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ в течение года после назначения его председателя, в соответствии с ч. 4 ст. 111 Конституции РФ.

Санкциями процессуальных норм парламентских процедур являются отдельные предписания Конституции РФ и регламентов палат Федерального Собрания РФ, обеспечивающие исполнение соответствующих юридических процедур посредством восстановления нарушенного права (отмена правового акта, признание недействительными юридических действий, оставление без движения, возврат инициатору правовой инициативы проекта правового акта, внесенного на рассмотрение парламента или его палаты) [Донцова, 2017, с. 90]. Например, в соответствии с п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ в том числе федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, а в соответствии с ч. 6 указанной статьи акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 20 июля 1999 г. № 12-П, от 5 июля 2001 г. № 11-П и от 23 апреля 2004 г. № 8-П, проверка конституционности принятых парламентом решений (в том числе законов) может осуществляться на предмет соответствия установленному Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядку принятия указанных решений. Иного рода санкцией является возврат законопроекта его инициатору в случае нарушения порядка реализации права законодательной инициативы по составу документов, представленных на рассмотрение Государственной Думы. Так, в соответствии с ч. 3.1 ст. 107 Регламента Государственной Думы, если, по мнению профильного комитета Государственной Думы, законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ, ст. 105 Регламента Государственной Думы, то такой законопроект подлежит возврату субъекту права законодательной инициативы и с момента принятия соответствующего решения профильного комитета не считается внесенным в Государственную Думу.

2. Юридические процедуры направлены на реализацию основной, материальной, нормы права [Солдатова, 2014, с. 153; Тарасова, 2011, с. 262]. Иными словами, процессуальные нормы призваны обеспечить соблюдение прав, законных интересов государства, граждан и участников тех общественных отношений, реализация которых осуществляется через парламент.

Так, в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ. Порядок реализации этой нормы закреплен ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ, гл. 18 Регламента Государственной Думы с ограничением, установленным ч. 6 ст. 117 Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 149 Регламента Государственной Думы для реализации нормы, установленной п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы вправе внести мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству РФ по истечении года с момента назначения председателя Правительства РФ в порядке, установленном Конституцией РФ. Согласно ч. 3 ст. 149 Регламента Государственной Думы указанное предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления Государственной Думы и списка депутатов – инициаторов данного предложения. Государственная Дума обязана рассмотреть этот вопрос на ближайшем пленарном заседании по истечении семи дней со дня внесения соответствующего предложения.

3. Юридические процедуры регулируют деятельность компетентных органов публичного управления и должностных лиц [Лукьянова, 2004, с. 41–42; Серков, 2015, с. 96]. По вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 102, 103 и иными положениями Конституции РФ, к ведению палат Федерального Собрания, Совет Федерации и Государственная Дума уполномочены принимать самостоятельные решения, что отражает компетенцию обеих палат в этом вопросе. Порядок реализации полномочий Совета Федерации и Государственной Думы, закрепленный в соответствующих процедурно-процессуальных нормах, отражает те юридические процедуры, которые позволяют реализовать компетенцию соответствующей палаты российского парламента.

4. Юридические процедуры обеспечивают порядок совершения юридически значимых действий, направленных на достижение юридически значимого результата [Панова, 1998, с. 23; Ланг, 2019, с. 17]. Под порядком с точки зрения семантики мы понимаем в данном случае правило, по которому совершается что-либо [Ожегов, Шведова, 1999]. Юридически значимым действие признается в том случае, когда его последствия, в соответствии с законодательством, влекут возникновение прав или обязанностей третьих лиц.

Однако не всякая парламентская деятельность является юридически значимой. Примером может служить институт лоббизма, под которым понимается деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений [Шеховцов, 2002, с. 264–267; Модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности…», 2003]. Единичные примеры закрепления на законодательном уровне порядка осуществления лоббистской деятельности дает региональное законодательство. Так, общие правила, установленные Законом Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» [Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ], заключаются в осуществлении лоббистской деятельности граждан и хозяйствующих субъектов через общественные объединения, представители которых аккредитуются при Законодательном Собрании Краснодарского края. К правам лоббистов отнесена возможность присутствовать на заседаниях с целью наблюдения за принятием правовых актов, знакомиться с проектами правовых актов, внесенных на рассмотрение Законодательного Собрания. В ст. 43 указанного закона урегулированы также запреты, связанные с лоббистской деятельностью. Так, например, лоббисты не вправе привлекать на договорной основе для разработки правовых актов организации, учредителями (соучредителями) которых выступают депутаты Законодательного Собрания, заказывать платные услуги у депутатов Законодательного Собрания и государственных гражданских служащих и т. д. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве» [Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 № 12-ЗАО] содержит лишь одну статью, отражающую ограничения, связанные с лоббистской деятельностью. И хотя, по сути, действия лоббистов направлены на принятие, изменение либо отклонение того или иного правового акта парламента, в юридическом смысле указанная деятельность не порождает прав и обязанностей парламента и должностных лиц. В связи с этим можно согласиться с предложением В. А. Шеховцова и А. Д. Яворского, считающих, что регулирование лоббистской деятельности должно сопровождаться в первую очередь не ограничениями и запретами, а регистрацией и регулярной отчетностью субъектов такой деятельности посредством направления в специализированные органы сведений о клиенте, цели лоббистской деятельности, сроках ее осуществления и предполагаемых финансовых расходах, подобно странам, где такая деятельность выведена из тени посредством добровольной или обязательной регистрации в соответствующих реестрах субъектов лоббистской деятельности [Шеховцов, Яворский, 2018, с. 37].

5. Завершающей стадией юридической процедуры является принятие правового акта [Ваньков, Таскаев, 2013, с. 41]. Результат любой парламентской процедуры, направленной на решение вопроса, отнесенного к ведению одной из палат Федерального Собрания РФ либо ее органов, оформляется соответствующим правовым актом. Это может быть постановление Совета Федерации или постановление Государственной Думы. В тех случаях, когда оформление воли (решения) соответствующего органа не предусматривает принятие правового акта в классической форме (решение, приказ, постановление, резолюция, договор и т. д.), формой закрепления этой воли коллегиального органа становится протокол, который отражает принятое компетентным органом решение. Поэтому применительно к парламентским процедурам дополнительной формой правового акта вполне можно назвать также протокол Совета палаты Совета Федерации, протокол Совета Государственной Думы, протокол заседания комитета (комиссии) Совета Федерации, протокол заседания комитета (комиссии) Государственной Думы – в тех случаях, когда они содержат решение, направленное на реализацию процедурно-процессуальных норм (вынесение на рассмотрение соответствующего органа, включение в повестку дня, возврат законопроекта инициатору и т. д.).

Из всего вышеизложенного следует, что деятельность парламента осуществляется посредством юридических процедур, которые именуются парламентскими процедурами.

Парламентская процедура, если дать ей формальное определение, это форма принятия парламентом юридически значимых решений. В науке конституционного права уже встречаются отдельные подходы к определению парламентских процедур. В настоящее время в России крайне мало работ, в которых проведено их комплексное исследование, и единства в понимании процедурно-процессуальных норм в деятельности парламента пока нет.

Так, О. Н. Булаков и О. В. Клёнкина под парламентскими процедурами понимают нормы, регулирующие созыв и роспуск парламента (его палат), порядок формирования и принятия решений полномочных органов парламента (его палат), права и обязанности субъектов, участвующих в работе парламента (его палат, полномочных органов парламента), на основании которых парламент (его палаты, полномочные органы парламента, должностные лица парламента) реализует свои полномочия, осуществляет права и исполняет обязанности [Булаков, 2005, с. 220–222; Клёнкина, 2004, с. 6]. Следует подчеркнуть, что вопросы созыва и роспуска парламента в России, как и во многих других странах, не относятся к собственно парламентским процедурам, а входят в полномочия главы государства или исполнительной власти, поэтому в полной мере отнесение их к парламентским процедурам было бы некорректным. Однако нельзя не отметить, что в ряде стран имеются исключения из данного правила в случаях, когда в законодательстве предусмотрены полномочия компетентных органов и должностных лиц парламента по созыву парламента (палаты парламента). Так, в полномочия постоянной депутации Генеральных кортесов Испании входит созыв Генеральных кортесов Испании (ч. 2 ст. 73 Конституции Испании) [La Constitución española de, núm. 311, de 29.12.1978], а в полномочия президента Бундесрата Германии (п. 2 ст. 52 Основного закона ФРГ), президента Бундестага Германии (п. 3 ст. 39 Основного закона ФРГ) [Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 1949], главы Палаты депутатов и главы Сената Италии (ст. 62 Конституции Италии) [The Constitution of the Italian Republic, 1947] – созыв соответствующих палат парламента. Решение вопросов самороспуска также относится к полномочиям ряда парламентов, таких, например, как Кнессет Израиля (ст. 34 Основного закона Израиля «О Кнессете») [Основной закон Израиля «О Кнессете»], Сейм и Сенат Польши (ч. 3 ст. 98 Конституции Польши) [Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, 1997] или палата Хорватского Сабора (ст. 77 Конституции Хорватии) [Ustav Republike Hrvatske, 1990].