Толковый словарь градостроительного законодательства

© О. И. Крассов, Т. В. Петрова, Е. Г. Тарло, 2004

© Е. Г. Тарло, предисловие, 2004

© Коллегия адвокатов «Тарло и партнеры», 2004

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004

Рецензенты:

О. Л. Дубовик, докт. юрид. наук, проф., ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН

О. Н. Самончик, канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН

Автор концепции канд. юрид. наук Е. Г. Тарло

Этот словарь продолжает серию толковых юридических словарей. В него включены около 500 терминов и понятий, используемых в действующем законодательстве для регулирования отношений в сфере градостроительной деятельности (градостроительства). Такая обширная терминология объясняется комплексным характером этих отношений, отражает специфику градостроительной деятельности.

Известно, что в рамках многих отраслей законодательства складывается своеобразный понятийный аппарат, обусловленный характером регулируемых отношений. Включение норм-определений в тексты федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации стало уже традицией законотворчества. Юридические определения многочисленных специальных терминов зачастую играют решающую роль при толковании норм законов в правоприменительной практике.

Законодательство о градостроительстве является относительно молодой отраслью российского законодательства. Однако уже сегодня оно представляет собой значительный массив нормативных правовых актов, в основе которых лежит Градостроительный кодекс РФ от 8 мая 1998 г. Предметом их регулирования являются отношения в области создания системы расселения на территории Российской Федерации, градостроительного планирования, территориального зонирования, застройки, благоустройства городских и сельских территорий, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения.

При подготовке словаря составители выбрали не только уже устоявшиеся, общепринятые, закрепленные в соответствующих законодательных актах термины, но и ряд близких или аналогичных им по содержанию терминов и понятий, апробированных в научных изданиях и отражающих современную концепцию регулирования градостроительной деятельности. Предлагаемые определения либо являются строго юридическими (т. е. нормами-определениями, заимствованными из текстов соответствующих законов или подзаконных нормативных правовых актов), либо представляют собой результат системного научного толкования законов.

Следует также иметь в виду, что некоторые термины имеют не одно, а два и более несовпадающих легальных определений, содержащихся в различных актах законодательства, что объясняется несовершенством законотворчества и необходимостью последующего уточнения и конкретизации ранее закрепленных в законодательстве норм-определений. В подобных случаях в тексте словаря воспроизводятся все имеющиеся нормы-определения, проводится их сопоставление и правовой анализ с целью выявления того из определений, которое, по мнению авторов, в наибольшей степени соответствует целям, принципам и содержанию действующего законодательства.

Данный словарь, как и другие, призван обеспечить читателя необходимым объемом интересующих его знаний, а также помочь ему понять просчеты и недостатки законодательства и практики его применения. Он адресован, прежде всего, профессиональным юристам и тем, кто обучается юридической профессии. Вместе с тем словарь может быть полезен и для широкого круга читателей, интересующихся законодательством России.

Авторы надеются, что их труд вызовет положительную оценку у читателя и будет им востребован. Предлагаемый словарь в дальнейшем будет совершенствоваться и переиздаваться.

АВТОМОБИЛЬНЫЕ ДОРОГИ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ – внегородские автомобильные дороги и сооружения на них, являющиеся собственностью Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и обеспечивающие перевозки грузов и пассажиров между городскими и сельскими поселениями для удовлетворения социально-экономических и оборонных потребностей государства и нужд населения (Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации»).

АВТОРСКИЙ НАДЗОР – услуга разработчика (автора) проектной документации (физического или юридического лица) по надзору за строительством, осуществляемая в целях обеспечения соответствия решений, содержащихся в проектной документации, выполняемым строительно-монтажным работам на объекте.

Необходимость проведения авторского надзора, как правило, определяется заказчиком документации и оговаривается в договоре между заказчиком и разработчиком документации, а также в задании на проектирование объекта. Автор архитектурного проекта (архитектор) вправе осуществлять надзор за строительством архитектурного объекта в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» и договором. Право на осуществление авторского надзора относится к личным неимущественным правам автора архитектурного проекта. Заказчик либо подрядчик вправе не привлекать автора архитектурного проекта с его согласия к авторскому надзору за строительством архитектурного объекта при условии реализации архитектурного проекта без изменений.

Порядок осуществления авторского надзора устанавливается федеральным органом архитектуры и градостроительства (см., в частности, Свод правил по проектированию и строительству. Авторский надзор за строительством зданий и сооружений СП 11-110-99, одобренный и введенный в действие постановлением Госстроя России от 10 июня 1999 г. № 44).

Авторский надзор проводится, как правило, в течение всего периода строительства и ввода объекта в эксплуатацию, а в случае необходимости – и в начальный период эксплуатации объекта.

АВТОРСКОЕ ПРАВО НА ПРОИЗВЕДЕНИЯ АРХИТЕКТУРЫ – согласно ст. 7 Закона РФ от 9 июля 1993 г. № 5351-1 «Об авторском праве и смежных правах» произведения архитектуры, градостроительства и садово-паркового искусства отнесены к объектам авторского права. Отношения по поводу возникновения, реализации, прекращения авторских прав на перечисленные объекты регулируются указанным Законом РФ, а также Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

Объектами авторского права являются архитектурный проект, разработанная на его основе документация для строительства, а также архитектурный объект.

Гражданин, в результате творческого труда которого создан архитектурный проект, признается автором архитектурного проекта. Лица, оказывающие автору произведения архитектуры техническую, консультационную или организационную помощь либо осуществляющие организацию проектирования и строительства, контроль за выполнением указанных работ, не могут быть признаны соавторами.

Автор архитектурного проекта имеет исключительное право использовать свой архитектурный проект или разрешать использовать его для реализации путем разработки документации для строительства и строительства архитектурного объекта, а также требовать от заказчика предоставления права на участие в реализации своего проекта, если иное не предусмотрено договором. Передача перечисленных исключительных прав автора может осуществляться на основании договоров. Нарушением исключительных прав автора на использование архитектурного проекта могут быть признаны действия заказчика, поручившего без согласия правообладателя разработку документации для строительства иной организации (см. информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда от 28 сентября 1999 г. № 47, п. 9).

Использование архитектурного проекта для реализации допускается только однократно, если иное не установлено договором, в соответствии с которым создан архитектурный проект. При этом архитектурный проект, а также выполненная на его основе документация для строительства могут быть использованы повторно исключительно с согласия автора архитектурного проекта и с выплатой автору или его наследникам авторского вознаграждения.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВЕ – один из видов юридической ответственности за нарушение законодательства о градостроительстве. Применение мер административной ответственности за нарушение законодательства о градостроительстве предусмотрено ст. 66 Градостроительного кодекса РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. Субъектами административной ответственности за нарушения законодательства о градостроительстве могут быть российские граждане (в том числе должностные лица и индивидуальные предприниматели), юридические лица независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности, а также иностранные юридические лица, граждане и лица без гражданства.

Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за следующие правонарушения в области градостроительства: а) самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1); б) нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны (ст. 7.13); в) проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14); г) незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст. 7.16); д) нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений (ст. 7.22); е) нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами (ст. 7.23); ж) несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1); з) нарушение требований нормативных документов в области строительства (ст. 9.4); и) нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию (ст. 9.5).

Ряд перечисленных административных правонарушений являются одновременно земельными (ст. 7.1, 7.16), экологическими (ст. 8.1), правонарушениями в области строительства (9.4, 9.5). Мерами административной ответственности за перечисленные нарушения являются предупреждение и административный штраф. Порядок использования средств, поступающих в виде штрафов, определяется на основании п. 5 ст. 66 Градостроительного кодекса РФ и бюджетного законодательства.

За совершение административных правонарушений ответственность налагается должностными лицами органов государственного контроля и надзора, указанных в соответствующих статьях Кодекса РФ об административных правонарушениях (ст. 23.21; 23.29; 23.55; 23.56; 23.57).

В частности, за самовольное занятие земельного участка административная ответственность налагается органами государственного контроля в сфере использования и охраны земель. В случае совершения правонарушения, предусмотренного ст. 8.1 Кодекса, административная ответственность налагается должностными лицами органов государственного экологического контроля. Приказом Госстроя России от 18 июля 2002 г. № 149 утвержден Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в области строительства и жилищной сфере.

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПОРЯДОК КОМПЕНСАЦИИ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО НАРУШЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВЕ – предусмотрен ст. 70 Градостроительного кодекса РФ, а также иными нормативными правовыми актами в случаях, когда в результате нарушения законодательства о градостроительстве произошло существенное ухудшение среды жизнедеятельности граждан. Подобные нарушения могут выражаться в несоблюдении государственных градостроительных нормативов (например, в сейсмически опасных зонах), в непринятии надлежащих мер по защите территорий поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (наводнений, оползней, селевых потоков, промышленных аварий и проч.)

Административный порядок компенсации вреда (в отличие от судебного порядка его возмещения) заключается в установлении специальных денежных пособий (единовременных или регулярных) и льгот, например, в виде предоставления жилых помещений в первоочередном или во внеочередном порядке для определенных категорий пострадавших граждан. Указанные меры могут быть предусмотрены актами федерального законодательства, законодательством субъектов РФ, актами органов местного самоуправления.

Категории пострадавших граждан, которым устанавливаются специальные льготы и пособия, определяются органами государственной власти и органами местного самоуправления. Указанные льготы и пособия выплачиваются за счет средств соответствующих бюджетов и иных не запрещенных законом источников.

Например, выплата компенсаций и предоставление льгот пострадавшим гражданам предусмотрены Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г. № 1244-1; Федеральными законами от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» и от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и проч. Компенсация вреда в перечисленных случаях обусловлена существенным ухудшением среды жизнедеятельности граждан, необходимостью их переселения за пределы загрязненных территорий и проч.

Административная форма компенсации вреда, возникшего в результате нарушения законодательства РФ о градостроительстве, посредством установления специальных льгот и пособий не освобождает лиц, виновных в допущенных нарушениях, от обязанности возместить причиненный вред. Граждане, получившие специальные льготы и пособия, не утрачивают права на полное возмещение вреда, которое может быть реализовано в судебном порядке.

АНСАМБЛИ – четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи (ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).

АРЕНДА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА – один из видов пользования земельным участком, возникающим на основании договора аренды земельного участка. Аренда земельного участка относится к числу обязательственных прав (в отличие от вещных прав на земельные участки, предусмотренных ст. 216 Гражданского кодекса РФ).

Общие положения об аренде земельных участков установлены Гражданским кодексом ГФ (ст. 606–625), Земельным кодексом РФ (ст. 22, 46). Отдельные положения об аренде земельных участков предусмотрены и иными федеральными законами. Например, Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры») определены существенные условия договора аренды объекта культурного наследия и земельных участков, на которых они расположены.

Объектом аренды могут быть земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет, а также части земельных участков. Площадь земельного участка или земельных участков, одновременно находящихся в аренде у одного арендатора, не ограничивается. В аренду передаются земельные участки, находящиеся в государственной собственности (федеральной или субъектов Российской Федерации), муниципальной собственности, в собственности граждан и юридических лиц.

Не могут быть переданы в аренду земельные участки, изъятые из оборота в соответствии со ст. 27 (п. 4) Земельного кодекса РФ. К их числу относятся, например, земельные участки, предоставленные для постоянной деятельности Вооруженных Сил РФ, Пограничной службы РФ, других войск, воинских формирований и их органов и др.

Право на заключение договора аренды земельного участка может быть предоставлено по результатам торгов (конкурсов, аукционов) в соответствии со ст. 38 Земельного кодекса РФ.

Право аренды земельного участка может быть передано арендатором в залог либо внесено в качестве вклада в уставной капитал хозяйственного товарищества или общества или паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное. В указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется.

Арендованный земельный участок может быть передан арендатором в субаренду в пределах срока действия договора аренды с уведомлением собственника земельного участка (арендодателя). При этом субарендатор получает все права арендатора земельного участка, предусмотренные земельным законодательством.

Аренда земельного участка прекращается по основаниям, предусмотренным ст. 46 Земельного кодекса РФ, в частности, в случаях ненадлежащего использования земельного участка, неиспользования земельного участка в течение трех лет (если более длительный срок не установлен договором аренды), а также в случаях изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, реквизиции земельного участка.

АРЕНДАТОР ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА – лицо, владеющее и пользующееся земельным участком по договору аренды земельного участка или договору субаренды земельного участка (ст. 5 Земельного кодекса РФ). Арендаторами земельных участков могут быть российские и иностранные граждане, лица без гражданства, российские и иностранные юридические лица и иные субъекты. В предусмотренных законом случаях арендаторами земельных участков могут быть государственные и муниципальные органы (см., например, п. 7 ст. 22 Земельного кодекса РФ).

Преимущественное право аренды земельного участка имеют собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на земельном участке. Исключительное право аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на этих земельных участках.

По истечении срока договора аренды арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора, за исключением случаев, когда лица, имеющие преимущественные или исключительные права на заключение договора аренды, захотят реализовать их, и случаев ненадлежащего использования земельного участка арендатором.

Юридические лица (за исключением перечисленных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ), использующие землю на праве постоянного (бессрочного) пользования, обязаны переоформить это право на право аренды земельных участков или приобрести их в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г.

АРХИВНЫЕ ФОНДЫ ТЕХНИЧЕСКОЙ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ – форма хранения учетно-технической, оценочной и правоустанавливающей документации (или копий с нее) на объекты жилищного фонда и другие объекты, учет которых ведется в соответствии с Положением об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. № 921. Архивные фонды включают технические паспорта, оценочную и иную учетно-техническую документацию по объектам учета, включая регистрационные книги, реестры, копии зарегистрированных документов, сформированные в инвентарные дела. Данные архивные фонды относятся к государственной части Архивного фонда Российской Федерации и являются федеральной собственностью. Подлинники учетно-технической и иной документации, хранящиеся в архивных фондах, не выдаются, если иное не установлено законодательством. Дела и документы архивных фондов не могут быть объектом сделок, в том числе сделок купли-продажи, за исключением случаев, указанных в федеральных законах.

АРХИТЕКТОР – лицо, осуществляющее на профессиональной основе архитектурную деятельность. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица осуществляют архитектурную деятельность наравне с российскими гражданами и юридическими лицами, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. При отсутствии соответствующего международного договора Российской Федерации иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут принимать участие в архитектурной деятельности на территории Российской Федерации только с архитектором – российскими гражданином или юридическим лицом.

Архитектор осуществляет свою деятельность на основании договора с заказчиком (застройщиком). Права архитектора при осуществлении им своей профессиональной деятельности определяются договором с заказчиком в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

Архитектор, в частности, имеет право: а) запрашивать и получать архитектурно-планировочное задание, иные сведения и исходные данные, необходимые для предпроектных исследований, проектирования и строительства архитектурного объекта; б) осуществлять защиту согласованных с заказчиком (застройщиком) архитектурных решений при их экспертизе и рассмотрении в соответствующих органах; в) участвовать в разработке всех разделов документации для строительства, согласовывая все изменения архитектурных решений принятого архитектурного проекта, или принимать на себя по поручению заказчика (застройщика) руководство разработкой всех разделов документации для строительства; г) привлекать на договорной основе к разработке документации для строительства необходимых помощников, консультантов и технических работников, принимая на себя ответственность за объем и качество выполненных ими работ; д) осуществлять авторский надзор за строительством архитектурного объекта или по поручению заказчика (застройщика) быть его ответственным представителем на строительстве данного объекта; е) принимать участие в приемке в эксплуатацию готового архитектурного объекта или по поручению заказчика (застройщика) быть его ответственным представителем при приемке указанного объекта и проч.

Архитектор при осуществлении перечисленных видов деятельности обязан соблюдать действующее законодательство, государственные стандарты в области проектирования и строительства, государственные градостроительные нормативы, строительные, экологические нормативы и правила; правила землепользования и застройки, архитектурно-планировочное задание и изложенные в нем требования заказчика (застройщика).

Архитектор не вправе разглашать информацию о намерениях заказчика (застройщика) по реализации архитектурного проекта без его согласия.