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Ein weiterer Aspekt des Wandels besteht darin, dass das Verwaltungsrecht vom Verfassungsrecht durchdrungen worden ist.[87] Die Ausweitung der in der Verfassung gewährleisteten Rechte durch die Rechtsprechung der Verfassungsgerichte führte zu einer Entwicklung, die – zugespitzt formuliert – das Verwaltungsrecht zum „konkretisierten Verfassungsrecht“[88] werden lässt. Diese Entwicklung schmälert die Rolle der Verwaltungsgerichte als letzter Entscheidungsinstanz über Verwaltungshandeln, außer in Ländern wie Frankreich, wo der Conseil d’État eine übergeordnete Stellung bewahrt und der Conseil constitutionnel erst in jüngster Zeit die Kompetenzen eines echten Verfassungsgerichts erlangt hat.
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Ein anderer Aspekt bezieht sich auf das Verhältnis zwischen kollektiven Entscheidungen und der Verwaltung. Ursprünglich mussten kollektive Entscheidungen ihren Weg über die nationalen Parlamente nehmen: Die Legislative erließ Gesetze, die Ziele im Bereich der Verwaltung festlegten, Aufgaben zuwiesen und Verfahrenserfordernisse regelten. Der Verwaltungsapparat war anschließend aufgerufen, diese Gesetze umzusetzen. Die Legitimität der Verwaltungsbehörden resultierte aus der von ihnen vorgenommenen Umsetzung der Gesetze. Legalität bedeutete daher zugleich auch Legitimität.
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Dies entspricht heute jedoch nur noch teilweise der Wahrheit. Der gesellschaftliche Druck auf den Verwaltungsapparat hat stetig zugenommen, und der Regierungsapparat hat sich diesem Druck geöffnet. Zu beobachten ist zum Beispiel die Herausbildung von Teilhaberechten. Die Verwaltungsbehörden treffen ihre Entscheidungen nicht mehr hinter verschlossenen Türen, sondern informieren die Betroffenen über die anstehenden Entscheidungen und diskutieren ihre Überlegungen im Vorfeld mit ihnen. Die durch das Parlament vermittelte Legitimation reicht nicht aus; vielmehr gibt es eine weitere Art von Legimitation, die „Legitimation durch Verfahren“[89]. Da die nationalen Verwaltungen für die Verfahrensbeteiligten zugänglicher werden, besteht jedoch eine wachsende Gefahr, dass sie von privaten Interessen vereinnahmt werden. Das zweite Beispiel betrifft die gesetzliche Ermächtigung. Nach herkömmlicher Auffassung ist Verwaltungsrecht „hoheitlich“, was metaphorisch gesprochen bedeutet, dass es von „oben kommt“. Das Ziel der gesetzlichen Ermächtigung besteht darin, die Bürger – insbesondere die benachteiligten – in die Lage zu versetzen, ihre Rechte gegenüber dem Staat durchzusetzen. An dieser Stelle spielen der Staat und die Verwaltung eine doppelte Rolle: Sie erkennen Rechte an und stellen zugleich Mittel zu deren Durchsetzung bereit.
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Schließlich verlangen Anordnungen der Verwaltung nach dem herkömmlichen Denkmuster unbedingten Gehorsam. Dieses hoheitliche Verständnis fasst allerdings nicht mehr das Gesamte der Verwaltung: Nunmehr fördern die Verwaltungsbehörden, sie geben Anreize zwecks Lenkung; ihre Adressaten werden dazu ermuntert, sich nach administrativen Vorgaben zu richten. Der Wohlfahrtsstaat zeigt sich großzügig gegenüber den Bürgern, vor allem in den Bereichen Gesundheit, soziale Sicherheit und Arbeit. Der Regulierungsstaat (regulatory state) lässt den privaten Unternehmen größeren Freiraum, wodurch seine eigenen Handlungsmöglichkeiten eingeschränkt werden. Der ermöglichende Staat (enabling state) schafft eine „Republik der freien Wahl“[90], in der die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen „outgesourct“ wird und „Gutscheine“ gewährt werden, so dass die Bürger ihre Dienstleistungsanbieter frei wählen können. Diese Trends zeigen sowohl die Stärken als auch die Schwächen des Verwaltungsstaates auf. Sie sind ein Zeichen seiner Fähigkeit, sich an eine neue Umgebung anzupassen, in der die Bürger eine aktivere Rolle im öffentlichen Leben spielen. Aber sie offenbaren auch, dass der Staat überlastet ist und deshalb die Notwendigkeit besteht, neue Wege der Aufgabenerfüllung zu finden.
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Sowohl der soziale, als auch der regulierende und der ermöglichende Staat hatten gewichtige Auswirkungen auf die herkömmliche Struktur des Verwaltungsrechts. Der Wohlfahrtsstaat bietet seinen Bürgern Dienstleistungen („Etat Providence“), so dass sich die Funktion der Verwaltung nicht länger darauf beschränkt, den Bürgern Verpflichtungen aufzuerlegen. Der regulierende Staat setzt auf mehr oder weniger unabhängige Regulierungsbehörden,[91] welche die zu treffenden Entscheidungen im Bereich der Regulierung aus den Händen der Politiker nehmen und damit zur Fragmentierung des Staates beitragen. Der Verwaltungsstaat ist damit nicht länger einheitlich. Dies schafft die Notwendigkeit, die verschiedenen Behörden in eine Art von zusammengesetzter Verwaltung (joined-up government[92]) zu integrieren. Der Staat wird in wichtigen Hinsichten zu einem Partner privater Akteure und arbeitet mit diesen auf Augenhöhe zusammen. Folglich hat die Verwaltung ein weiteres ursprüngliches Charakteristikum in manchen Bereichen verloren: ihre „Hoheitlichkeit“; diese wurde ersetzt durch „normativité dialoguée“ und „gouvernance partagée“.[93]
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Die drei klassischen Paradigmen des Verwaltungsstaates sind das Paradigma von „Herrschaft und Kontrolle (command and control)“, dasjenige der Einheitlichkeit sowie dasjenige von der Verwaltung als hoheitliche Institution, als übergeordnete Instanz. Die neuen Entwicklungen, auch zugespitzt als „Demontage des öffentliches Rechts“ bezeichnet,[94] schufen die Notwendigkeit einer „neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“ und eines „New Public Management“.[95] Da die meisten dieser verschiedenen Formen von Verwaltung nebeneinander bestehen, liegt eines der Hauptprobleme derzeit in deren institutioneller Schichtung und ihrem nicht selten unbefriedigendem Zusammenspiel. Joseph Weilers Beschreibung des zeitgenössischen Völkerrechts passt auch auf das Verwaltungsrecht: „Thus, geology allows us to speak not so much about transformations but of layer- ing, of change which is part of continuity, of new strata which do not replace earlier ones, but simply layer themselves alongside. Geology recognizes eruptions, but it also allows a focus on the regular and the quotidian“.[96] Einer der interessantesten Gegenstände der Analyse des Aufstiegs und der Entwicklung des Verwaltungsstaates ist diese Gemengelage aus heterogenen Elementen und deren Interaktion: Hoheitliche Geste und bürgerfreundliches Entgegenkommen, parteipolitische Indienstnahme und professionelle Neutralität, etatistische Privilegierung und prinzipielle Gleichheit bestimmen den heutigen Verwaltungsrechtsdiskurs.
Einführung › § 41 Die Entfaltung des Verwaltungsstaates in Europa › Bibliographie
Bibliographie
Raoul C. van Caenegem, An Historical Introduction to Western Constitutional Law, 1955. Sabino Cassese, La formazione dello Stato amministrativo, 1974. ders., Albert Venn Dicey e il diritto amministrativo, Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno 19 (1990), S. 5ff. ders., La ricezione di Dicey in Italia e in Francia. Contributo allo studio del mito dell’amministrazione senza diritto amministrativo, Materiali per una storia della cultura giuridica 25 (1995), S. 107ff. ders., La construction du droit administratif. France et Royaume-Uni, 2000. ders., Il diritto amministrativo tra XX e XXI secolo, Giornale di diritto amministrativo 7 (2004), S. 780f. Albert V. Dicey, Lectures on the Relations Between Law and Public Opinion in England During the Nineteenth Century, 1905. ders., Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 81915. Massimo S. Giannini, Il pubblico potere. Stati e ammnistrazioni pubbliche, 1986. Rudolf von Gneist, Das Englische Verwaltungsrecht der Gegenwart in Vergleichung mit den Deutschen Verwaltungssystemen, Bd. 1, 31883. Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, 1927. Olivier Jouanjan, Une histoire de la pensée juridique en Allemagne (1800–1918). Idéalisme et conceptualisme chez les juristes allemands du XIXe siècle, 2005. Pierre Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, 1968. Jean-Paul Negrin, Le Conseil d’Etat et la vie publique en France depuis 1958, 1968. Otto Mayer, Theorie des französischen Verwaltungsrechts, 1886. ders., Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 1, 31924. Stéphane Rials, Administration et organisation. De l’organisation de la bataille à la bataille de l’organisation dans l’administration française, 1997. Jean Rivero, Jurisprudence et doctrine dans l’élaboration du droit administratif: Conseil d’Etat. Etudes et documents, 1966. William A. Robson, Justice and Administrative Law – A Study of the British Constitution, 1928. Eberhard Schmidt-Aßmann/Stéphanie Dagron, Les fondements comparés des systèmes de droit administratif français et allemand, Revue française d’administration publique 127 (2008), S. 526ff. Charles Tilly (Hg.), The Formation of National States in Western Europe, 1975. Gérard Timsit, La réinvention de l’Etat – Suite, Revue Internationale des Sciences Administratives 74 (2008), S. 181ff. Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Bd. 1, 1835 (Nachdruck 1986). Dwight Waldo, The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration, 1948.Anmerkungen
[1]
Martin Loughlin, in diesem Band, § 44 Rn. 2.
[2]
Bernardo Giorgio Mattarella, in diesem Band, § 45 Rn. 7ff. und 23ff.
[3]
Vgl. Andrzej Wróbel, in diesem Band, § 47 Rn. 2.
[4]
Dwight Waldo, The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration, 1948. Der Begriff „Verwaltungsstaat“ findet sich in kritischer Absicht bereits bei Otto von Gierke, Das deutsche Genossenschaftsrecht, 1868, S. 832; vgl. Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S. 43 m. Fn. 100.
[5]
Sabino Cassese, Toward a European Model of Public Administration, in: Clark (Hg.), Comparative and Private International Law. Essays in Honor of John Henry Menyman, 1990, S. 353.
[6]
Frederico Chabod, Y a-t-il un Etat de la Renaissance?, in: ders. (Hg.), Scritti sul Rinascimento, 1967, S. 610.
[7]
Chabod (Fn. 6), S. 609.
[8]
Gino Gorla, Diritto comparato e diritto comune europeo, 1981, S. 541ff.; Sabino Cassese, Le problème de la convergence de droits administratifs. Vers un modèle administratif européen?, in: L’État de droit. Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, 1996, S. 49.
[9]
Carl Schmitt, Die Lage der europäischen Rechtswissenschaft (1943/1944), in: ders., Verfassungsrechtliche Aufsätze aus den Jahren 1924–1954, 1958, S. 391.
[10]
Pier Paolo Portinaro, Il labirinto delle istituzioni. Una storia europea, 2006, S. 23; Sabino Cassese, Che tipo di potere pubblico è l’Unione europea?, Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno 31 (2002), S. 141.
[11]
Laut Johann Stephan Pütter, zitiert in: Emilio Bussi, Il diritto pubblico dal Sacro romano impero alla fine del XVIII secolo, Bd. 1, 21970, S. 187.
[12]
Mario Caravale, Ordinamenti giuridici dell’Europa medievale, 1994, S. 124.
[13]
Werner Ogris, The Habsburg Monarchy in the Eighteenth Century. The Birth of the Modern Centralized State, in: Padoa-Schioppa (Hg.), Legislation and Justice, 1997, S. 315.
[14]
Siehe Ewald Wiederin, in diesem Band, § 46 Rn. 10ff.
[15]
Wie von Gabriel Le Bras in seinem bahnbrechenden Artikel bemerkt: Les origins canoniques du droit administrative, in: L’évolution du droit public, études offertes à Achille Mestre, 1956, S. 395ff.; siehe auch Jean-Louis Mestre, in diesem Band, § 43 Rn. 17.
[16]
Les six livres de la Republique, 1576. Siehe Raoul C. van Caenegem, An Historical Introduction to Western Constitutional Law, 1955, S. 91, bei dem Bodins Buch als „eine Rechtfertigung für eine starke Monarchie“ (Übersetzung) dargestellt wird.
[17]
Näher zu ihm Luc Heuschling, in diesem Band, § 54 Rn. 29.
[18]
Olivier Jouanjan, Une histoire de la pensée juridique en Allemagne (1800 – 1918). Idéalisme et conceptualisme chez les juristes allemands du XIXe siècle, 2005, S.189.
[19]
Erk Volkmar Heyen, Mayer, Otto, Neue Deutsche Biographie, Bd. 16, 1990, S. 550; siehe auch ders., Otto Mayer. Studien zu den geistigen Grundlagen seiner Verwaltungsrechtswissenschaft, 1981.
[20]
Mauro Barberis, Europa del diritto, 2008, S. 21.
[21]
Otto Mayer, Préface de l’édition française, in: ders., Le droit administratif allemand, Bd. 1, 1903, S. XIII (Übersetzung).
[22]
Zu den historischen Ursprüngen siehe Harold J. Berman, Law and Revolution. The Formation of the Western Legal Tradition, 1983; ferner den Sammelband von Rotelli/Schiera (Hg.), Lo Stato Moderno, 3 Bde., 1971, 1973 und 1974; John Alexander Armstrong, The European Administrative Elite, 1973 (zu Preußen, Russland, Großbritannien und Frankreich).
[23]
Charles Tilly, Reflections on the History of European State-Making, in: ders. (Hg.), The Formation of National States in Western Europe, 1975, S. 34f.
[24]
Charles-Louis de Secondat Baron de Montesquieu, Notes sur l’Angleterre (1729–1730), in: Oeuvres diverses de Montesquieu, 1834, S. 278f.: „L’Angleterre est à present le plus libre pays qui soit au monde [….]; j’appelle libre, parce que le prince n’a le pouvoir de faire aucun tort imaginable à qui que ce soit, par la raison que son pouvoir est contrôlé et borné par un acte; mais si la chambre basse devenoit maîtresse, son pouvoir seroit illimité et dangereux, parce qu’elle auroit en même temps la puissance executive; au lieu qu’à présent le pouvoir illimité est dans le parlement et le roi, et la puissance executive dans le roi, dont le pouvoir est borné.“
[25]
Voltaire, Letters on the English or Lettres Philosophiques (1778), Letter VIII, On the Parliament (Übersetzung).
[26]
Edmund Burke, Reflections on the Revolution in France, 1790.
[27]
In einem anderen Abschnitt schrieb Burke: „Ich höre, es wird in Frankreich manchmal so dargestellt, dass das, was unter Euch gilt, dem englischen Beispiel folgt. Ich bitte darum bekräftigen zu dürfen, dass fast nichts, was bei Euch gilt, von der Praxis oder den herrschenden Meinungen dieses Volkes abstammt, weder dem Handeln noch dem Geist der Vorgehensweisen nach. Lasst mich hinzufügen, dass wir in dem Maße ungewillt sind, diese Lektionen von Frankreich zu lernen, als wir uns sicher sind, dass wir diese niemals dieser Nation gelehrt haben“ (Übersetzung).
[28]
François Guizot, Histoire générale de la civilisation en Europe, 1828, S. 360.
[29]
Eberhard Schmidt-Aßmann/Stéphanie Dagron, Les fondements comparés des systèmes de droit administratif français et allemand, Revue française d’administration publique 127 (2008), S. 526. Dieser Ausdruck wird von den beiden Autoren auf das deutsche und das französische Modell bezogen.
[30]
Sabino Cassese, La construction du droit administratif. France et Royaume-Uni, 2000.
[31]
Pierre-Louis Roederer in Bezug auf den „Corps Legislatif“ im Jahre 1800, abgedruckt in: Pierre Legendre, L’administration du XVIII siècle à nos jours, 1968, S. 268 (Übersetzung).
[32]
Alexis de Tocqueville, Nouvelle correspondance, 1866, S. 67 (lettre du 10 Octobre 1831 à Blosseville; Übersetzung).
[33]
Legendre (Fn. 31), S. 470.
[34]
Charles Eisenmann, Cours de droit administratif, Bd. 1, 1982, S. 566.
[35]
Legendre (Fn. 31), S. 10.
[36]
Loughlin (Fn. 1), § 44 Rn. 7.
[37]
Rudolf von Gneist, Das Englische Verwaltungsrecht der Gegenwart in Vergleichung mit den Deutschen Verwaltungssystemen, Bd. 1, 31883, S. 213.
[38]
Edward Higgs, The Information State in England. The Central Collection of Information on Citizens Since 1500, 2004, S. 196 (Übersetzung).
[39]
John G. A. Pocock, The Limits and Divisions of British History: In Search of the Unknown Subject, American Historical Review 87 (1982), S. 311.
[40]
Armin von Bogdandy/Peter M. Huber, in diesem Band, § 42 Rn. 18ff., 37, 42, 44 und 47.
[41]
Mattarella (Fn. 2), § 45 Rn. 3 und 5f.
[42]
Wiederin (Fn. 14), § 46 Rn. 29.
[43]
Wróbel (Fn. 3), § 47 Rn. 25ff.; vgl. insgesamt Michel Fromont, in diesem Band, § 55 Rn. 32ff.
[44]
Herbert Küpper, in diesem Band, § 51 Rn. 46.
[45]
Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Bd. 1 (1835), Nachdruck 1986, S. 94 und 103 (Übersetzung).
[46]
Siehe Raymond Aron, Les étapes de la pensée sociologique, 1947, und Henry Puget, Montesquieu et l’Angleterre, in: Institut de droit comparé de la Faculté de droit de Paris (Hg.), La pensée politique et constitutionnelle de Montesquieu – Bicentenaire de l’esprit des lois 1748–1948, 1952, S. 275ff.
[47]
Raoul Girardet, Le nationalisme français 1871–1914, 1966, zu den verschiedenen Formen des Nationalismus (demokratisch, liberal, anti-parlamentarisch und kolonial).
[48]
Wiederin (Fn. 14), § 46 Rn. 36ff.
[49]
Harold Joseph Laski, The Responsibility of the State in England, in: ders., The Foundations of Sovereignty and other Essays, 1921, S. 110 und 103 (Übersetzung).
[50]
Siehe Wolfram Fischer/Peter Lundgreen, The Recruitment and Training of Administrative and Technical Personnel, in: Tilly (Fn. 23), S. 509ff.
[51]
Die daraus zu ziehenden Schlüsse werden besprochen in: Cassese (Fn. 5), S. 355ff.
[52]
Die luogotenenze regionali waren in Florenz, Rom, Neapel und Palermo eingerichtet worden. Es handelte sich dabei um Verfassungsorgane, die dazu ermächtigt waren, die vier Staaten zu verwalten, und die mit einer weitreichenden abgeleiteten Gewalt des Königs von Piemont ausgestattet waren.
[53]
Siehe dazu oben, Rn. 16.
[54]
Der Grund liegt darin, dass es dem höchsten Zivil- und Strafgericht, der Corte di Cassazione, untergeordnet war, wohingegen das französische Äquivalent lediglich dem Tribunal des conflits untergeordnet war, einem gemischten Organ, das zur Hälfte aus Richtern der Cour de Cassation und zur anderen Hälfte aus Mitgliedern des Conseil d’État bestand.
[55]
Legendre (Fn. 31), S. 166.
[56]
Frederick Dealtry Lugard, The Dual Mandate in British Tropical Africa, 1922, beschreibt die „indirect rule“ damit, dass sie auf einem Zusammenwirken der einheimischen mit der britischen Verwaltung beruhte, welches darin bestand, dass die einheimischen Machthaber keine bewaffneten Kräfte aufstellen und kontrollieren, nicht Steuern erheben, Gesetze erlassen oder Enteignungen vornehmen konnten. Dies alles blieb der britischen Seite vorbehalten. Siehe auch Bronislaw Malinowski, Indirect Rule and its Scientific Planning, in: ders., The Dynamics of Cultural Change, 1945, S. 138.
[57]
Stéphane Rials, Administration et organisation. De l’organisation de la bataille à la bataille de l’organisation dans l’administration française, 1997, S. 23.
[58]
James Burnham, The Managerial Revolution – What is happening in the World, 1941, S. 72. Gemäß Burnham „werden die Manager die Kontrolle über die Produktionsmittel ausüben und im Rahmen der Verteilung der Güter Vorteile erzielen, zwar nicht direkt durch ihnen übertragene Eigentumsrechte, aber indirekt durch ihre Kontrolle über den Staat, welcher wiederum die Produktionsmittel kontrollieren wird“ (Übersetzung). Siehe auch ebd., S. 253, 268 und 279.
[59]
Siehe in diesem Kontext bereits Pedro Cruz Villalón, IPE I, § 13 Rn. 123ff.
[60]
Diceys Analyse des französischen droit administratif basierte auf den Arbeiten von Vivien und Aucoc. Im Jahre 1900 lud er Henry Berthélemy, der zu der Zeit Professor des droit administratif in Paris war, nach London ein. Haurious Besprechung des englischen Verwaltungsrechts (in: Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, 1927) gründete sich auf Diceys „Law of the Constitution“; siehe dazu Sabino Cassese, Albert Venn Dicey e il diritto amministrativo, Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno 19 (1990), S. 5; ders., La ricezione di Dicey in Italia e in Francia. Contributo allo studio del mito dell’amministrazione senza diritto amministrativo, Materiali per una storia della cultura giuridica 25 (1995), S. 107.