ГОСЗАКУПКИ. Практическое пособие для поставщиков, подрядчиков, исполнителей

Во все времена торговцы искали выход на новые рынки, прокладывали новые торговые пути и всегда были люди, стремящиеся начать своё дело.

Чем интересны госзакупки для бизнеса? Закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляются за счет бюджетных средств, заказчики обязаны оплачивать поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги в течение 30 дней с момента подписания документа о приемке, а если закупка осуществлялась только для СМП и СОНО (см. раздел «Что такое СМП и СОНО?») – в течение 15 рабочих дней с момента подписания документа о приемке (см. раздел «Как исполняется контракт?»). Закупки проводятся конкурентными способами в электронной форме, самым актуальным способом является электронный аукцион. Для того, чтобы заключить государственный контракт не обязательно выходить из офиса.

Процедура строго урегулирована Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», однако при его применении возникает множество вопросов, практика рассмотрения которых складывается как правило в решениях Федеральной антимонопольной службы по жалобам участников закупок на действия заказчиков.

В этой книге Вы найдёте информацию о том, как участвовать в самом актуальном способе осуществления закупки – электронном аукционе и стать поставщиком, подрядчиком или исполнителем в целях поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг для государственных и муниципальных нужд на территории Российской Федерации.

Мы разберём следующие вопросы: с чего нужно начать, как искать информацию о закупках, какие преимущества и требования к участникам закупки устанавливают заказчики, как заключать контракт, а также рассмотрим спорные моменты, которые могут возникать на всех стадиях участия в электронном аукционе, подробно разберем порядок подачи заявок. Вместе с тем рассмотрим основные принципы проверки информации о закупке на соответствие законодательству в целях защиты собственных интересов.

Такая деятельность придает нам новый статус участника закупок, в связи с чем мы наделяемся особенными правами и должны исполнять обязанности, установленные законодательством и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок.

Предположу, что если Вы читаете эту книгу, то всерьез задумались о заработке посредством участия в закупках для государственных и муниципальных нужд.

Хотелось бы сразу разъяснить читателю, что в настоящее время специальными федеральными законами регулируются:

1) порядок осуществления закупок товаров работ услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

2) порядок осуществления закупок юридическими лицами с государственным участием в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Если коротко обозначить особенности названных федеральных законов, то следует отметить, что Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ регулируются закупки, осуществляемые за счёт средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а Федеральным законом от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ регулируются закупки коммерческих организаций с государственным участием, которые осуществляются за счет средств таких коммерческих организаций.

В настоящем пособии мы будем говорить только о порядке участия в закупках, регулируемых Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее будем коротко называть его Закон о контрактной системе).

Законодательство, регулирующее закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, устанавливает обязательное наличие у должностных лиц заказчиков высшего образования или повышения квалификации в сфере закупок. К участникам закупок, то есть бизнесу, такое требование не предъявляется. Однако знание законодательства о контрактной системе позволяет участникам закупки своевременно защищать свои интересы в спорных вопросах применения законодательства и не совершать действия, прямо им запрещенные, такие как сговор с другими участниками закупок с целью поддержания цен на торгах, разделения рынка и т. д.

Стремительная «цифровизация» государственных закупок направлена на пресечение нарушений антимонопольного законодательства, однако недобросовестные поставщики, подрядчики, исполнители во все времена умудряются сговориться, даже если в последующем деяние их становится явным и влечёт наложение административных штрафов.

Действующим законодательством запрещены антиконкурентные соглашения между заказчиком и подрядчиком (поставщиком, исполнителем).

В практике встречаются случаи, когда, например, дорогу отремонтировали до проведения аукциона и заключения контракта. Впоследствии заказчик провел аукцион, на который почему-то вышел только один участник, который уже выполнил работы летом, поэтому ему остается подготовить акты выполненных работ и получить оплату. Такие действия могут быть квалифицированы антимонопольным органом как нарушение статьи 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» и повлечь для коммерческой организации привлечение к административной ответственности по статье 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей оборотный штраф от суммы выручки на соответствующем товарном рынке.

В то же время, всегда есть риск столкнуться с необоснованными действиями или бездействием заказчика при осуществлении закупок, например, установлением неправомерных требований к участнику закупки, необоснованным сокращением сроков подачи заявок или отклонения заявки. В этом случае нужно понимать как быстро и эффективно защитить свои интересы (см. раздел «Как подать жалобу на действия заказчика?»).

В суете происходящего слишком мало времени остается на изучение законодательства о контрактной системе и совсем не остаётся сил на его понимание.

Поэтому целью работы автора при составлении настоящего пособия является изложение простым языком всех процессов, которые проходит участник закупки, прежде чем заключить контракт и поставить товар, оказать услугу или выполнить работу для государственных и муниципальных нужд.

Кроме того, много вопросов возникает именно при исполнении контрактов. В этой части применяется не только Закон о контрактной системе, но и гражданское законодательство.

Необходимо отметить, что Закон о контрактной системе устанавливает специальные виды ответственности за нарушение обязательств и ее размер как для заказчика, так и для поставщика (подрядчика, исполнителя) – это пени и штрафы. Пени начисляются за просрочку исполнения обязательств, штрафы за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств.

В пособии мы разберем типичные ситуации, возникающие при исполнении контрактов, заключенных в порядке, установленном Законом о контрактной системе, а также рассмотрим позиции, сформировавшиеся в судебной практике (см. раздел «Как исполняется контракт?).

Для того, чтобы иметь полное представление о порядке участия в государственных и муниципальных закупках, мы разберёмся в порядке регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и аккредитации на электронных площадках; подаче заявок на участие в закупке, открытии специального счета для обеспечения заявок, порядке определения победителя в закупке, порядке обеспечения исполнения контракта, гарантийных обязательств, порядке заключения, исполнения, расторжения контракта. А также поговорим о действиях и поведении, которые нужно избегать при участии в государственных и муниципальных закупках, поскольку они могут нарушать законодательство Российской Федерации и повлечь юридическую ответственность.

Автор искренне надеется, что это пособие поможет читателю сформировать достаточное представление о контрактной системе, чтобы в полной мере воспользоваться своим правом на участие в закупках для государственных и муниципальных нужд, тем самым образовать конкурентную ячейку среди поставщиков, подрядчиков, исполнителей.

Если вы готовы, то усаживайтесь поудобнее и позвольте начать.

За счёт каких средств осуществляются закупки?

Закон о контрактной системе регулирует закупки, которые осуществляются за счёт средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таких уровней бюджетов три:

•федеральный бюджет;

•бюджет субъекта Российской Федерации;

•муниципальный бюджет.

На всякий случай отмечу, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа (см. часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации).

В состав субъектов входят муниципальные образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения).

Как гласит Бюджетный кодекс Российской Федерации бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет от старонормандского bougette значит кошелёк, сумка, мешок с деньгами.1

Соответственно федеральным является бюджет Российской Федерации; у каждой республики, области, края свои самостоятельные бюджеты – бюджеты субъектов Российской Федерации; у каждого города, района, поселения и иного муниципального образования соответственно свои муниципальные бюджеты.

Кроме того, к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации отнесены бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (например, фонд обязательного медицинского страхования).

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований в его пределах образуют консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Не будем сильно углубляться в бюджетную систему Российской Федерации, но нельзя не отметить для всеобщего понимания, что каждый из бюджетов формируется за счет определенных видов доходов бюджета, которые бывают налоговыми и неналоговыми (см. главу 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Например, если вы работаете в городе, 85% от такого федерального налога, как налог на доходы физических лиц, который начисляет ваш работодатель от вашего дохода, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации, в котором вы работаете, а остальные 15% зачисляются в бюджет городского округа.

К неналоговым доходам можно отнести, например, доходы от использования государственного имущества.

Соответственно, все доходы аккумулируются на счете бюджета бюджетной системы и являются финансовой основой для реализации социально-экономической политики: строительства школ, ремонта дорог, предоставления мер социальной поддержки и т. д.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляет в установленном порядке Федеральное казначейство.

Расходуются средства бюджетов по двум направлениям:

в целях реализации государственных (муниципальных) программ;

по непрограммным направлениям деятельности.

Что такое государственные (муниципальные) программы?

Государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ.

Государственные программы разрабатываются для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, определенных в стратегии социально-экономического развития РФ, отраслевых документах стратегического планирования РФ, стратегии пространственного развития РФ и основных направлениях деятельности Правительства РФ на соответствующий период, исходя из положений федеральных законов, решений Президента РФ и Правительства РФ.

При формировании государственных программ учитываются цели, задачи и мероприятия приоритетных национальных проектов, реализуемых в соответствующих сферах.

С государственными программами можно ознакомиться на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет https://programs.gov.ru (далее – Портал госпрограмм РФ).

Согласно информации, размещенной на официальном Портале госпрограмм РФ, государственные программы РФ сейчас имеют следующее направление:

НОВОЕ КАЧЕСТВО ЖИЗНИ

ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ

ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

СБАЛАНСИРОВАННОЕ РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Так, в рамках направления «Новое качество жизни» будут обеспечены доступность услуг образования и здравоохранения требуемого качества, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к культурным благам, условия, позволяющие гражданам систематически заниматься физической культурой и спортом.

В рамках этого направления утверждены соответствующие государственные программы, например, постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 №302 утверждена государственная программа «Развитие физической культуры и спорта», в рамках которой предусматривается в том числе создание спортивных площадок, закупка спортивного оборудования, инвентаря и так далее.

Все мероприятия в рамках этой и других государственных программ реализуются во многих случаях посредством осуществления закупок в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

Необходимо отметить, что задачи и полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разграничены.

Вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, указаны в статье 71 Конституции Российской Федерации.

Вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации названы в статье 72 Конституции Российской Федерации

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Вопросы местного значения названы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к ним, например, относятся такие жизненно-важные вопросы как:

организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов муниципального образования и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов муниципального образования, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального образования в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов муниципального образования.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Так, например, вопросы местного значения, связанные с ремонтом, содержанием автомобильных дорог местного значения решаются путем заключения муниципальных контрактов, предметом которых является выполнение соответствующих работ.

На муниципальном уровне разрабатываются и утверждаются муниципальные программы, которые направлены на решение вопросов местного значения.

Перечень видов расходов каждого бюджета утверждается в составе ведомственной структуры расходов бюджета законом (решением) о бюджете.

Федеральный бюджет утверждается федеральным законом, бюджет субъекта Российской Федерации – законом субъекта Российской Федерации, муниципальный бюджет – решением представительного органа муниципального образования.

Бюджет утверждается ежегодно на три года: на текущий финансовый год и двухлетний плановый период. То есть сейчас действует федеральный закон о бюджете на 2020 финансовый год и плановый период 2021, 2022 годов. В 2021 году будет действовать федеральный закон о бюджете на 2021 финансовый год и плановый период 2022, 2023 годов.

Денежные средства из бюджета бюджетной системы не могут быть потрачены на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, каким-либо иным способом кроме как в порядке, установленном Законом о контрактной системе, за исключением прямо указанных в нём случаев, на которые его действие не распространяется (см. часть 2 статьи 1 Закона о контрактной системе).

Существуют иные виды отношений, которые могут возникать между бизнесом и государством, регулируемые специальными федеральными законами, например, государственно-частное партнерство, концессионные соглашения.

Однако, если речь идёт о необходимости государственному органу, казённому учреждению, бюджетному учреждению за счет средств бюджета закупить товары (бумагу, компьютерную технику, мебель и т.д.), работы (стройка, ремонт, монтаж кондиционеров и т.д.), услуги (телекоммуникационные, финансовые, страховые, медицинские и т.д.), то такие закупки могут быть проведены только в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

Закон о контрактной системе основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации и регулирует процедуры:

•планирования закупок;

•определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

•заключения предусмотренных контрактов;

•особенностей исполнения контрактов.

При этом, к госзакупкам общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации применяются в части, не урегулированной Законом о контрактной системе.

Статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации установлен порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пункт 1 статьи 125 ГК РФ).

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пункт 2 статьи 125 ГК РФ).

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (часть 3 статьи 125 ГК РФ).

В зависимости от трех уровней бюджета мы столкнемся с тремя уровнями заказчика в зависимости от источника финансирования:

•федеральные заказчики:

федеральные государственные органы, федеральные казенные учреждения, федеральные государственные бюджетные учреждения; органы управления государственными внебюджетными фондами;

•региональные заказчики:

государственные органы субъекта Российской Федерации, государственные казенные учреждения, государственные бюджетные учреждения, учредителем которых является субъект Российской Федерации; органы управления государственными внебюджетными фондами (например министерство социального развития региона закупает путевки в санаторий для определенных категорий граждан);

•муниципальные заказчики:

органы местного самоуправления, муниципальные казенные учреждения, муниципальные бюджетные учреждения (например, местная администрация объявляет электронный аукцион на уборку снега в городе).

Законом о контрактной системе среди заказчиков выделяются государственные заказчики: федеральные государственные органы, федеральные казенные учреждения, государственные органы субъекта Российской Федерации, государственные казенные учреждения и муниципальные заказчики: органы местного самоуправления, муниципальные казенные учреждения.

Государственные и муниципальные заказчики заключают государственные и муниципальные контракты соответственно.

•Иные заказчики: бюджетные учреждения, унитарные предприятия, органы управления государственными внебюджетными фондами заключают контракты.

Здесь необходимо отметить, что по степени ответственности перед участником закупки все заказчики равны.

Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования определена статьей 126 ГК РФ.

Законом о контрактной системе установлено два вида ответственности заказчика перед подрядчиком (поставщиком, исполнителем):

пени – за просрочку исполнения обязательств;

штрафы – за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств (см. раздел «Как исполняется контракт?»).

Всех заказчиков объединяет то, что источником финансирования их закупок являются бюджетные средства. Однако, здесь необходимо отметить, что бюджетные учреждения могут в порядке, установленном Законом о контрактной системе, осуществлять закупки за счет средств от приносящей доход деятельности. Для расходования таких средств они вправе выбрать порядок определения контрагента либо по Закону о контрактной системе, либо по Закону о закупках отдельными видами юридических лиц (223-ФЗ).

Что такое единая информационная система в сфере закупок (ЕИС)?

Чтобы бюджетные средства расходовались открыто и прозрачно, а также была обеспечена возможность каждого получить информацию о закупках для государственных и муниципальных нужд Федеральным казначейством Российской Федерации обеспечивается функционирование единой информационной системы в сфере закупок (zakupki.gov.ru), далее мы будем сокращенно именовать её ЕИС.

Для сведения, в ЕИС размещаются сведения о закупках, осуществляемых как по Закону о контрактной системе, так и по Закону о закупках отдельными видами юридических лиц.

ЕИС содержит:

– планы-графики

– информацию о реализации планов-графиков;

– информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима;