Госзакупки. Проводим электронный аукцион. 2023
- -
- 100%
- +
Как мы уже сказали, Закон о контрактной системе основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).
Статьей 125 ГК РФ установлен порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пункт 1 статьи 125 ГК РФ).
От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пункт 2 статьи 125 ГК РФ).
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (часть 3 статьи 125 ГК РФ).
В зависимости от трех уровней бюджета можно выделить три уровня заказчиков в зависимости от источника финансирования:
•федеральные заказчики:
федеральные государственные органы, федеральные казенные учреждения, федеральные государственные бюджетные учреждения; органы управления государственными внебюджетными фондами;
•региональные заказчики:
государственные органы субъекта Российской Федерации (например, министерство социального развития региона закупает путевки в санаторий для определенных категорий граждан), государственные казенные учреждения, государственные бюджетные учреждения, учредителем которых является субъект Российской Федерации; органы управления государственными внебюджетными фондами;
•муниципальные заказчики:
органы местного самоуправления, муниципальные казенные учреждения, муниципальные бюджетные учреждения (например, местная администрация объявляет электронный аукцион на уборку снега в городе).
Виды заказчиков:
государственные заказчики: федеральные государственные органы, федеральные казенные учреждения, государственные органы субъекта Российской Федерации, государственные казенные учреждения;
муниципальные заказчики: органы местного самоуправления, муниципальные казенные учреждения;
Государственные и муниципальные заказчики заключают государственные и муниципальные контракты соответственно.
иные заказчики: автономные, бюджетные учреждения, унитарные предприятия, органы управления государственными внебюджетными фондами заключают контракты.
Контрактному управляющему необходимо знать какими документами определяются объемы финансового обеспечения в зависимости от типа заказчика:
– государственный орган, органы местного самоуправления, казенное учреждение, орган управления государственным внебюджетным фондом – бюджетная смета;
– бюджетное и автономное учреждение, унитарное предприятие – план финансово – хозяйственной деятельности.
При осуществлении закупок не допускается превышать объемы финансового обеспечения, установленные указанными документами.
Для того, чтобы провести электронный аукцион на закупку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд заказчик выполняет следующие действия, которые мы подробно рассмотрим в настоящем пособии:
– Составляет описание объекта закупки
– Обосновывает начальную (максимальную) цену контракта
– Планирует закупку путем ее внесения в план-график
– Составляет и размещает в единой информационной системе в сфере закупок извещение об электронном аукционе
– Вносит изменения в извещение об электронном аукционе (при необходимости)
– Рассматривает заявки на участие в электронном аукционе
– Формирует с использованием электронной площадки протокол подведения итогов
– Заключает контракт
Названные процедуры от имени заказчика выполняются конкретными лицами. Как правило это:
° руководитель организации;
° контрактная служба (контрактный управляющий);
° комиссия по осуществлению закупок.
Контрактная служба (контрактный управляющий). комиссия по осуществлению закупок
В целях осуществления закупок товаров, работ, услуг Закон о контрактной системе предусматривает создание заказчиком контрактной службы и комиссии по осуществлению закупок.
Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает сто миллионов рублей, создают контрактные службы (при этом создание специального структурного подразделения не является обязательным). Также необходимо разработать положение о контрактной службе. Типовое положение утверждено приказом Минфина России от 31.07.2020 г. №158н «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе».
Работники контрактной службы должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Количество лиц, которые должны войти в контрактную службу, Законом о контрактной системе не установлено, в связи с чем рекомендуется включать в контрактную службу не менее двух человек.
В случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает сто миллионов рублей и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (далее – контрактный управляющий). Контрактный управляющий или работник контрактной службы должен иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.
С 2020 года фигурирует позиция, изложенная в письме Министерства финансов Российской Федерации от 30.06.2020 №24-01-06/56155, что контрактный управляющий (работник контраткной службы) должен иметь любое высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.
Понятие совокупного годового объема закупок дано в пункте 16 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе. Совокупный годовой объем закупок (далее – СГОЗ) – утвержденный на соответствующий финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления заказчиком закупок в соответствии с Законом о контрактной системе, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в указанном финансовом году.
Таким образом, СГОЗ представляет собой сумму средств, которую предполагается израсходовать на оплату по:
а) контрактам, заключенным в предыдущих финансовых годах, в части, подлежащей оплате в текущем финансовом году;
б) контрактам, заключаемым в текущем финансовом году и полностью исполняемым и подлежащим оплате в текущем финансовом году;
в) контрактам, заключаемым в текущем финансовом году и исполняемым в текущем и последующих годах, в части, подлежащей оплате в текущем финансовом году.
Если при расчете СГОЗ получается больше 100 млн. рублей, нужно создать контрактную службу. Это может быть как самостоятельное структурное подразделение (отдел) так и работники различных структурных подразделений.
Полномочия контрактной службы названы в части 4 статьи 38 Закона о контрактной системе. Названные лица, то есть контрактный управляющий, либо сотрудники контрактной службы, обеспечивают осуществление закупок – в нашем случае проведение электронного аукциона, а именно:
– разрабатывают план-график, осуществляют подготовку изменений для внесения в план-график, размещают в ЕИС план-график и внесенные в него изменения;
– осуществляют подготовку и размещение в ЕИС извещения об осуществлении закупки и проекта контракта;
– обеспечивают осуществление закупок, в том числе заключение контрактов;
– участвуют в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и осуществляют подготовку материалов для выполнения претензионно-исковой работы;
– организуют в случае необходимости на стадии планирования закупок консультации с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров, работ, услуг, определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
– осуществляют иные полномочия, предусмотренные Законом о контрактной системе.
Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок.
Решение о создании комиссии принимается заказчиком до начала проведения закупки. При этом определяются состав комиссии и порядок ее работы, назначается председатель комиссии. Комиссия может создаваться в целях проведения конкретного аукциона, либо у заказчика может существовать одна комиссия для всех конкурентных закупок.
Число членов комиссии должно быть не менее чем три человека. В части 6 статьи 39 Закона о контрактной системе названы случаи, при которых физическое лицо не может быть включено в состав комиссии по осуществлению закупок, например, лица, состоящие в браке или родственных связях с руководителем участника закупки. Например, в комиссию по осуществлению закупок включена Иванова А. А. При рассмотрении заявок на участие в закупке комиссия устанавливает, что поступила заявка от ООО «Ромашка», директором которой является Иванов А. А., супруг Ивановой А. А. В этом случае Иванова А. А. не может участвовать в рассмотрении заявок указанной закупки. Заказчик, принявший решение о создании комиссии, обязан незамедлительно заменить ее другим физическими лицом, которое лично не заинтересовано в результатах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и на которое не способны оказывать влияние участники закупок, а также физическим лицом, которое не является непосредственно осуществляющим контроль в сфере закупок должностным лицом контрольных органов в сфере закупок.
Функциями комиссии по осуществлению закупок при проведении электронного аукциона являются:
– рассмотрение заявки на участие в закупке, информации и документов, направленных оператором электронной площадки;
– принятие решения о признании заявки на участие в закупке соответствующей извещению об осуществлении закупки или об отклонении заявки на участие в закупке по основаниям, предусмотренным пунктами 1 – 8 части 12 статьи 48 Закона о контрактной системе;
– присвоение каждой заявке на участие в закупке, признанной соответствующей извещению об осуществлении закупки, порядковый номер в порядке возрастания минимального ценового предложения участника закупки, подавшего такую заявку. Заявке на участие в закупке победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) присваивается первый номер;
– подписание протокола подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.
Это значит, что из трех членов комиссии двое должны:
– либо пройти профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок,
– либо обладать специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.
Комиссия правомочна осуществлять свои функции, если в заседании комиссии участвует не менее чем пятьдесят процентов общего числа ее членов.
Представим, что из трех членов комиссии на заседании присутствует двое. Один член комиссии считает заявку соответствующей, а второй считает заявку несоответствующей. Как поступить в такой ситуации? Закон о контрактной системе на такой вопрос не отвечает.
На практике заказчики устанавливают для таких случаев в положениях о комиссии по осуществлению закупок правило о том, что при равенстве голосов голос председательствующего является решающим. Однако это некорректно.
Автор рекомендует в таких случаях обеспечить участие третьего члена комиссии. Кроме того, Закон о контрактной системе предусматривает, что члены комиссии могут участвовать в таком заседании с использованием систем видео-конференц-связи с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны.
Члены комиссии должны быть своевременно уведомлены председателем комиссии о месте (при необходимости), дате и времени проведения заседания комиссии. Делегирование членами комиссии своих полномочий иным лицам не допускается.
Решение комиссии, принятое в нарушение требований Закона о контрактной системе, может быть обжаловано любым участником закупки в порядке, установленном Закона о контрактной системе, и признано недействительным по решению контрольного органа в сфере закупок.
Частью 2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) установлена административная ответственность для членов комиссии по осуществлению закупок. Однако здесь необходимо отметить, что названной нормой предусмотрены следующие действия, влекущие административную ответственность и касающиеся электронного аукциона:
1) отказ в допуске к участию в аукционе по основаниям, не предусмотренным Законом о контрактной системе;
2) признание заявки на участие в закупке товара, работы или услуги не соответствующей требованиям документации об аукционе по основаниям, не предусмотренным Законом о контрактной системе;
3) признание заявки на участие в аукционе надлежащей, соответствующей требованиям документации об аукционе, в случае, если участнику, подавшему такую заявку, должно быть отказано в допуске к участию в закупке в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе.
С 1 января 2022 года при проведении электронного аукциона документация об аукционе не составляется. Законом о контрактной системе предусмотрено только извещение о закупке и прилагаемые к нему электронные документы. Извещение о закупке и документация о закупке – это разные документы и приравнивать их в целях привлечения к административной ответственности члена комиссии нельзя. Таким образом, формально, на настоящий момент административную ответственность влечет только отказ в допуске к участию в аукционе по основаниям, не предусмотренным Законом о контрактной системе. Указанное обстоятельство подлежит проверке читателем на момент прочтения настоящего практического пособия в связи с вероятным внесением изменений в КоАП РФ.
Кроме того, частями 13, 14 статьи 7.30 КоАП РФ для членов комиссии предусмотрена ответственность за нарушение сроков подписания протокола подведения итогов электронного аукциона.
Итак, мы рассмотрели функции и полномочия контрактной службы (контрактного управляющего) и комиссии по осуществлению закупок. Руководитель заказчика соответственно контролирует и организует их работу, а также как законный представитель заказчика подписывает заключаемый по итогам проведения электронного аукциона контракт электронной цифровой подписью в единой информационной системе в сфере закупок.
Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС)
Все действия, связанные с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществляются в единой информационной системе в сфере закупок, официальный сайт которой доступен в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу zakupki.gov.ru, далее мы будем сокращенно называть её ЕИС.
Функционирование ЕИС обеспечивается Федеральным казначейством Российской Федерации. Порядок функционирования ЕИС утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.2015 №1414.
Порядок регистрации в ЕИС, утвержден Приказом Казначейства России от 29.04.2021 №18н «Об утверждении порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок».
Порядок пользования ЕИС утвержден приказом Федерального казначейства от 30.12.2015 №26н.
Сведения, которые содержит ЕИС, указаны в части 3 статьи 4 Закона о контрактной системе.
Для работы в ЕИС, а также на электронных площадках, необходима усиленная электронная подпись.
Квалифицированные сертификаты ключей проверки электронных подписей, предназначенные для использования участниками контрактной системы в сфере закупок (за исключением участников закупок, являющихся иностранными лицами) в целях Закона о контрактной системе, создаются и выдаются удостоверяющими центрами, получившими аккредитацию Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на соответствие требованиям Федерального закона от 06.04.2011 года №63-ФЗ «Об электронной подписи».
– Список аккредитованных удостоверяющих центров размещён на сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» указанного Министерства: https://digital.gov.ru/ru/activity/govservices/certification_authority/
– Кроме того, сертификат электронной подписи можно получить в удостоверяющем центре Федерального казначейства, онлайн-сервис подачи документов для получения сертификатов доступен по ссылке: https://roskazna.gov.ru/gis/udostoveryayushhij-centr/onlayn-servis-podachi-dokumentov-dlya-polucheniya-sertifikatov-uts/
Таким образом, чтобы провести электронный аукцион заказчик должен быть зарегистрирован в ЕИС (см. приказ Федерального казначейства от 29.04.2021 №18н «Об утверждении порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок»), а лицо, осуществляющее действия от имени заказчика должно иметь соответствующую электронную подпись.
Поэтому в целях работы в ЕИС и на электронной площадке должны быть следующие усиленные электронные подписи:
– электронная подпись для контрактного управляющего/работника контрактной службы, который размещает информацию о закупке в ходе электронного аукциона;
– электронная подпись нужда руководителю организации или уполномоченному им лицу, чтобы подписать контракт по итогам электронного аукциона;
– электронные подписи членов комиссии по осуществлению закупок;
– электронная подпись уполномоченного лица для подписания документов о приёмке в электронной форме в ЕИС, а если создана приёмочная комиссия, то электронные подписи должны быть у всех членов приемочной комиссии.
Электронная подпись приравнивается к собственноручной. Заключая контракт, заказчик принимает на себя расходные обязательства за счет средств соответствующего бюджета. Принимать финансовые обязательства в силу действующего законодательства может только законный представитель организации, то есть ее руководитель или уполномоченное им лицо.
В ЕИС размещены все необходимы документы, которыми руководствуются заказчики в своей работе, в частности по ссылке Документы (zakupki.gov.ru) размещены нормативные правовые акты, регулирующие контрактную систему.
В разделах Материалы для работы в ЕИС ➜Руководство по регистрации организаций и пользователей в ЕИС и Материалы для работы в ЕИС ➜размещены руководство пользователя, а также файлы для настройки рабочего места, см. по ссылке:
https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/document/view.html?searchString=§ionId=1253&strictEqual=false
Способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя)
Итак, закупки товаров, работ, услуг (далее – ТРУ) для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляются заказчиками, а поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляется соответственно поставщиками, подрядчиками, исполнителями.
Такие поставщики (подрядчики, исполнители) определяются способами, предусмотренными статьей 24 Законами о контрактной системе:
– конкурентными способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя) – конкурсы, аукционы, запрос котировок;
– у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Информация о конкурентных закупках размещается заказчиком в ЕИС и автоматически на электронной площадке в Интернете.
В отношении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) ограниченный перечень сведений о закупке размещается в единой информационной системе в сфере закупок и на электронной площадке только в некоторых случаях, названных в статье 93 Закона о контрактной системе. Кроме того, в настоящее время в целях осуществления закупок у единственного поставщика малого объема все большую популярность набирают электронные магазины, см. например https://agregatoreat.ru/
Конкурентные способы (конкурсы, аукционы, запросы котировок) определения поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляются в электронной форме и проводятся на электронных площадках.
Таким образом, можно выделить два информационных источника для размещения информации о конкурентных закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд:
– единая информационная система в сфере закупок;
– электронная площадка.
Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) – это совокупность действий, совершаемых заказчиком, начиная с размещения извещения о закупке, заканчивая заключением контракта.
Одним из конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и самым популярным является электронный аукцион, порядок проведения которого и является основным предметом настоящего практического пособия.
Согласно статистике ЕИС 44% закупок в 2022 году осуществлено именно посредством проведения электронного аукциона.
При проведении электронного аукциона в процессе участвуют три субъекта:
•заказчик
•оператор электронной площадки (далее – ОЭП)
•участник закупки.
Взаимодействуют они с использованием единой информационной системы в сфере закупок (далее – ЕИС) и электронной площадки.
Извещение о проведении электронного аукциона, заказчик обязан разместить в единой информационной системе.
Целью всего этого процесса как заказчика, так и участника закупки является заключение контракта и это, пожалуй, единственное, что их объединяет.
Участник закупки, с которым заключен контракт, становится поставщиком (подрядчиком, исполнителем):
•поставщиком в случае поставки товара;
•подрядчиком в случае выполнения работ;
•исполнителем в случае оказания услуг.
Далее по тексту мы в целях удобства будем называть поставщика (подрядчика, исполнителя) контрагентом.
Контракт – это государственный или муниципальный контракт либо гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен бюджетным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4, 4.1, 4.3 и 5 статьи 15 Закона о контрактной системе.
Как видим из указанного определения, отдельным видом контракта являются государственный контракт, муниципальный контракт – гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.
Ключевым отличием между государственным (муниципальным) контрактом и контрактом является то, кем он заключается.
То есть, государственные контракты заключаются государственными заказчиками, муниципальные контракты – муниципальными заказчиками; контракты заключаются заказчиками.
Оператор электронной площадки
При проведении электронного аукциона в соответствии с Законом о контрактной системе заказчик взаимодействует с ЕИС, а также с оператором электронной площадки.
ЕИС является средством для размещения информации о закупках, а оператор электронной площадки обеспечивает проведение электронных аукционов и взаимодействие заказчика с участниками закупок, схема информационного взаимодействия заказчика, ЕИС и оператора электронной площадки представлена ниже на схеме.