Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

1.1.2. Эпоха «всевластия» губернаторов (1993–2000)

Система относительного равновесия полномочий глав регионов и региональных парламентов, утверждавших ключевые назначения в администрациях, окончилась после силового роспуска советов осенью 1993 года.

Как известно, 21 сентября 1993 года Б. Н. Ельцин подписал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе». Указ предусматривал прекращение полномочий Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и проведение 11–12 декабря 1993 года[27] выборов нового двухпалатного федерального парламента. Действия президента РФ ожидаемо не были признаны действующим парламентом, и противостояние сторон завершилось вооруженными столкновениями 3–4 октября и победой президентской стороны. 15 октября Б. Н. Ельцин издал Указ № 1633 о проведении 12 декабря всенародного голосования по проекту Конституции РФ, одновременно этим же указом было утверждено и само положение «О всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года».

Первоначальная редакция Указа Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 года предусматривала сохранение полномочий представительных органов власти в регионах, однако после событий 3–4 октября 1993 года началась ликвидация и этих органов.

Первыми были распущены советы в Москве. 7 октября 1993 года президент РФ издал Указ № 1594 о прекращении полномочий Моссовета, районных и других советов в Москве, где было предусмотрено проведение выборов в представительный орган власти Москвы одновременно с выборами в Государственную Думу. Указом от 24 октября № 1738 было дано согласие на проведение в тот же день выборов и в Московскую областную Думу; этим же указом были утверждены положение «О выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 года» и положение «О выборах в Московскую областную Думу 12 декабря 1993 года».

9 октября 1993 года был подписан Указ № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ». Данным указом предусматривалось прекращение деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых и сельских Советов, их функции передавались соответствующим местным администрациям.

Указ Президента РФ от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» предусматривал проведение в период с декабря 1993-го по март 1994 года выборов в представительные органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. 27 октября Указом № 1765 были утверждены «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Указ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ разработать и принять соответствующие положения с учетом данных «Основных положений».

Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» предусматривал прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов и проведение выборов в представительные органы местного самоуправления в период с декабря 1993-го по июнь 1994 года. Указом от 29 октября 1993 года № 1797 были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». Указ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных «Основных положений».

В результате главы администраций (губернаторы), назначенные президентом РФ, фактически превратились на короткий период между роспуском одних и выбором других представительных органов власти в полновластных хозяев территорий. Правда, при этом хотя их власть, по сути, не ограничивалась институционально, однако ограничивалась фактически «сопротивлением среды» в виде поддержки (или неподдержки) со стороны местных элит, личного доверия или недоверия к главе администрации со стороны жителей и существенным потенциалом протестной активности во многих регионах.

Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, позволила субъектам Федерации самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти, правда с оговоркой: «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом». Однако соответствующий федеральный закон был принят лишь в 1999 году, а до этого пробелы федерального законодательства лишь в какой-то мере устранялись указами Президента РФ и постановлениями Конституционного суда РФ.

Конституция 1993 года также дала право субъектам Российской Федерации принимать свой Устав и региональные законы, что стало еще одним очень важным для формирования политических систем российских регионов изменением. В советский период все регионы России, кроме автономных республик, не имели права осуществлять собственную законодательную деятельность. Избрание в 1993–1994 годах новых законодательных органов в большинстве субъектов РФ позволило создать в этих регионах свои конституции или уставы и свое региональное избирательное законодательство. В условиях минимальных ограничений в эти годы со стороны федерального законодателя регионы фактически были свободны выстраивать свои политические системы и институциональные правила, как считали нужными. В подавляющем большинстве субъектов РФ в конституциях и уставах было предусмотрено прямое избрание глав регионов (президентов, губернаторов и т. п.). Система органов власти регионов фактически претерпела превращение в режим полностью подчиненной исполнительной власти ассамблеи в условиях президентской схемы разделения властей.

Создалась новая ситуация, в которой глава администрации назначается президентом страны без выборов, подотчетен ему, имеет право вето на решения законодательного органа. Это вето могло быть преодолено лишь 2/3 голосов депутатов. Возможность выражения недоверия представительным органом главе исполнительного органа с апелляцией к Президенту и в Конституционный суд отменялась. Были ограничены нормотворческие и контрольные полномочия ассамблей – ранее они не ограничивались, советы имели право обжаловать решения исполнительной власти, приостанавливать их до рассмотрения суда. Решения о бюджете и расходах законодательной властью стали приниматься только с согласия правительства. Обжалование актов исполнительной власти не предусматривалось, при этом во многих регионах допускалось совмещение постов в исполнительной и законодательной власти (и в Госдуме РФ в 1993–1995 годах члены Правительства РФ могли быть депутатами).

Повсеместно на место довольно многочисленных советов пришли новые, как правило довольно малочисленные и гораздо более зависимые от исполнительной власти законодательные собрания, чем их предшественники. В это время допускалось совмещение статуса депутата законодательного собрания с должностью в исполнительной власти и во многих регионах депутатами стали назначенные губернаторами главы местных администраций (к примеру, палата представителей Госсобрания Башкортостана, избранная в 1995 году, почти целиком состояла из глав администраций). Таким образом, исполнительная власть могла обеспечивать одобрение необходимых для нее нормативно-правовых актов законодательным органом, опираясь на глав администраций муниципальных образований, муниципальных и государственных служащих, руководителей государственных и муниципальных предприятий, а также генеральных директоров предприятий и руководителей коммерческих структур и сельхозпредприятий. Данные категории депутатов составляли во многих новых региональных парламентах большинство.

Напомню, что 24.10.1991 был принят закон «О выборах главы администрации» № 1803-I, касавшийся в первую очередь краев, областей, автономных округов и городов федерального значения и имевший для республик в составе РФ лишь рекомендательный характер. Согласно данному закону, избранным в первом туре должен был считаться кандидат, получивший в ходе выборов наибольшее число голосов, но не менее 25 % от числа граждан, внесенных в списки избирателей. В случае если баллотировался один кандидат, он считался избранным, если получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, но не менее 25 % от числа граждан, внесенных в списки избирателей. В случае если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов и ни один их них не был избран, не позднее чем через две недели назначалось голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Во втором туре избранным считался кандидат, получивший относительное большинство, второй тур признавался состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Данный закон, хотя почти не применялся, был признан окончательно утратившим силу только законом 30 марта 1999 года № 55-ФЗ.

В большинстве республик сохранялось традиционное правило – необходимость получения кандидатом более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах. В них однотуровая или двухтуровая система, наличие и размер порога явки для признания выборов состоявшимися и т. д. фактически устанавливались самостоятельно – Уставом (Конституцией) и региональным законом о выборах. Часть 2 статьи 11 Конституции РФ, принятой 12.12.1993, гласила, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Считалось, что само собой разумеется, что органы исполнительной власти субъекта РФ формируются им самостоятельно, без участия федеральных органов власти.

В конце 1994 года был принят Федеральный закон № 56-ФЗ от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ». В целом он касался только наиболее общих вопросов (сроки избирательных действий, правила образования избирательных округов и избирательных участков, порядок работы избирательных комиссий и т. д.) и фактически никак не ограничивал региональные избирательные системы. Так, не ограничивался ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права, и иногда он использовался для ограничений конкуренции. В некоторых республиках избирательные законы содержали не предусмотренные федеральным законодательством цензы, в частности требование знания языка титульной нации. Так, в Кабардино-Балкарской Республике региональный закон о выборах президента ввел десятилетний ценз оседлости для кандидатов, что лишило возможности баллотироваться потенциальных конкурентов В. М. Кокова – лидеров национальных движений. В Башкортостане были введены цензы для кандидатов по времени проживания в республике (10 лет), возрасту (35–65 лет) и по языку (знание русского и башкирского языков). С принятием в августе 1997 Кодекса Республики Башкортостан «О выборах» ценз оседлости исчез, однако положение о языках осталось. В Бурятии еще в феврале 1994 года, когда принималась новая конституция региона, в ней было записано, что президентом может быть избран только гражданин республики, проживающий на ее территории и владеющий двумя государственными языками – русским и бурятским. В 1995 году эта норма перешла в закон о выборах Президента Бурятии.

Шесть регионов к концу 1995 года были парламентскими республиками (Республика Алтай, Дагестан, КЧР, Хакасия, Удмуртия, с оговорками Мордовия), где существовали сложные взаимоотношения между различными элитными группами, сформированными в том числе по этническому признаку.

Была попытка ввести систему парламентской республики в Ненецком автономном округе, после того как Ю. В. Комаровский 22 февраля 1996 года был уволен с поста губернатора указом президента РФ. Отставка была вызвана конфликтом с Собранием депутатов округа, обвинявшим Ю. В. Комаровского в нецелевом расходовании бюджетных средств, в результате чего округ лишился трех миллиардов рублей. Собрание депутатов заявило о «параличе исполнительной власти» в округе и выразило недоверие губернатору, так как администрация отказалась вносить на утверждение бюджет. Губернатора также обвиняли в раздувании штата, излишней роскоши при обстановке кабинета губернатора, неудачных действиях с долгами «Коминефти». Новым губернатором был назначен В. В. Хабаров, с 1994 года работавший управляющим отделением Пенсионного фонда РФ по Ненецкому автономному округу. Депутаты хотели ввести избрание губернатора окружным Собранием и отказались от идеи после длительного торга.

Наиболее известна попытка введения парламентарной системы в Алтайском крае, приведшая к решению Конституционного суда. Данная ситуация возникла из-за конфликта губернатора Л. А. Коршунова, который поддерживался федеральным центром (и, соответственно считался реформаторски ориентированным), и большинства депутатов Законодательного собрания, придерживавшихся левопатриотической ориентации (представлявших преимущественно КПРФ и АПР). Устав края, принятый 20 апреля 1995 года, предусматривал, что губернатор избирается не населением, а депутатами регионального парламента. Губернатор Л. А. Коршунов его подписывать отказался, Собрание преодолело вето. Тогда он обратился в Конституционный суд. 18 января 1996 года Конституционный суд РФ принял Постановление о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края, в котором отметил, что такой порядок избрания главы администрации не соответствует Конституции РФ, поскольку из смысла ряда статей Конституции «вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно». После этого регион перешел к «стандартному» в те годы формату – выборам губернатора населением.

Также в последующие годы прямые выборы высшего должностного лица региона были введены во всех субъектах РФ, кроме Республики Дагестан, глава которой (председатель Государственного Совета) избирался не законодательным органом, а более широким кругом выборщиков вплоть до отмены прямых выборов глав регионов в конце 2004 года. Перешли на прямые выборы Республика Алтай (первые выборы в декабре 1997 года), Хакасия (первые выборы в конце 1996 года) и вновь Мордовия (первые прямые выборы в 1991-м, в 1993-м прямые выборы президента отменили, с 1998-го проводились прямые выборы главы республики). Тем не менее в течение ряда лет прямые выборы главы региона отсутствовали еще в двух регионах: Карачаево-Черкесской Республике (до 1999 года) и Удмуртской Республике (до 2000 года).

В результате от прежнего институционального единообразия быстро не осталось и следа. Некоторые регионы создавали двухпалатные парламенты, некоторые использовали смешанную избирательную систему, некоторые – чисто мажоритарную, некоторые – блоковую (многомандатные округа), разным стало разделение властей (в одних регионах формировалось как отдельный институт региональное правительство, в других исполнительную власть напрямую возглавляло высшее должностное лицо, разным был перечень должностей для назначения на которые требовалось согласие регионального парламента) и т. д. Дифференциация политических режимов регионов существенно увеличилась – наряду с успешно развивавшимися демократическими режимами (Санкт-Петербург, Карелия, Свердловская область и др.), целый ряд территорий превратились в настоящие автократии, порой значительно игнорирующие федеральное законодательство. Так, в Калмыкии, в частности, дошло до фактического назначения в 1994-м части депутатов Народного хурала республики президентом Калмыкии (9 из 27 депутатов избирались по единому списку кандидатов, выдвигаемому президентом Калмыкии). Фактически подобная система взаимоотношений центра и регионов напоминала полуфеодальные взаимоотношения короля и феодалов по принципу «вассал моего вассала – не мой вассал». Именно в это время на страницах газет появилась метафора «региональный феодализм» – пусть и не очень точная, но подразумевающая как значительный уровень децентрализации, так и авторитарный характер подавляющего большинства региональных режимов.

Во многом описанный выше процесс правовых трансформаций хронологически совпадал с процессом политического торга между федеральной исполнительной и законодательной властью и стремлением президента РФ Б. Н. Ельцина в процессе противостояния не только заменить нелояльных себе глав регионов, но и опереться на региональные элиты. В ходе конфликта со Съездом народных депутатов и Верховным Советом президентская сторона сделала ставку на руководителей исполнительной власти в регионах, позволив им значительно усилить свою власть. В дальнейшем федеральный центр зачастую закрывал глаза на нарушения в регионах федерального законодательства в обмен на политическую лояльность их глав и готовность обеспечить нужные результаты на федеральных выборах. Особенно часто это касалось «национальных» регионов[28].

Одним из пунктов программы Б. Н. Ельцина еще при избрании Председателем Верховного Совета РСФСР в мае 1990 года было подписание Федеративного договора. Данный договор был подписан 31 марта 1992 года Б. Н. Ельциным, Председателем Верховного Совета РФ Р. И. Хасбулатовым и руководителями 86 из 88 тогда существовавших субъектов Федерации. Под договором были оставлены места для подписей представителей Татарстана и Чечено-Ингушетии (они так и не были поставлены). 10 апреля 1992 года постановлением Съезда народных депутатов РФ Федеративный договор был включен в Конституцию РФ как ее составная часть. Федеративный договор в реальности состоял из трех договоров, которые вместе им и именовались (отдельные договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик; органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; органами власти автономной области, автономных округов), и двух протоколов к первым двум договорам. Показательно, что даже в названии договора республики были названы суверенными.

В новую Конституцию, принятую 12 декабря 1993 года на референдуме, Федеративный договор включен не был. Согласно заключительным положениям Конституции, в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции РФ. При этом, согласно части 3 статьи 11 Конституции РФ, принятой 12.12.1993, «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

15 февраля 1994 года после длительных переговоров был подписан первый индивидуальный договор федерального центра с конкретным регионом – Республикой Татарстан, который не подписал Федеративный договор 1992 года и не принял участия в референдуме по проекту новой Конституции РФ 12 декабря 1993 года. Данный двусторонний договор в результате стал самым правовым актом, который определил положение республики в российской политической системе на все последующие годы. Затем началось подписание отдельных договоров с иными субъектами: в 1994 году было подписано 3 договора (1 июля – с КБР, 3 августа – с Башкортостаном), в 1995 году 4 (23 марта – с Северной Осетией, 29 июня – с Республикой Саха (Якутия), 29 августа – с Бурятией, 17 октября – с Удмуртией). Как хорошо видно, в эти годы такие договора заключались только с республиками, причем только с некоторыми из них.

В данных договорах центр фактически признавал за республиками статус суверенных государств. Так, договор с Татарстаном по некоторым формулировкам может трактоваться как учредительный и межгосударственный. Фактически по ряду вопросов республики приобретали полномочия, которые относятся к федеральной компетенции. Так, Татарстан получал почти полную бюджетную автономию, его отчисления в федеральный бюджет были минимальны и определялись двусторонним соглашением. Соглашение от 1994 года определило взносы Татарстана в бюджет РФ (13 % налога на прибыль, 1 % подоходного налога, НДС по ежегодно согласуемому нормативу), при этом регион получал все акцизы и доходы от приватизации. Почти все государственные активы на территории Татарстана оказывались в республиканской государственной собственности (исключение сделано для силовых и некоторых других федеральных структур, отдельных предприятий ВПК). Он распоряжался всеми водными, лесными и другими природными ресурсами на своей территории, еще по соглашению 1992 года самостоятельно контролировал разработку, добычу и реализацию природных ресурсов, прежде всего нефти и продуктов нефтегазохимической переработки. Республика получила право на участие в международных отношениях и самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности. Аналогичные параметры экономического и частичного политического суверенитета были определены договорами с Башкортостаном и Якутией.

Показательно, что фактически до 1997 года федеральный центр воздерживался от назначения в республики представителей президента, которые во все иные регионы системно назначались с 1991 года. Попытки назначить представителей президента в Кабардино-Балкарию и Чечено-Ингушетию фактически закончились неудачей, только в Чувашии в 1992 году появился представитель президента (им стал бывший председатель Совмина республики). Затем представители президента в республики назначались только в исключительных случаях по одному в год: Мордовия в 1993 году, Чечня в 1994 году, Калмыкия в 1995 году. В 1996 году существовавшее под разными названиями представительство в зоне осетино-ингушского конфликта было преобразовано в представительство президента в Ингушетии и Северной Осетии[29].

Притом что федеральный центр, очевидно, шел на существенные уступки в первую очередь лидерам национальных республик, при этом он явно сопротивлялся всем попыткам расширить список «особых» регионов, которые предпринимались в эти годы. При этом борьба за превращение областей в республики рассматривалась частью политической элиты как способ институционально уравнять республики с другими регионами и реформировать саму систему территориального устройства. Таким образом, в самой федеральной политике присутствовали элементы двойственности: одновременно одни боролись за устранение асимметрии прав и статуса регионов через попытки остановить или как минимум ослабить усиление регионов, а другие – через попытки, наоборот, усилить всех до уровня республик. Выдвигались, в частности, проекты создания «земель» или даже «республик» из нескольких областей и краев[30]. Один из самых известных случаев – несостоявшаяся Уральская Республика.

На фоне резко ослабленных после роспуска в 1993-м советов региональных парламентов в 1993—1995-м фактические властные возможности губернаторов резко выросли (в первую очередь речь о регионах, где такой роспуск произошел) и уравновешивались, скорее, сверху через право Президента РФ на их увольнение. Впрочем, этим правом центр пользовался редко и обычно только там, где губернатор был крайне слаб, имел множественные конфликты и вряд ли бы победил на прямых выборах.

Большинство глав администраций, назначенных в 1991 – начале 1992 года, проработали до периода массовых прямых выборов 1996–1997 годов, однако часть была заменена ранее, а некоторым (считавшимся устойчивыми и избираемыми) разрешили досрочно пройти через прямые выборы.

Если не считать повторное назначение главы администрации в Ульяновскую область в январе 1992 года, то первым уволенным назначенцем стал глава администрации Воронежской области В. К. Калашников. Его назначили 6 октября 1991 года, а уволили уже 18 марта 1992 года за «серьезные нарушения, допущенные при распределении легковых автомобилей, предназначенных сдатчикам зерна и сельхозпродукции, а также использование служебного положения в личных целях». Он оказался героем расследования газеты «Воронежский курьер», за которым стояли, как считалось, местные демократы, представитель президента России в Воронежской области В. А. Давыдкин и Б. С. Кузнецов. Вместо него 10 апреля был назначен председатель Воронежского горисполкома, бывший гендиректор ПО по выпуску тяжелых механических прессов «Воронежтяжмехпресс» А. Я. Ковалев.

Затем 5 мая 1992 года сменили главу администрации Псковской области А. А. Добрякова (бывший директор «Псковнефтепродукта»), обвиненного в причастности к незаконным поставкам топлива и цветных металлов в Прибалтику. Широкие круги политических сил области выступали за смещение его с должности. Однако, вместе выступая против А. А. Добрякова, депутаты-демократы и депутаты-коммунисты имели разные представления о том, кто должен быть новым губернатором. Кандидатурой демократов стал член группы «Демократической России», заместитель главы администрации города Пскова по экономической реформе В. Н. Туманов. К этому времени городскую администрацию Пскова уже возглавлял член «ДР» А. В. Прокофьев. 20 мая кандидатура В. Н. Туманова была неожиданно согласована облсоветом с перевесом всего в 7 голосов («за» – 72, «против» – 65). 22 мая В. Н. Туманов был назначен официально. В первый же день работы В. Н. Туманов распорядился восстановить прямую телефонную связь с председателем областного Совета.