Основы системных решений по модели Черчилля

Причины ограниченности ресурсов

Прежде чем перейти к рассмотрению подходов по преодолению выявленных ограничений, ответим сначала на вопрос, что способствует их появлению. Наиболее очевидным ответом на этот вопрос является обычная нехватка имеющихся средств, которая проявляется в несоответствии потребностей и возможностей. Или, как однажды заметил Черчилль, председательствуя на заседании по вопросам снабжения: «Все та же старая история – слишком много поросят и недостаточно сосков у свиноматки».

Особенно остро этот конфликт проявляется, когда в процессе принятия решений задействованы разные стороны: одна – у которой есть потребности, другая – имеющая возможности для их удовлетворения. Черчилль воочию наблюдал этот конфликт между Комитетом начальников штабов, определявшим объем вооруженных сил, который необходимо было доставить на театр военных действий для проведения запланированных операций, и Министерством торгового флота, отвечавшим за выделение судов, которые могли использоваться для удовлетворения военных потребностей.

По оценкам начальников штабов, в течение двух летних месяцев 1941 года из Великобритании на Средний Восток, в Индию и Малайю необходимо было направить 75 тысяч солдат, 15 тысяч летчиков и 2,5 тысячи моряков. Мощностей судов было достаточно лишь для транспортировки 54 тысяч, максимум 60 тысяч человек. Учитывая расхождения между потребностями и возможностями в перевозке личного состава, Министерство военного транспорта поставило в июле 1941 года вопрос о сокращении объемов переброски войск на заморские театры военных действий. Подобные предложения ставили под угрозу реализацию стратегических инициатив и проведение запланированных операций, что представляло серьезную угрозу, с которой руководство страны мириться не могло. Были даны соответствующие указания, и проблема была решена авральным порядком, с переключением всех имеющихся в наличии судов, что использовались под нужды гражданских ведомств, с задействованием всех судов, которые были реквизированы в ходе войны, с использованием части судов из состава ВМФ, а также обращением за помощью к США{52}.

«Все та же старая история – слишком много поросят и недостаточно сосков у свиноматки».

Расхождение между потребностями и возможностями является не единственной причиной ограниченности ресурсов. Посмотрим на этот вопрос системно. Выше мы показали, что социальная целенаправленная система состоит из людей, ресурсов, цели, информации, взаимодействия, правил и технологий. На наш взгляд, каждый элемент системы влияет на ограниченность ресурсов. И если с поведением людей, которые принимают ошибочные решения и нерационально используют имеющиеся средства, а также с постановкой целей, которые определяют количество доступных ресурсов и степень их достаточности, все более или менее понятно, то на влиянии остальных элементов имеет смысл остановиться подробнее.

Начнем с информации. Ее отсутствие может привести к неверному пониманию потребностей и неравномерному распределению, когда на одном участке произойдет избыток средств, а на другом – недостаток. Черчилль наблюдал эту картину в 1942 году при решении вопроса распределения боеприпасов между сухопутными силами в Северной Африке, в районе Персидского залива и в Индии. Не располагая точными данными об армейских запасах, определение потребностей велось с ошибками. В результате обнаружилось, что контингент войск в Северной Африке располагал запасами винтовок на четырнадцать лет, если бы их расход соответствовал уровню средних потерь за 1942 год, а запаса грузовиков хватило бы примерно на четыре года.

Особенно критичной в свете рассматриваемой проблемы ограниченности ресурсов является отсутствие информации относительно текущих потребностей, что не позволяет выделить необходимое количество средств для их удовлетворения. Такие ситуации тоже бывают, и довольно часто. В 1941 году страны Британского Содружества наций, расположенные в районе Индийского океана, обратились в Лондон с проблемой нехватки важнейших импортных товаров. Для решения этой проблемы требовалось применить стандартный подход с нормированием импортных грузов, обеспечением контроля над использованием вместимости судов и созданием специального административного органа для сопоставления и оценки всех потребностей. Однако применить этот подход оказалось невозможным, поскольку обратившиеся за помощью страны не смогли точно определить свои потребности{53}.

В основе информационной составляющей проблемы ограниченности ресурсов могут лежать не только такие банальные причины, связанные с человеческим фактором, как невнимательность, недостаток усердия, неспособность учесть все нюансы, спрогнозировать будущие потребности и отсутствие коммуникаций с коллегами, но и более существенные основания. Например, последовательность определения потребностей с дальнейшим выделением для их удовлетворения ресурсов может иметь циклический характер. В приведенном выше эпизоде с нехваткой транспортов для перевозки личного состава наблюдался порочный круг. Для правильного планирования операции с учетом своевременной доставки необходимого количества войск начальники штабов должны были располагать данными о тоннаже судов, которые могли быть выделены для этих целей. Но для предоставления этих данных Министерство торгового флота должно было знать направление и даты планируемых перевозок, что без наличия плана операции подготовить было невозможно. Нужен был системный взгляд, чтобы совместно расшить эту проблему. А вместо этого, как утверждают историки, «ни та, ни другая сторона не представляла общей картины и жила только сегодняшним днем». В результате разрешение кризиса происходило спонтанно, с задействованием всех имеющихся под рукой свободных транспортов, что лишь порождало беспорядок и приводило к негативным последствиям на других направлениях{54}.

Еще одним элементом систем, который оказывает влияние на ресурсы, являются правила. Огромное значение играют правила доступа к ресурсу и его распределения среди заинтересованных сторон. Не менее важную роль играют и принятые нормы, различия в которых могут приводить к возникновению коллизий. Одна из таких конфликтных ситуаций произошла в англо-американском стане, когда стало очевидно, что США требуется больше тоннажа судов для снабжения войск в перерасчете на одного солдата. Причиной подобного несоответствия стала разница в нормах двух стран. В то время как в британской армии для снабжения одного солдата в течение месяца на Среднем Востоке требовалось 0,6 обмерной тонны[9] и 0,7 тонны для сражавшихся в Северной Африке, у армии США этот показатель составлял в среднем 1,3 тонны. Неудивительно, что подобные отличия приводили к несимметричным потребностям в отношении судов, вводя тем самым ненужные ограничения по их использованию{55}.

Свою лепту в проблему ограниченности ресурсов вносят также используемые технологии. Например, возьмем задачу строительства судов, необходимых Адмиралтейству для решения насущных задач. Можно прилагать сколько угодно усилий и вкладывать сколько угодно средств в новые программы, но все они имеют определенный лимит, и результаты не могут быть получены раньше определенного срока. Поэтому, даже разместив в начале войны дополнительные заказы на значительное количество крейсеров, эсминцев, подводных лодок и малых кораблей, приходилось свыкнуться с получением отдачи лишь спустя много месяцев.

К отдельной категории относятся комплексные причины, объединяющие несколько факторов. Например, согласно программе «Е» к концу 1941 года планировалось строительство 100 эскадрилий средних и тяжелых бомбардировщиков, а к лету 1943 года – увеличение количества эскадрилий тяжелых бомбардировщиков до 250 единиц со строительством за два года почти 4,5 тысячи самолетов. Реальность оказалось куда более прозаична, чем масштабные планы руководства. К ноябрю 1941 года Бомбардировочное командование располагало всего 54 эскадрильями, что почти в два раза было ниже плановых показателей.

Причин неудач оказалось несколько.

Во-первых, планы были построены на основе ошибочных данных. Предполагалось, что в среднем самолет мог сделать от 20 до 25 вылетов. В реальности этот показатель колебался между 10 и 16 вылетами, что привело к увеличению замен и снизило скорость формирования новых эскадрилий.

Во-вторых, сказались технологические ограничения. Причем не только со стороны британской промышленности, которая изначально была не готова к удовлетворению столь высоких потребностей, но и со стороны США. Постоянная доработка существующих и проектирование новых моделей приводили к переоснащению промышленных предприятий, дополнительному обучению персонала, изменению технологической цепочки, что сопровождалось постоянными задержками и переносами сроков. В итоге, например, если по плану англичане должны были получить за период с апреля по июль 1941 года 642 американских бомбардировщика, то по факту у них оказалось только 69 машин.

В-третьих, сказался человеческий фактор. Были допущены ошибки в планировании и разрешении конфликта между краткосрочными и долгосрочными целями, когда принятая летом 1940 года программа ускоренного производства истребителей привела к истощению запасов сырья и переносу сроков долгосрочных инициатив. Отдельно следует упомянуть распространенную практику формирования завышенных показателей, которая позволяет недобросовестным исполнителям формировать о себе благоприятное мнение у руководства, усыпляя его бдительность оптимистичными прогнозами. Так, в ходе реализации и корректировок программы «Е» все предложения Министерства авиационной промышленности были сознательно завышены почти на 15%. Когда же при достижении реперных точек фиксировалось невыполнение плана, руководство успокаивали стандартным объяснением, что текущее невыполнение будет восполнено увеличением производства на следующих стадиях. Как и следовало ожидать, обещанного перевыполнения не происходило, и зазор между планом и фактом лишь расширялся и расширялся, пока не достиг таких размеров, что в середине 1941 года уже мало кто верил в выполнение программы. Черчиллю пришлось лично вмешаться для исправления ситуации. Отмечая, что по плану за два года нужно построить 22 тысячи самолетов, в то время как производственные мощности Великобритании позволяли рассчитывать лишь на 11 тысяч машин, он поручил разработать новый план производства в Великобритании 14,5 тысячи самолетов с учетом получения еще 5,5 тысячи самолетов от США.

Главная проблема подобных указаний состоит в том, что их составление и передача исполнителям неспособны исправить ситуацию. Уже через месяц после разработки новой версии плана стало понятно, что произвести такой объем техники можно либо путем переноса сроков исполнения, либо за счет снижения качества. Завышенными оказались ожидания и в отношении США. Из 5,5 тысячи самолетов поставлено будет не более 2,1 тысячи машин, причем качество первых моделей значительно уступало британским аналогам. В итоге британское руководство было вынуждено признать, что о реализации программы «Е» можно говорить не ранее середины 1944 года. И то, если не произойдет ничего неожиданного. А последнее на войне случается часто{56}.

Для того чтобы не попадать в подобные ситуации, успокаивая себя строительством воздушных замков с перспективой глубоко разочароваться в их отсутствии в самый неподходящий момент, следует более внимательно и ответственно подходить к устранению причин, работая с каждым из перечисленных факторов. Так, должны более рационально использоваться наличные средства, снижен градус амбициозности поставленной цели с приданием ей более скромного и реалистичного характера, для определения потребностей и уточнения имеющихся запасов – предприняты дополнительные усилия в получении актуальных и полных данных, выровнены нормы и разработаны соответствующие правила, а также осуществлен переход на более эффективные технологии.

В качестве примера с последним пунктом можно привести эпизод с северным барражем. В ноябре 1939 года Черчилль вынес на рассмотрение военного кабинета предложение установить оборонительные минные заграждения через все Северное море и продлить их до норвежского побережья с закрытием выхода из Северного моря надводного и подводного флота противника. По расчетам экспертов, для реализации этого предложения необходимо не менее двух лет с установкой 181 тысячи мин. Столкнувшись с нехваткой средств, Черчилль подготовил через две недели новое предложение с использованием вместо контактных мин антенных аналогов, которые позволили в три раза уменьшить количество мин, а также сократить бюджет на 15%{57}.

Не всегда приведенных рекомендаций может быть достаточно. Бывают ситуации, когда справиться с ограничением ресурсов так просто не получается. Обычно это связано с взаимодействием и установлением сложных зависимостей, когда изменение одного элемента неизбежно оказывает влияние на другие. Летом 1940 года после капитуляции Франции, готовясь к вторжению немецких войск на Туманный Альбион, Адмиралтейство распорядилось сосредоточить основные силы Флота метрополии у восточного и южного побережья. В соответствии с этим решением командование западных подходов выделило большое количество эскортных кораблей, ограничив тем самым оперативные возможности Флота метрополии, а также сократив до предела силы охранения атлантических конвоев. Переброска сил между связанными направлениями незамедлительно привела к нехватке ресурсов для защиты коммуникаций в Атлантике, что сказалось на объеме общих потерь в торговых судах, которые возросли в два с половиной раза.

Командующий Флотом метрополии считал, что первым рубежом обороны Острова является авиация. Соответственно, пока люфтваффе не обеспечит господство в воздухе, угроза вторжения минимальна. Поэтому он выступил против сосредоточения ВМС у юго-восточного побережья. Но Черчилль, занимавший к тому времени пост премьер-министра, не торопился менять приоритеты. Да, он признавал, что «непрекращающиеся потери на северо-западных подходах» вызваны «в основном нехваткой эсминцев вследствие проведения мероприятий по предотвращению возможного вторжения». Только если командующий Флотом метрополии рассуждал в категориях взаимодействия вверенных ему командований, глава британского правительства смотрел на ситуацию шире. Угроза вторжения приводила к необходимости держать на Острове основные части сухопутных сил, не позволяя их задействовать на других театрах. Для ведения наступательных действий Черчилль должен был быть уверен в том, что Острову ничего не угрожает. Поэтому, признавая роль ВВС и даже в глубине души надеясь, что вторжение не состоится, он считал защиту Острова первостепенной задачей. И, только обретя уверенность в этом вопросе, даже ценой потерь на других направлениях, он мог получить необходимую свободу действий для принятия решения о переброске британского контингента, а также отправке половины имевшихся у британской армии танков в Северную Африку. Для решения же проблемы нехватки судов он обратился за помощью к США, заключив с ними сделку о получении старых пятидесяти эсминцев в обмен на право использовать в течение девяноста девяти лет восемь британских военно-морских и военно-воздушных баз в северной и южной части Атлантического океана{58}.

Этот пример с рассмотрением ситуации в комплексе показывает, что основной причиной ограниченности ресурсов является взаимная зависимость различных элементов, когда снабжение одного участка осуществляется за счет средств другого. «Если мы удовлетворим потребность в людских ресурсах на флоте и в авиации, то нам придется ограничить численность сухопутных войск», – писал Черчиллю министр производства. Наш герой и сам отлично понимал «дилемму конфликтующих потребностей», замечая, что сбор «возможно более крупных сил» в одном месте приведет к необходимости «пойти на риск во многих других районах». Впоследствии он вспоминал, что в годы премьерства ему приходилось «воевать сразу на всех административных фронтах и, разбираясь во множестве самых противоречивых нужд, рекомендовать кабинету правильные решения»{59}.

Рассуждения и воспоминания общего характера не расходились с принятием решений по конкретным эпизодам. Например, обсуждая в июле 1940 года на заседании военного кабинета угрозу со стороны Японии и рассматривая возможность усиления в этой связи военно-морской базы в Сингапуре, Черчилль заметил, что «настоящий вопрос заключается в адекватности имеющихся у нас средств и тех последствиях, которые окажет наш выбор на общее стратегическое положение». По его мнению, усиление группировки в Сингапуре возможно только в случае необходимости и исключительно за счет ослабления Средиземноморского флота. Спустя две недели после этого заседания, обращаясь к премьер-министрам Австралии и Новой Зеландии, Черчилль подтвердил готовность направить флот в Сингапур и Индийский океан при условии появления серьезной угрозы двум странам. Столь жесткие условия объяснялись тем, что переброска сил приведет к «полной потере Среднего Востока и лишению всяческих надежд на разгром итальянцев в Средиземноморье».

Черчилль и дальше продолжит держать Сингапур на голодном пайке, что не могло не сказаться негативно на обороноспособности базы, приведя в итоге к ее капитуляции в феврале 1942 года. Однако даже после столь унизительного события британский премьер не спешил помогать дальневосточным коллегам, понимая, что для этого придется ослабить другие регионы и умерить собственные планы. «Я сообщил премьер-министру Австралии, что, если его страна подвергнется серьезному вторжению, мы придем к нему на помощь», – сказал Черчилль президенту США в начале апреля 1942 года. Также он добавил, что оказание помощи может быть «сделано лишь за счет удовлетворения самых безотлагательных потребностей на других театрах». Упоминание в беседе с Рузвельтом потребностей доминионов было неслучайным. Проинформировав союзника о своем диалоге с главой австралийского правительства, Черчилль выразил надежду, что США «продолжат оказывать Австралии всю возможную помощь и, таким образом, дадут мне возможность успешно защищать Египет, Левант и Индию»{60}.

Описываемую проблему не следует понимать узко, в формате старой английской пословицы «отнять у святого Петра, чтобы одарить святого Павла», когда выбор одной альтернативы фактически закрывает дверь для иного варианта, или, как образно заметил генерал Джордж Маршалл (1880–1959), превращается в «насос, откачивающий ресурсы». Эта же проблема характерна для более общей ситуации, когда, владея ограниченным ресурсом и принимая решение о его выделении (пусть даже единственно возможном), сокращается любая дальнейшая возможность применения этого ресурса. Британское руководство столкнулось с этой особенностью в период так называемой «странной войны», продлившейся с сентября 1939-го по май 1940 года. «Нас терзали настоятельная потребность заказывать вооружение в Америке, с одной стороны, и страх перед истощением наших долларовых ресурсов – с другой», – вспоминал Черчилль{61}. Особенно критична эта закономерность для невосполнимых ресурсов, например времени. По сути, каждый прожитый день оставляет человеку все меньше жизненного пространства.

Распределительный конфликт. Взгляд изнутри

Когда при описании свойств систем мы упоминали конфликтность, то в качестве ее основной причины указывалось различие интересов разных индивидов. Являясь в определенной степени следствием этих различий, ограниченность ресурсов также благотворно влияет на коллизии. Она является причиной отдельной формы соперничества, известной как распределительный конфликт. В этом и следующем разделе мы рассмотрим два примера распределительного конфликта: в одном Черчилль выступал непосредственным участником, во втором – занимал место третейского судьи, принимая решения, которые одновременно являлись порождением и источником борьбы за ограниченные ресурсы.

Первый эпизод посвящен рассмотренному частично ранее противостоянию Черчилля и Адмиралтейства за военно-морской бюджет на 1925/26 год. Выше мы упоминали, что в этой борьбе присутствовали две усиливающие петли, на которые указал Черчилль. Одна приводила к увеличению бюджета в последующие годы, вторая – к эскалации вооружений с Японией и США. Но двумя контурами положительной обратной связи этот эпизод не ограничивался. У него еще было две усиливающие петли, которые, пересекаясь, создавали конфликт.

Начнем с описания ситуации с позиции Адмиралтейства. В соответствии с Вашингтонским морским соглашением 1922 года соотношение тоннажа судов между США, Великобританией и Японией составляло 5:5:3. Это соотношение распространялось на авианосцы и капитальные корабли, под которыми понимались боевые суда водоизмещением свыше 10 тысяч тонн и орудиями калибра свыше 8 дюймов. Недовольные достигнутым паритетом, японцы решили компенсировать ограничение капитальных кораблей активным строительством судов с орудиями калибра 8 дюймов и водоизмещением 10 тысяч тонн и меньше.

В конце 1922 года японцы заложили два тяжелых крейсера типа «Фурутака» с водоизмещением 7,5 тысячи тонн и шестью орудиями калибра 8 дюймов. В 1924 году были заложены четыре тяжелых крейсера типа «Мёко» с водоизмещением 10 тысяч тонн и десятью 8-дюймовыми орудиями. Для сравнения: калибр самого крупного орудия у британского крейсера составлял 7,5 дюйма, а большинство крейсеров были вооружены орудиями калибра 6 или того меньше – 5,5 дюйма.

Понимая, что Королевский флот начинает отставать, Адмиралтейство подготовило новую программу строительства крейсеров. По оценкам военно-морских экспертов, требовалось семьдесят крейсеров: сорок пять для защиты торговли[10] и двадцать пять для решения задач самого ВМФ. На тот момент в составе Королевского флота был пятьдесят один крейсер, тридцать два из которых планировалось пустить на лом в течение следующих десяти лет. Учитывая, что пять крейсеров находились в процессе строительства, Адмиралтейство предполагало построить к 1936 году сорок шесть крейсеров. Для реализации этой программы нужны были средства, которые и были запрошены у Министерства финансов{62}.

У Черчилля были другие планы на использование ограниченного бюджета. Возглавив Минфин, он хотел «существенно сократить нагрузку для прямого налогоплательщика», расширить социальные обязательства со стороны государства, стимулировать торговлю и производство. Потребности Адмиралтейства противоречили этим целям. По мнению Черчилля, они не позволяли сократить прямые налоги в течение следующих трех лет, а также приводили к недостатку средств на социальные реформы, образование, страхование и реализацию жилищной программы. «Нет никаких сомнений, что в подобных обстоятельствах развитие ВМФ станет, образно говоря, единственной политикой правительства, и все наши усилия будут направлены на ее оправдание и защиту», – писал Черчилль в своем меморандуме для кабинета министров в феврале 1925 года. Незадолго до подготовки этого документа он направил первому лорду Адмиралтейства письмо, в котором оценил запросы военно-морских экспертов как «крайне вредные для политических основ нашего государства»{63}.

С точки зрения системного подхода поведение Адмиралтейства описывает следующая усиливающая петля: цель повышения обороноспособности страны определяла необходимость строительства крейсеров, которые увеличивали выделяемый флоту бюджет, что, в свою очередь, сокращало оставшиеся финансовые ресурсы. Их ограниченность, а также необходимость решения других государственных задач вызывали обеспокоенность, что из-за недостатка средств они не будут выделены в нужном объеме. Подобные опасения провоцировали борьбу за ресурсы, которая еще больше усиливала первоначальную потребность в крейсерах, и так далее с переходом на второй цикл. Аналогичная усиливающая петля сформировалась и в Минфине, с той лишь разницей, что их цели были связаны с решением экономических задач и определялись потребностями расширения социальной поддержки населения со стороны государства и смягчения налоговой политики.

Указанные две петли пересекались в точке доступных финансовых ресурсов и формировали структуру, устойчивость которой зависела от поведения двух сторон. Ситуация усугублялась тем, что Черчилль не собирался отступать. Он сразу заявил первому лорду, что «досконально изучит каждый аспект военно-морской политики». По словам Д. Паунда – будущего начальника Военно-морского штаба, а во время описываемых событий одного из ведущих стратегов Адмиралтейства, – Черчилль вел себя «словно задира», «не отличаясь разборчивостью в средствах». «Этот странный малый Уинстон сошел с ума», – писал первый морской лорд Дэвид Битти (1871–1936) своей супруге, жалуясь, что глава Минфина «нападает на нас с особой злобой». В Адмиралтействе тоже не собирались отступать, что привело к конфликту, который, по словам Роя Дженкинса (1920–2003), также в свое время занимавшего пост министра финансов, стал «самым опасным противостоянием», с которым столкнулся Черчилль на новой должности{64}.