Cómo vivir bien 100 años

Sin embargo, las familias son frágiles ante muchos cambios de carácter macrosocial, por extensas y poderosas que parezcan, mientras que el Estado puede resistir y atenuar los impactos de algunos de esos cambios. De aquí surge un rol para el Estado.

Precisamos a continuación, por medio de ejemplos, qué entendemos por “cambios macrosociales”. La migración del campo a la ciudad, o proceso de urbanización, constituye el evento macrosocial más notorio que dañó a la tercera edad durante el siglo XIX en los actuales países de la OCDE. También lo hizo durante el siglo XX en América Latina, y actualmente en China (Banco Mundial, 2004, Cap. 3). En las migraciones campo-ciudad, la tercera edad queda sola en el campo, inaccesible al apoyo de hijos que se han ido a las ciudades.

Probablemente este problema continuará en el siglo XXI en India y en África al sur del Sahara. Si bien será atenuado por la revolución de las tecnologías de información, que ha bajado el costo de comunicarse y saber del otro, la migración pone barreras a compartir el tiempo y prestar aquella ayuda que requiere presencia física, por lo que sigue siendo importante.

Las guerras mundiales y las depresiones económicas del siglo XX también provocaron impactos macrosociales sobre la tercera edad. Esos eventos destruyeron los ahorros para la vejez que habían acumulado las personas que tenían más de 45 años de edad. A esa edad ya es demasiado tarde para recuperarse por medio de ahorrar más y trabajar más. En algunos países de europa del norte, el Estado intervino creando o ampliando pensiones estatales “no contributivas” (Anderson, 2004). En los EE.UU. de América, el Estado intervino creando el programa Social Security (Engelhardt y Gruber, 2004).

Otro proceso macrosocial con consecuencias para la tercera edad ha sido y será la transición demográfica, en cuanto reduce la fertilidad o fecundidad. A ella se suma la transición cultural que ha reducido la conyugalidad. Ambas tendencias “reducen las redes de potenciales cuidadores (en la vejez)” (Fernández y Herrera, 2015). La caída en la tasa de fecundidad reduce el número de hijos que se deben repartir la carga de ayudar a los familiares en tercera y cuarta edad. En Chile, ese número bajó desde 5,4 hijos promedio por mujer en el quinquenio 1960-1965 (quienes deberán prestar cuidado en 2010-2035) hasta 1,8 hijos por mujer nacidos en el quinquenio 2010-2015 (quienes deberán prestar cuidado en 2060- 2085). Por su parte, la menor tasa de nupcialidad, tanto legal como efectiva, elevará a lo largo del siglo XXI el número de solteros, separados y divorciados en la tercera y cuarta edad.

Igualmente importantes son aquellos eventos macrosociales que aumentan la diferencia de nivel de vida material entre distintos grupos sociales: algunos grupos se unen a la economía moderna, que es mucho más productiva, y elevan su consumo, pero quienes no logran unirse permanecen en la antigua situación de pobreza secular, a una distancia mayor en términos de consumo.

Frente a los eventos macrosociales, el Estado puede tomar algunas medidas. Una es organizar una redistribución solidaria entre quienes pagan impuestos (trabajadores activos y capitalistas), y los sectores rezagados en situaciones de pobreza, sean ellos niños, adultos o ancianos. Debido a las diferentes realidades en esas tres fases de la vida, nada impide que sea más eficaz ayudar a los niños en pobreza con programas especializados en niños, y ayudar a los ancianos en pobreza con planes especializados en ancianos.

Además, existen cambios macrosociales que, podrían no concretarse, como ocurre con las variaciones de la participación de la mujer en el mercado laboral. Si la participación laboral femenina de Chile converge a la que actualmente tiene Italia, entonces no subirá casi nada respecto del nivel actual4.

El rol del Estado

El Estado podría desempeñar roles valiosos en solidaridad intergeneracional, para ayudar a responder a algunos cambios macrosociales. Sin embargo, el Estado también puede fallar y empeorar situaciones de infortunio, lo cual sería antisolidario.

Un requisito para que el Estado contribuya de modo positivo y solidario es que fortalezca y complemente la solidaridad intergeneracional aplicada por instituciones anteriores a él, como son la familia y el esfuerzo personal apoyado por intercambios voluntarios realizados en mercados de ahorro y de seguros. En cambio, cuando debilita o destruye la solidaridad practicada por la familia y debilita el esfuerzo personal, el Estado incurre en una falla que puede ser seria.

Marco conceptual general para las políticas de pensiones

Las políticas públicas modernas para las pensiones monetarias de vejez gobiernan grandes recursos, cuyos flujos llegan hasta el 15% del ingreso nacional o el PIB en algunos países. Por eso tienen fuertes consecuencias para los salarios, el empleo, la solvencia fiscal, y para el mercado de capitales. El resto de este capítulo analiza las políticas públicas de pensiones monetarias de vejez, sin referirse a otros campos5.

Se ha visto que los Estados modernos actúan en cuatro planos a la vez:

1. Dictando políticas públicas para la vejez.

2. Financiando algunas de esas políticas públicas.

3. Supervisando a otros actores no estatales en temas de vejez, como algunos empleadores grandes, los sindicatos y los proveedores de servicios (como las administradoras de fondos de pensiones, las compañías de seguros de vida).

4. Prestando servicios directos (el Instituto de Previsión Social, la Dirección de Previsión de Carabineros, y la Caja de Previsión de la Defensa Nacional).

Respecto a la actividad (1), dictar políticas públicas, el objetivo general es proveer seguridad de ingreso en la vejez6. Este consta a su vez de tres objetivos específicos:

a. aliviar la pobreza en la vejez, en relación con el nivel de vida de la población activa, cuando los programas de transferencias y apoyos generales a los sectores vulnerables (que igualan hacia arriba) no logran apoyar lo suficiente a la tercera edad. Este objetivo también puede entenderse como proveer un seguro parcial contra el riesgo de tener una carrera laboral relativamente mal remunerada.

b. ayudar a todas las personas (la mayor parte, menos vulnerable) a transferir recursos desde la fase activa de su vida a la fase pasiva (una vez retirada del mercado laboral). Es decir ayudar a todas las personas a ahorrar, con el fin de emparejar su nivel material de vida entre las distintas fases de la vida, a pesar de sufrir una posible imprevisión respecto a la vejez7. El nivel material de vida se mide como la suma del arriendo imputado a la vivienda propia, las transferencias familiares (desde el/la cónyuge y de los hijos), el desahorro de activos que fueron acumulados en la fase activa (vivienda, parcela), el ingreso laboral, las transferencias o subsidios del Estado diferentes de pensiones, y las pensiones monetarias.

c. ayudar a todas las personas a asegurarse frente a los gastos inusuales causados por contingencias de alta prevalencia. En especial destacan tres contingencias: una longevidad mayor que la longevidad promedio (para personas que llegaron a la misma edad de retiro en forma simultánea); una invalidez anterior a la edad normal de retiro; y una muerte anterior a la fecha en que los hijos hayan alcanzado la capacidad de autosostenerse (orfandad a edades inferiores a 18 hasta 23 años, según el país). En algunos países la pensión de viudez no corresponde si no hay hijos menores de edad.

Los instrumentos de política pública deberían estar alineados con estos objetivos específicos, sin perder de vista que un mismo instrumento puede influir sobre el logro de más de un objetivo a la vez. Por otra parte, es clave entender que estos tres objetivos pueden ser y son perseguidos de modo simultáneo. Si bien existe alguna competencia en ciertos aspectos, en otros se complementan.

Las restricciones que deben cumplir los instrumentos de política son eficacia, bajo costo operativo (eficiencia), y estabilidad financiera en el corto y en el largo plazo ante distintos tipos de choques o sorpresas.

Las pensiones contributivas

La eficacia de los objetivos específicos de ahorro y seguro (b y c) requieren que los beneficios sean proporcionales a la contribución de cada uno, y, por tanto, al sueldo. Por eso se llaman “contributivos”.

Los objetivos de ahorro y seguro (b y c) son atendidos con dos tipos de instrumentos: los mandatos, que fuerzan a las personas laboralmente activas a destinar parte de su remuneración a adquirir derechos a pensión y seguros; y los incentivos fiscales, que motivan a esas personas a destinar recursos al ahorro y los seguros sin obligarlos. Los mandatos originan las pensiones “contributivas obligatorias” y los incentivos fiscales originan las pensiones “contributivas voluntarias”.

Cuando el Estado crea un mandato y luego lo fiscaliza con dedicación, reduce los costos de transacción y de marketing, y logra que personas con capacidad cognitiva modesta deleguen a profesionales decisiones complejas en cuanto a ahorro, inversión y seguros. El mandato logra mayor cobertura que un incentivo fiscal, a un menor costo fiscal, aunque también crea ciertas ineficiencias. Una pensión contributiva obligatoria combina un mandato, que es una política pública, con la propiedad privada del trabajador sobre sus derechos a pensión8.

Las pensiones no contributivas

Para lograr el objetivo específico (a), que es aliviar la pobreza en la vejez, se usan pensiones “no contributivas”, es decir, cuyo monto no dependen positivamente de las contribuciones de cada uno ni de los salarios que tuvo cada jubilado en el pasado.

Estas pensiones pueden ser uniformes o focalizadas. En Chile, ese rol es cumplido por los tres programas de pensiones solidarias, cuyo costo fiscal sumó un 1,2% del PIB en 2013, la cifra más alta de América Latina, aunque bastante inferior al 6% observado en algunos países nórdicos9.

Diseños de los planes de pensiones

Todo plan de pensiones, sea contributivo o no, obligatorio o no, debe definir diseños y parámetros en tres dimensiones principales:

1. La fórmula que determina la pensión de cada individuo a partir de su historia de contribuciones (y sueldos), y de variables como residencia. Si el vínculo con la historia de contribuciones es bajo o cero, la fórmula está habilitada para ayudar a los ancianos pobres (objetivo específico a). Por eso se utilizan fórmulas con este atributo en las pensiones “no contributivas”. En cambio, lograr los objetivos de ahorro y seguro requiere fórmulas que entreguen beneficios proporcionales a la contribución de cada uno, es decir, al salario del pasado. Las fórmulas contributivas se clasifican, a su vez, en “actuariales” y “por años de servicio”10. Los parámetros clave de la fórmula son la tasa de cotización, la tasa de reemplazo y la edad de inicio de la pensión.

2. La proporción de los pasivos del plan que está respaldada por un “fondo de pensiones”. Tal fondo consiste de activos protegidos por derechos de propiedad a favor de la institución o plan. El parámetro clave es el grado de capitalización del plan de pensiones. Si el grado de capitalización es cero, el plan es de reparto “puro”.

El financiamiento por reparto contributivo contiene solidaridad solamente a favor de la generación jubilada al momento de crearse o ampliarse el plan, pues los beneficios de esa generación provienen de recursos que se extraerán a los trabajadores activos, jóvenes y generaciones siguientes. Una vez maduro, el reparto contributivo no contiene solidaridad entre jubilados y trabajadores, porque ambos deben colaborar a servir la deuda creada al iniciar o ampliar el plan de reparto, por medio de soportar pensiones inferiores y salarios reales inferiores11.

En las pensiones “no contributivas” también puede haber grados de capitalización, como prueban Bolivia y Nueva Zelandia, cuyas pensiones son financiadas (en total o en parte) por fondos de reserva o fondos de pensiones, y por lo tanto son incrementadas por los intereses que ganan dichos fondos.

La solidaridad en las pensiones no contributivas también difiere según cual sea la base de recaudación, pues algunos impuestos gravan a la tercera edad (IVA, impuestos específicos, patentes comerciales y renta), y otros no lo hacen (impuestos a la masa salarial o al trabajo).

3. Los sistemas previstos de ajuste a los distintos tipos de riesgo o incertidumbre agregada. Los principales riesgos agregados son cuatro: (i) que suba la longevidad promedio más rápido de lo previsto, (ii) que la masa salarial decrezca (por menor fecundidad, por emigración, por deterioro en la fiscalización del mandato de cotizar), (iii) que los retornos de las inversiones sean bajos, y (iv) que ocurran intervenciones políticas de corte demagógico o populista. Entre los distintos sistemas previstos de ajuste al riesgo destacan el beneficio definido por contrato, el beneficio definido por ley (modificable), la contribución definida, y varias formas de cuasicontribución definida y cuasibeneficio definido. Cada una de estas fórmulas tiene sus propios parámetros12.

Países donde coexisten múltiples planes de pensiones

El conjunto de planes de pensiones que opera en un país puede ser caracterizado también por dos dimensiones adicionales:

a. Si el Estado obliga a los trabajadores a participar simultáneamente en dos o más planes contributivos paralelos, aportando a ambos a la vez, versus si solo los obliga a participar en un plan contributivo a la vez. Imponer la participación simultánea en dos planes contributivos obligatorios tiene efectos similares a fusionar esos planes en uno solo, y elegir de nuevo la fórmula de beneficio, el grado de capitalización y las fórmulas previstas de ajuste a los riesgos agregados, con el fin de recoger el funcionamiento combinado de ambos planes.

b. Fragmentación versus unificación de los distintos planes de pensiones que sirven a distintos grupos de partícipes. Por ejemplo, si muchos empleadores o ramas de la producción cuentan con planes de pensión con diseños y parámetros diferentes, y no hay acuerdos de “totalización” eficientes, aquellos trabajadores que cambien de empleador o rama de producción sufrirán de una escasa portabilidad de los derechos a pensión. Eso impondría grandes daños a la seguridad en la vejez y a la eficiencia de la asignación del factor trabajo entre empleadores y entre ramas de producción. La unificación de planes evita ese daño. Debe aclararse que la unificación no requiere crear un monopolio en la prestación de servicios a los afiliados, pues los servicios pueden ser provistos por una multiplicidad de instituciones especializadas en pensiones, con portabilidad entre sí de acuerdo a fórmulas previstas por la ley.

Ampliar el reparto: ¿Es solidario entre generaciones?

Crear o ampliar un plan de pensiones financiado por reparto puede ser una política pública solidaria entre generaciones solo si se cumplen dos condiciones: (1) que exista una generación comprobadamente desafortunada en comparación a las generaciones contiguas; y (2) que el plan de pensiones ampliado o nuevo cumpla estándares mínimos de diseño, en particular que sea “no contributivo”, y evite el diseño contributivo.

Sin embargo, una cosa es lograr cierta solidaridad, y otra es lograr la solidaridad óptima. La política fiscal directa y explícita es otra herramienta capaz de lograr solidaridad entre generaciones. Una alternativa capaz de ayudar a la generación desafortunada consiste en emitir deuda pública explícita y usar esos recursos para financiar subsidios explícitos y directos a la generación desafortunada. Esta alternativa también es solidaria, pues las generaciones futuras financian esa ayuda por medio de un Estado que paga intereses mayores en su deuda pública y por medio de asumir un mayor riesgo de crisis fiscal futura. Y es importante consignar que en muchos casos la política fiscal puede ser más solidaria y más eficiente para ayudar, que ampliar un plan de pensiones de reparto no contributivo.

En qué consiste el reparto y el impuesto que este aplica a los jóvenes

Uno de los modos de financiar pensiones de vejez (y otros gastos) es el método piramidal. Cconsiste en que las cotizaciones obligatorias de este mes o año se destinan íntegramente a pagar las pensiones de quienes ya están pensionados en este mismo mes o año. Por eso también se lo llama “financiamiento sobre la marcha” y “pensiones pagadas con contribuciones corrientes – PPCC” (OCDE), ambas traducciones de pay as you go. En los países latinos se lo llama “reparto”13.

Al gastarse de inmediato la recaudación, no hay fondo de pensiones en el reparto, es decir su monto es cero. La ausencia de un fondo de pensiones implica que el reparto no tiene ingresos por intereses.

El reparto es 100% compatible con cuentas individuales no redistributivas, es decir, con una fórmula “actuarial” de beneficios. Así lo atestiguan los planes contributivos obligatorios de Italia, Polonia y de Suecia. Por eso, el financiamiento –de reparto, capitalización o intermedios– es una dimensión independiente del diseño de cualquier plan de pensiones, que no tiene relación con la presencia de cuentas individuales no redistributivas14.

Desde luego esos tres países tienen políticas públicas redistributivas fuertes, pero usan herramientas diferentes de las pensiones: los impuestos personales progresivos que gravan a las pensiones contributivas, y las transferencias hacia los sectores vulnerables (pensiones no contributivas).

El extremo opuesto al reparto /PPCC es la “capitalización”. En este caso existen fondos de pensiones que ganan intereses. Esos intereses suplementan las pensiones y las hacen mayores. Porque el reparto no gana intereses, sus pensiones tienden a ser inferiores a las que paga la capitalización, para una misma cotización.

Al igual que Australia, Dinamarca, Holanda, Hong Kong y Suiza, entre otros, el Estado chileno ordena que las contribuciones obligatorias sean destinadas a fondos de pensiones, cuyas funciones son resguardar los recursos (el capital) y ganar intereses. Tanto los recursos como los intereses han sido y son de propiedad exclusiva de quienes cotizaron (no son propiedad “de las AFP”, que sólo son entes prestadores de servicio).

¿En qué casos ampliar el reparto es solidario entre generaciones?

Cuando un infortunio empobrece a la tercera edad, en relación con los trabajadores activos y los jóvenes, es justo ayudarla. Uno de los medios para ello es crear o ampliar pensiones de reparto, porque extraen recursos de modos indirectos, pero reales y efectivos, a los trabajadores activos y a los jóvenes de ahí en adelante, y los canalizan hacia la generación que ya estaba en tercera edad al ocurrir esa creación o ampliación de un plan de reparto. Explicamos esto.

Ya se indicó que al gastarse de inmediato la recaudación, el reparto no presenta un fondo de pensiones de propiedad de los trabajadores. La ausencia de un fondo de pensiones implica que el reparto no tiene ingresos por intereses.

Justamente porque no se planea tener un fondo de pensiones, es que al “inicio” de la ampliación o creación del plan de reparto, es factible gastar la recaudación recién aportada por trabajadores activos que no requerirán de pensiones por varias décadas, en cualquier cosa. Esa primera recaudación puede ser “repartida” por si sistema político. Por ejemplo, puede usarse para conceder bonos marzo, abril y mayo de modo casi permanente, es decir, durante esas décadas iniciales, o también para eliminar la cotización a los seguros de salud de modo casi permanente. Un uso muy popular en distintos países ha sido usar una parte para suplementos de pensión a quienes estén en tercera edad durante las primeras décadas contadas desde la ampliación o creación del plan de reparto.

Sin embargo, esta fase de abundancia de recursos termina. Ello ocurre cuando los trabajadores activos que aportaron esos recursos empiezan a jubilar, y empiezan a exigir su propio incremento de pensiones. Al “madurar” el plan de pensiones de reparto, el excedente va disminuyendo hasta desaparecer.

Incidencia de las cotizaciones: ¿sobre los empleadores o sobre los trabajadores?

Una concepción de este tema ve a los empleadores como una fuente externa de recursos, que puede ser ordeñada sin costo, en este caso para financiar una mayor pensión para todas las generaciones en tercera edad: las actuales y las futuras. Comete un error grave, porque la evidencia empírica de los países pequeños y abiertos muestra que los empleadores marginales diversifican más sus inversiones hacia el exterior cuando un país sube los impuestos al trabajo local, en especial cuando ese país eleva las cotizaciones obligatorias de cargo del empleador. Técnicamente, la elasticidad de la demanda por trabajo cubierto por seguridad social al costo empresa es alta para una parte significativa del empleo cubierto15. Por otro lado, es bastante inelástica a salarios la oferta de servicios laborales de parte de los trabajadores educados, a empleadores del sector cubierto por la obligación de cotizar para la seguridad social, aunque dicha elasticidad varía entre sectores. Por eso, cuando se crean nuevas cotizaciones obligatorias para empleadores formales, ellos logran defenderse y trasladar la mayor parte de esta nueva cotización a menores reajustes de salarios para sus trabajadores, y a mayores precios finales de los productos que adquieren los trabajadores de otros empleadores.

El estudio empírico para Chile de Gruber (1997) avala lo dicho: encuentra que el 100% de las cotizaciones de los empleadores se traslada a reducciones del salario líquido real de los trabajadores16. Otra evidencia pertinente está en los estudios de Feldstein (1995) y también de Packard (2001) para América Latina, que confirman las altas elasticidades de la demanda por trabajo cubierto por seguridad social, al costo empresa, y la modesta elasticidad de la oferta laboral a los sectores cubiertos. Ello es confirmado por Gill, Packard y Yermo (2005)17.

En resumen, los recursos necesarios para pagar la cotización de los empleadores son extraídos a los trabajadores activos y a los jóvenes. Es decir, al crear pensiones de reparto, la generación inicial en tercera edad recibe subsidios desde los trabajadores activos y jóvenes, pues ellos accederán a menores salarios líquidos y a menos empleos con seguridad social apenas se complete la fase inicial de dos o tres años de ajuste.

Aunque la incidencia de la cotización de los empleadores sea sobre los trabajadores activos y jóvenes, si dicha cotización se acreditara a las cuentas individuales de los mismos trabajadores en el plan de reparto, ellos también recibirían un aumento en pensiones de vejez a cambio de su menor salario líquido (después del ajuste). La presencia de una mayor pensión podría llevar a creer que al destinarse de este modo la cotización de los empleadores, los trabajadores no serán dañados. Eso sería un error cuando la pensión es de reparto, porque los derechos a pensión que los trabajadores activos y jóvenes acumulan en el plan de reparto están sujetos a un fuerte gravamen: no ganan intereses, porque no hay fondo de pensiones. La ausencia de intereses reduce las pensiones de las generaciones siguientes. Este gravamen se extiende para siempre a todas las generaciones futuras de trabajadores.

En resumen, la creación o ampliación de un plan de reparto siempre redistribuye recursos desde los trabajadores activos y jóvenes, hacia la generación que inicialmente estaba en tercera edad, y hacia los demás usos que los políticos den al excedente inicial.

Razones benevolentes para crear un plan de reparto

Los eventos que han justificado de modo benevolente la creación de un plan de reparto han sido aquellos que apelan a la equidad intergeneracional, ya presentados en la sección 2:

• Migración masiva del campo a la ciudad, que deja a los migrantes sin la red comunal de apoyo a la vejez desarrollada en siglos anteriores. Esto explica la creación del primer plan contributivo obligatorio por la Alemania de Bismarck en 1889 y la creación del primer plan no contributivo en Dinamarca en 1891, ambos en beneficio de los trabajadores urbanos que estaban en peligro inminente de llegar a la vejez sin apoyo.