- -
- 100%
- +
Хотя термин «режим» использовался для объяснения структуры власти на уровне города еще в 1960-е годы, формирование самой теории обычно связывается с появлением книги Кларенса Стоуна «Режимная политика: правление в Атланте, 1946–1988» [Stone, 1989; 2015, р. 101–137], в которой была сформулирована концепция городского режима и обстоятельно рассмотрена его эволюция в Атланте на основе данных эмпирического исследования. Городской режим – это коалиция акторов, обладающих доступом к институциональным ресурсам и осуществляющих управление городским сообществом. Он не сводится к электоральной коалиции, а предполагает более широкий спектр взаимодействий; в нем нет очевидной субординации, важнейшую роль играют неформальные связи, обеспечивающие эффективность взаимодействия акторов и прочность режима. Коалиция (режим) является относительно стабильной и не меняется в зависимости от того, вокруг каких вопросов идет политическая дискуссия; она имеет кросс-секторальный характер, представляя собой нечто большее, чем неформальная организация, институт или единая правящая элита. Каждый режим имеет свою «повестку» – набор целей и программ, который отражает коалиционный характер власти и ресурсы ее субъектов. Повестка символизирует определенное согласие по фундаментальным ценностям членов коалиции и должна быть достаточно устойчивой, чтобы способствовать сохранению режима, несмотря на изменения в лидерстве и конфигурации акторов; она не может быть ни слишком узкой или частной (в этом случае она не станет средством мобилизации массовой поддержки), ни чересчур абстрактной (иначе мобилизация будет в лучшем случае кратковременной).
Коалиция выгодна акторам, поскольку позволяет использовать широкую комбинацию ресурсов, обеспечивающих выполнение их стратегических целей, которые вряд ли могли быть достигнуты без кооперации. Однако она не является данностью, а достигается в процессе сложного взаимодействия акторов, переговоров и взаимных уступок. Поэтому режимы возникают не во всех городах, а их динамика и траектории могут существенно различаться.
Вариативны и конфигурации основных акторов городских режимов, поскольку стратегические цели режимов различаются. Сам Стоун выделял четыре типа политических режимов в американских городах: режим поддержания статус-кво (сервиса); режим развития (стремится обеспечить экономический рост и предотвратить стагнацию тех или иных городских систем); прогрессивный режим среднего класса, ориентированный на защиту окружающей среды и противодействие коалициям роста; режим, осуществляющий массовую мобилизацию граждан с целью расширения возможностей бедных слоев населения.
Режим поддержания статус-кво менее других требует активной мобилизации ресурсов, поэтому его легче сформировать. Но он, как правило, и не дает ощутимых выгод. Такие режимы чаще возникают в небольших городах, чем в крупных мегаполисах, находящихся в состоянии острой конкуренции друг с другом. Формирование режима развития, хорошо описанного Стоуном в его исследовании в Атланте, обычно представляет собой более трудную задачу в силу «активистской» стратегии, стоящей в повестке дня. Но эти режимы способны концентрировать значительные ресурсы экономически и политически влиятельных партнеров коалиции. Еще сложнее мобилизовать ресурсы для формирования и поддержания прогрессивных режимов среднего класса и режимов расширения возможностей бедных (режим человеческого капитала): у них нет структурных преимуществ и материальных ресурсов, соизмеримых с ресурсами режимов развития. Последний из выделенных Стоуном типов городских режимов является скорее гипотетическим, а прогрессивные режимы, хотя и получили развитие в ряде городов (чаще в экономически развитых зонах, где жители опасаются, что (возможные) выгоды роста перевешиваются издержками загрязнения окружающей среды или потерей общности), часто вступают в конфликт с бизнес-элитами, ориентированными на режим развития.
Начиная с 1990-х годов теория городских режимов получила признание за пределами США[4]. Исследования Э. Ди Гаэтано и Дж. Клемански в Бирмингеме и Бристоле, К. Доудинга в Лондоне, П. Джона и Э. Коула в Лидсе, Саутгемптоне, Лилле и Ренне, Э. Стром в Берлине, Д. Уэллера в Норвиче и Кардиффе, А. Хардинга в Манчестере и Эдинбурге, Н. Холман в Портсмуте и др. показали определенные отличия городских режимов в европейских городах, обусловленные спецификой политических институтов и традиций в европейской городской политике. В их числе обычно называются: более значимая роль городских политико-административных элит (обусловленная более централизованной системой государственного управления, сравнительно небольшой долей финансирования городских проектов и кампаний из местных источников), наличие сильных политических партий и меньшая политическая мобилизованность бизнеса.
В силу этих причин взаимоотношения между публичной властью и группами интересов в европейских странах имеют несколько иной характер, чем в США. Государственная власть перевешивает все остальные элементы политического процесса и тем самым ограничивает возможности формирования коалиционной политики. Поэтому, несмотря на тенденции к возрастанию влияния бизнеса, ключевые решения по основным вопросам развития города по-прежнему принимают политические лидеры. Государство остается центром политического притяжения, а наиболее значимую роль играют вертикальные и горизонтальные связи в публичном секторе. Общий вывод, к которому приходит большинство исследователей, состоит в том, что, хотя в Европе городские коалиции, выступающие за экономический рост, и становятся все более значимым фактором городской политики, они не играют доминирующей роли, как в Соединенных Штатах; бизнес участвует в них, но по-прежнему главенствующее место занимает публичная власть.
Вместе с тем происходящие под влиянием глобализации изменения стимулируют смещение к иному характеру городского управления, который обозначается аналитиками как переход от «urban government» к «urban governance». Он связан с тем, что появление международных секторов экономики, интернациональных экономических институтов, мобильной системы инвестиций капитала ослабляет возможности городских властей контролировать развитие города. В условиях растущей сложности и
многомерности социальной жизни, менее однозначных (чем в прошлом) связей горожан с территорией их проживания, укрепления тенденций к децентрализации политической жизни в связи с потребностями учета разнообразных и противоречивых местных интересов система принятия политических решений, в которой ранее доминировали публичные политики, трансформируется в более сложный по своему представительству механизм управления, где власть, ресурсы и ответственность принадлежат не только «официальным лицам», но и довольно широкому спектру других участников городской политики, в том числе бизнесу. При этом рост межгородской конкуренции и необходимость борьбы за инвестиции заставляют политическую элиту города быть «более предпринимательской» и, соответственно, менее ориентированной на модель «государства благосостояния»; города активнее выходят на международную арену, расширяя интернациональные связи, и все менее полагаются на центральное правительство, тем самым отчасти отделяя себя от национальной экономики.
Эти изменения позволяют предположить, что в перспективе «коалиционный» характер власти в городских сообществах будет усиливаться, что позволяет прогнозировать и большую востребованность американского политэкономического подхода к объяснению городской политики. Исследования, проведенные в ряде городов Великобритании, показывают, что в некоторых из них уже сегодня сформировались режимы, во многом аналогичные американским. Например, в исследовании Питера Джона и Элистера Коула в Саутгемптоне, Лидсе, Лилле и Ренне было обнаружено, что в экономическом секторе обоих британских городов сформировались публично-частные коалиции, включавшие местных политиков, центральных и местных чиновников и бизнес-акторов. Ученые считают, что «режимная концепция хорошо объясняет ситуацию в Лидсе», где сильный частный сектор играл заметную роль в городской политике. Несмотря на значительную диверсификацию, бизнес-сообщества довольно часто сотрудничают в продвижении важных городских проектов, а между частным сектором и городскими властями возникла определенная система партнерства и неформальных отношений. В результате образовалась структура, решающая важнейшие проблемы в жизни города. Между участниками коалиции нередко возникали конфликты, но в конечном счете достигались компромисс и кооперация. По мнению исследователей, партнерский характер власти позволил обеспечить поддержку бизнеса и принятие таких программ, которые вряд ли были бы приняты, если бы в городской политике традиционно доминировали местные власти [John, Cole, 1998; 2001].
Сравнительное исследование городских режимов в пяти европейских (Париж, Милан, Неаполь, Ливерпуль, Глазго) и трех североамериканских (Детройт, Нью-Йорк, Хьюстон) городах, проведенное Полом Кантором, Хэнком Сэвитчем и Сереной Хэддок, также подтвердило гипотезу о том, что базовые характеристики режима, его конфигурация, направленность, возможности и ограничения во многом предопределены социально-экономическими и политико-институциональными факторами. В фокусе внимания исследователей оказалось взаимодействие трех важнейших структурных составляющих – местных демократических институтов, рыночных (конкурентных) позиций города и отношений между институтами публичной власти различных уровней. Исследование показало, что во всех трех американских городах складывание режимов происходило в условиях, не благоприятствовавших лидерству акторов публичного сектора, тогда как в европейских городах инициатива обычно принадлежала политическим элитам. При этом спектр различий между городскими режимами в Европе оказался достаточно широк и был во многом предопределен институциональной спецификой [Kantor, Savitch, Haddock, 1997].
В контексте возможностей использования зарубежного опыта для изучения власти в российских городах и регионах особый интерес представляют попытки применения рассмотренных подходов в странах, не имеющих длительных и прочных либерально-демократических традиций, в частности в постсоциалистических странах. Исследования Ласло Кульчара и Тамаша Домокоша в Венгрии [Kulszar, Domokos, 2005], Флориана Коха и Ивонны Саган в Польше [Koch, 2009а; 2009b; Sagan, 2008] непосредственно опирались на американские и западноевропейские концепции машин роста и городских режимов, а их авторы полагали, что они вполне применимы для изучения власти в Восточной Европе и дают возможность объяснить характер и динамику властных отношений в этих странах. В венгерских городках было обнаружено доминирование машин роста, в составе которых превалировали представители местных административных структур. В Польше характер политико-экономического управления и процессы складывания городских режимов в различных городских сообществах заметно различались. В частности, в Варшаве, как показывает исследование Коха, стабильный режим в его классическом понимании не сложился. Однако его отсутствие было обусловлено в основном ситуативными факторами, тогда как в целом постсоциалистические трансформации привели к появлению условий, способствующих формированию городских режимов.
Насколько политическое пространство российского города остается свободным для формирования политических режимов? Какую роль в них играет бизнес, другие негосударственные акторы? Какие ресурсы остаются в их распоряжении в условиях усиления авторитарных начал и ограничения политического плюрализма? Эти и другие проблемы постепенно становятся предметом серьезных эмпирических исследований.
2. Опыт эмпирического исследования власти в российских городах и регионах
История изучения политической власти в России – как на национальном, так и на локальном уровне – фактически ограничивается двумя десятилетиями. Такое положение дел вызвано как особенностями самого объекта анализа, так и траекторией развития политических исследований в России. Опыт развития земских исследований конца XIX – начала XX в. оказался невостребованным. В советский период местное управление представляло собой часть единой партийно-государственной системы и его изучение ограничивалось вопросами территориального управления и планирования [Гельман и др., 2002, с. 35]. При этом возможности реального эмпирического исследования региональной и локальной власти (как, впрочем, и других аспектов политики) по известным причинам практически отсутствовали.
Новая ситуация возникла в 1990-е годы, когда ослабление и децентрализация государственной власти привели к появлению местной и региональной политики, а ликвидация системы жесткого идеологического контроля открыла возможности для действительно научных исследований власти на городском и региональном уровнях. Разрушение политической монополии коммунистической партии и реализация принципов политического и идеологического плюрализма, перераспределение собственности и появление самостоятельных акторов, обладающих значительными экономическими, социальными, информационными и символическими ресурсами, заложили основы для складывания реального политического пространства субнационального уровня с его неопределенностью и борьбой за власть и влияние.
Отражением новых политических реалий стало формирование целого ряда направлений эмпирических исследований, в центре которых оказались многие аспекты и проблемы власти.
В процессе институционализации отечественной политической науки возникла политическая регионалистика, ставшая одной из успешно развивающихся отраслей политологического знания [Гельман, Рыженков, 1999; Авдонин, Баранов, Дахин, 2008, с. 105–125]. Непосредственно тема власти в региональном политическом пространстве разрабатывалась в рамках исследования региональных элит. Кроме того, многие важные аспекты проблемы изучаются в ракурсе анализа федеративных отношений и местного самоуправления. Политика вытеснения региональных элит из политического пространства национального уровня и стремление Кремля навязать региональным элитам исключительно административно-хозяйственные функции, превратив их в послушных исполнителей воли федерального центра, привели к определенному снижению интереса к региональным элитам как предмету исследования. Однако сохраняющееся региональное многообразие России и уникальная культура регионов позволяют надеяться, что опасения «политической смерти» региональных элит и, соответственно, отечественной политической регионалистики несколько преувеличены.
Следует отметить, что в общем объеме исследований власти и элит на субнациональном уровне региональные исследования в целом преобладают над городскими, что заметно отличается от практики исследований в Европе и особенно в США, где именно город стал основной территориальной единицей исследования. Приоритет регионального уровня анализа над городским обусловлен, по-видимому, не столько академическими предпочтениями и традициями, сколько реальным распределением власти между региональным и субрегиональным уровнями: исследователи понимают, что главными игроками в пространстве субнациональной политики чаще всего являются акторы регионального масштаба, от которых во многом зависит решение собственно городских проблем. Однако в последние годы изучение политики на городском уровне оказывается все более востребованным и постепенно становится самостоятельной ветвью в отечественной политической науке и социологии.
В изучении власти и элит на городском и региональном уровнях[5] сложилось несколько направлений исследования, проблематика которых, с одной стороны, во многом совпадает с проблематикой исследований в США и Европе, а с другой – имеет свою специфику.
Изучение состава и структуры региональной и городской элиты. В ряде исследований основное внимание уделялось выявлению лиц, обладающих значительным влиянием в регионах. Наиболее масштабным исследованием такого рода стал проект «Самые влиятельные люди России – 2003» (идея проекта – Алексей Ситников, научное руководство – Оксана Гаман-Голутвина) [Самые влиятельные люди России, 2004]. Предметом изучения стали лица, непосредственно и публично влияющие на экономику и политику. Всего было опрошено 1702 эксперта в 66 регионах РФ, благодаря оценкам которых получен перечень наиболее влиятельных лиц в политике и экономике регионов. В ходе исследования выяснялось, из каких источников рекрутируется региональная элита, кто в ней преобладает, каков стиль лидерства, на чем оно основано и др.; исследователями оценивались как общие показатели влиятельности в регионах, так и влиятельность ветвей власти, групп и отдельных лиц.
Исследование показало, что конфигурации наиболее влиятельных субъектов в регионах подвержены существенным изменениям. Наиболее заметная тенденция, нашедшая отражение в ответах экспертов, – появление в составе влиятельных лиц значительного числа выходцев из силовых структур. Для целого ряда регионов включение в рейтинг политического влияния руководителей УФСБ, УВД и др. «стало новацией исследования 2003 г. по сравнению с данными 2000 г. Еще более заметной тенденцией обновления региональных элит в последние годы стало избрание бывших военных в качестве глав регионов» [Гаман-Голутвина, 20046, с. 48].
Это обстоятельство послужило основанием для утверждений о формировании в России при В.В. Путине нового властного слоя – милитократии – на всех уровнях власти, в том числе региональном. Однако, по мнению исследователей, для данного вывода нет достаточных оснований, поскольку наиболее существенной тенденцией эволюции региональной элиты в первые годы XXI в. стало «массовое вхождение в ее состав представителей бизнеса и значительный рост политического влияния бизнеса на региональном уровне». Усиление политического влияния бизнеса связано как с экспансией федерального бизнеса на региональное политическое пространство, так и с существенным расширением участия регионального бизнеса в региональной политике. Результаты исследования позволили говорить о наличии тенденции фактического слияния политической и экономической элит и формировании политико-финансовых конгломератов на региональном уровне, претендующих на роль доминирующих акторов региональной политики и экономики [Ситников, 2004, с. 6; Гаман-Голутвина, 20046, с. 78].
Причинами расширения участия бизнеса в политике участники проекта считают, во-первых, вытеснение с федеральной политической арены бизнес-элиты в качестве политического актора общероссийского масштаба, что привело к усилению экспансии федеральных финансово-промышленных группировок на региональный уровень и стимулировало формирование политико-финансовых структур, включающих политиков и предпринимателей как федерального, так и регионального уровня. Во-вторых, сказывается возрастание роли административных ресурсов в достижении коммерческих целей, обостряющее конкуренцию в региональном политико-экономическом пространстве. Это, в свою очередь, актуализирует необходимость защиты региональных бизнес-интересов на законодательном уровне. В-третьих, в условиях экспансии федеральных финансово-промышленных групп возникла необходимость консолидации (в том числе политической) региональных бизнес-интересов.
Оценивая общий потенциал и ориентации региональных элит, эксперты отмечают «повсеместное преобладание узкогрупповых, ведомственных и иных партикулярных интересов и ценностей, индифферентное отношение к проблемам стратегического развития регионов и страны в целом; ориентацию на “мнение начальства” и “колебания” строго в соответствии с “генеральной линией”, пренебрежение интересами граждан» [Гаман-Голутвина, 20046, с. 50–51, 79].
Нередко исследования состава региональных и городских элит ограничивались представителями административно-политической элиты. Сужение предмета исследования хотя и не позволяет получить адекватной картины распределения власти в регионе(городе), но вполне объяснимо. Во-первых, тем самым существенно упрощается процедура определения лиц с наивысшими показателями политической власти и влияния; во-вторых, именно в этой группе акторов, по мнению большинства исследователей, находятся ключевые ресурсы власти субнационального уровня, что отражает общее доминирование административно-политических элит (бюрократии) в российском обществе. В этом направлении успешно работают ростовские исследователи – Александр Понеделков, Александр Старостин и др. [Игнатов, Понеделков, Старостин, 2002; Понеделков, Старостин, 2008; Старостин, 2003], фокусирующие внимание на базовых социальных, политических и ценностно-идеологических характеристиках элит. В исследованиях Оксаны Гаман-Голутвиной, Ольги Крыштановской, Виктора Мохова и др. рассматриваются состав и структура региональной элиты в историческом ракурсе, характеризуются основные этапы становления и развития региональных элит и анализируются факторы, определяющие динамику их взаимоотношений [Гаман-Голутвина, 2004а; Крыштановская, 2003; Мохов, 2000; 2003].
В рамках данного направления специальное внимание уделяется роли номенклатуры в составе региональной и городской элиты (В. Мохов, Д. Сельцер). Исследование Дмитрия Сельцера [Сельцер, 2006; 2007] было посвящено трансформации номенклатурной организации власти на субрегиональном уровне; оно проводилось в семи регионах и охватывало 199 локальных сообществ. Центральный вопрос исследования формулировался следующим образом: унаследовала ли номенклатура власть на различных уровнях административной иерархии и какие позиции она занимает в постсоветское время? [Сельцер, 2007, с. 6]. Его актуальность обусловлена не только необходимостью выяснить, насколько велика номенклатурная составляющая современной российской власти, но и усиливающимся интересом к данным формам организации власти в свете текущих тенденций развития политической системы, которая, по мнению ряда исследователей, воспроизводит многие элементы номенклатурного правления, характерного для СССР и бывших социалистических стран.
Несмотря на то что в 1991 г. КПСС перестала существовать, в 1991–1996 гг. номенклатурная модель элитного рекрутирования выжила: центр провел назначения представителей президента, губернаторов, а последние – глав администраций субрегионов. Исследование показало, что главы администраций рекрутировались почти в половине случаев (48,2 %) из председателей гор- и райисполкомов, а также хозяйственников (17,6 %), бывших первых секретарей (16,6 %), заместителей председателей исполкомов (6,5 %) и председателей (заместителей председателей) Советов (4,0 %). В целом оказалось, что среди высшего руководства субрегионов доля пришедших из аппарата советской номенклатуры составила 58,8 %; при этом региональные различия оказались незначительными. Таким образом, обобщенный тип глав администраций постсоветской России 1991 г. – советская номенклатура [Сельцер, 2006, с. 206–207].
Иная ситуация сложилась после первого в истории постсоветской России электорального цикла выборов глав администраций. Возвращение выборов означало отказ от номенклатурных практик советского и начального постсоветского времени. Теоретически бывшая номенклатура могла вернуться во власть демократическим путем. Однако исследования показали, что в подавляющем большинстве регионов в результате выборов у руля субрегионального управления встала хозяйственная номенклатура советского времени, вытеснившая из поля реальной политики назначенцев 1991 г. – советскую номенклатуру. Данная ситуация возникла в силу того, что как власть, так и ее оппоненты разумно отказались делать ставку на идеологически зашоренных кандидатов [Сельцер, 2007, с. 252].
Следующий электоральный цикл также внес изменения в состав субрегионального руководства: при мощной поддержке региональных властей победили хозяйственники, в советское время не входившие в номенклатуру. Это отразило завершение противостояния «коммунисты – демократы» и его перерастание в направлении межклановых противоборств. «На смену “политическим” руководителям городов и районов начала и середины 1990 гг. приходили деидеологизированные кандидаты, за которых охотно голосовало население, в том случае, если выборы были прямыми, и, тем более, депутаты, если применялась формула “из состава представительного органа”» [Там же, с. 264–265].
Выборы 2002–2005 гг., на которых практически повсеместно победили «вненоменклатурные» хозяйственники и в меньшей степени управленческие менеджеры, показали, что время номенклатуры и (бывших) первых секретарей безвозвратно ушло. Причиной этого стал не только естественный процесс старения: исследование показало, что первые секретари горбачевского призыва (им в конце 1980-х годов было в среднем 35–38 лет) вполне могли бы возглавлять субрегионы, но их место заняли ровесники, часто вообще не имевшие опыта партийно-советской работы.
Таким образом, общая кадровая траектория руководителей субнационального уровня выглядит следующим образом: номенклатура КПСС – советская номенклатура – хозяйственная номенклатура – вненоменклатурные хозяйственники – вненоменклатурные хозяйственники и менеджеры [Сельцер, 2007, с. 277–278].