- -
- 100%
- +
В соответствии со ст. 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. В состав земель особо охраняемых территорий и объектов, кроме того, могут входить прилегающие к особо охраняемым природным территориям охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (п. 4 ст. 95 ЗК РФ), а также зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 99 ЗК РФ). При анализе норм законодательства об особо охраняемых территориях и объектах выясняется, что уровень охраны различных земель таких территорий и объектов далеко не одинаков. На территориях национальных парков законодательно запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам национального парка. В то же время режим особой охраны на территориях природных заказников определяется не нормами закона, а положениями о них, которые утверждаются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам. Таким образом, земли национальных парков имеют более высокий уровень особой охраны по сравнению с землями природных заказников. Земельные участки в границах национального парка, в отличие от названных земель, изъяты из оборота и не подлежат как приватизации, так и ипотеке (ст.27 и 95 ЗК РФ). Кроме того, если изъятие земель национальных природных парков запрещено (п. 28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. №769), то в отношении природных заказников в законодательстве соответствующая норма отсутствует. В отличие от национальных парков, государственные природные заказники могут быть ликвидированы (cм. постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. №562 и распоряжение Правительства РФ от 14 февраля 1994 г. №164 – Р).
Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов зависит от правового режима территорий, на которых они находятся, или объектов, которые на них располагаются. Полный запрет перевода земель в другую категорию установлен только для видов земель особо охраняемых территорий и объектов, определенных в ст. 95 и 99 ЗК РФ. Для других видов земель особо охраняемых территорий и объектов, которые указаны в ст. 97, 98 и 100 ЗК РФ, изменение целевого назначения допустимо при соблюдении оснований и условий их перевода в другую категорию, указанных в ст. 10 категориального Закона. Следует отметить, что в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» допускается изъятие земельных участков, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд. При этом лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием. На сегодняшний день эта норма является исключением из правила о запрете изменения целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий (п. 3 ст. 95 ЗК РФ). Единственным основанием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является невозможность их использования по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения. Применять данную норму необходимо с учетом того факта, что она может относиться лишь к трем видам земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно:
– землям природоохранного назначения;
– землям рекреационного назначения;
– особо ценным землям.
Обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является наличие положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз. Порядок проведения экологической экспертизы установлен Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Что касается иных экспертиз, то наличие их положительного заключения является обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию только в случаях, предусмотренных федеральными законами. Поскольку в ряде случаев на землях особо охраняемых территорий разрешена хозяйственная деятельность, то вполне возможен залог их права аренды и внесение земельных участков этой категории в активы ЗЗФ.
Перевод земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется без ограничений (ст.9 категориального Закона). Однако, в случаях предусмотренных законодательством необходимо проведение работ по рекультивации почвы, за исключением случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. Эта категория земель часто имеет высокую ликвидность и весьма перспективна для формирования территориальных ЗЗФ. В соответствии со ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством. После категориального перевода определенной части таких земель, возможно их использование для целей развития ЗЗФ. Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель, за исключением земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, или земельных участков в составе таких земель, в земли других категорий в соответствии со ст.11 Закона разрешается в случае:
1) организации особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения границ населенного пункта;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
4) создания туристско-рекреационных особых экономических зон.
В соответствии со ст. 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов. Эту категорию земель также в ряде случаев целесообразно использовать при формировании ЗЗФ территории. Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:
1) создания особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения границ населенных пунктов;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (ст.12 категориального Закона).
Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель (ст.13 категориального Закона). В соответствии со ст. 103 ЗК РФ к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель. Фонд перераспределения земель согласно п. 2 ст. 80 ЗК РФ формируется за счёт земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд. Например: при добровольном отказе от земельного участка; если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства; при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных законодательством. В дальнейшем, землями из фонда перераспределения земель можно пополнять ЗЗФ.
Следует иметь ввиду, что в случае, если категория земель указана не в документах государственного кадастра недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в соответствии со статьей 5 настоящего Закона в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков. При наличии противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу категориального Закона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков. В случае если категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается решение органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов – к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка (ст.14 категориального Закона). При необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд, перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия или выкупа. Как уже отмечалось, исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.
До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в соответствии со ст.15 категориального Закона осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе:
– земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд;
– земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В иных случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления. До разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу категориального Закона, осуществляется органами местного самоуправления городских округов, муниципальных районов без согласования с правообладателями земельных участков (п.3 ст.15). В иных, помимо предусмотренных данным Законом, случаях до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления.
1.6 Ограничения рыночного оборота земель
При планировании ипотечных отношений и формировании земельных залоговых фондов необходимо учитывать законодательные ограничения гражданского оборота земельных участков. Земельный кодекс РФ содержит ряд норм, устанавливающих общие начала оборота земельных участков. В ст. 27 3К РФ изложены основные критерии изъятия из оборота и ограничения в обороте земельных участков. То есть, определены требования к оборотоспособности и самому обороту земельных участков. Под оборотоспособностью, согласно ст. 129 ГК РФ (устанавливающей общее понятие оборотоспособности гражданских прав), следует понимать возможность свободного отчуждения земельного участка или перехода его от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если участки не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Под универсальным правопреемством ГК РФ подразумевает переход всех прав и обязанностей от прежнего собственника к новому. В пункте 3 статьи 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ указывается два вида имущества, которое не подлежит приватизации [17]:
• имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота);
• имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
В соответствии со ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав в зависимости от их оборотоспособности делятся на три группы:
• объекты, свободные в обороте, т.е. объекты гражданских прав, которые могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте;
• объекты, изъятые из оборота, т.е. объекты гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается и виды которых должны быть прямо указаны в законе;
• объекты, ограниченно оборотоспособные, т.е. объекты гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению и виды которых определены в порядке, установленном законом.
Согласно п. 2 ст.27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность за исключением случаев, установленных федеральными законами. В п. 3 ст.27 ЗК РФ особо подчеркнуто то, что содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом РФ и федеральными законами. Это обстоятельство весьма важно для понимания возможностей более полного вовлечения земельных активов в гражданский оборот. Во-первых, перечень самих ограничений и запретов оборота земельных участков конкретен и имеет закрытый характер, а, следовательно, не может быть кем-либо произвольно продлен, кроме самого законодателя. Во-вторых, как приватизация, так и другие формы гражданского оборота подобных земельных участков возможны при регулировании их иными федеральными законами. К таким федеральным законам, прежде всего, следует отнести те, которые устанавливают особые требования к обороту иной, прочно связанной с землей недвижимости и, прежде всего, природных объектов. В данном случае имеются в виду Лесной кодекс РФ, который устанавливает, что лесной фонд РФ находится в федеральной собственности, и Водный кодекс РФ, которым определено, что большинство водных объектов находится в государственной собственности. В отношении регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения ЗК РФ придерживается позиции, согласно которой оборот земель данной категории должен регулироваться специальным Федеральным законом. Таковым является Федеральный закон от 24 июля 2002 г. №101 – ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [19]. При этом исключение сделано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также для земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями. Так, согласно данному Закону, установлено, что земельные участки сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства могут быть предоставлены только в аренду.
В соответствии с п.4 ст. 27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в государственной собственности следующими объектами:
• государственными природными заповедниками и национальными парками, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;
• зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами);
• зданиями, сооружениями, в которых размещены военные суды;
• объектами организаций федеральной службы безопасности;
• объектами организаций органов государственной охраны;
• объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
• объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
• объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;
• воинскими и гражданскими захоронениями;
• инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
В соответствии с п.5 ст.27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:
• в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях;
• из состава земель лесного фонда;
• в пределах которых расположены водные объекты и находящиеся в государственной или муниципальной собственности;
• занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;
• предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 настоящей статьи;
• не указанные в пункте 4 настоящей статьи в границах закрытых административно – территориальных образований;
• предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также – размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения;
• занятые объектами космической инфраструктуры;
• расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
• предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
• загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;
• расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;
• в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Для более полного осмысления путей формирования высоколиквидных земельных активов уместно рассмотреть и некоторые правовые аспекты прекращения прав распоряжения, пользования и владения земельными участками. В соответствии с ГК РФ, ЗК РФ и Законом РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» прекращение прав на землю производится по следующим основаниям: правомерные действия субъектов прав на землю, неправомерные действия или бездействие землевладельца, различные события или принудительные изъятия в интересах государства или кредиторов. Основаниями для прекращения прав собственности на землю могут быть такие правомочные действия правообладателя как: добровольный отказ; прекращение деятельности организации; продажа; дарение; обмен; взнос в уставный капитал хозяйственных обществ; переход права на участок при отчуждении здания. Результатом бездействия могут стать: отказ выкупа закладной; неуплата земельного налога; неиспользование земель 3 года. Не правомерные действия возникают при: нерациональном использовании земли; земельных правонарушениях; нецелевом использовании земли.
Неиспользование земель для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства в течение 3 лет или использования с нарушением законодательства является основанием для прекращения прав собственности и аренды на земельный участок (ст.284, 285 ГК РФ). В случае ненадлежащего использования сельскохозяйственных земель (причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту) участок может быть изъят по суду – по иску органов государственной власти (ст.6 Закона РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Кроме того, прекращение прав собственности на землю может последовать и по таким причинам как: смерть собственника; реквизиция; конфискация; демаркация границ государства; выход из крестьянского хозяйства; выкуп для государственных или муниципальных нужд; национализация.
При этом важно иметь ввиду следующие обстоятельства:
• земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращение прав на которую устанавливается гражданским законодательством (ст. 225 ГК РФ);
• при отказе от права постоянного (бессрочного) пользования распоряжение участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органам местного самоуправления (ст. 53 ЗК РФ);
• изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ) осуществляется в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ, размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов размещения,