Análisis de políticas públicas: metodologías y estudios de caso

Algunas problemáticas que presenta la evaluación de políticas públicas

La evaluación de políticas y programas públicos es un campo que pretende dar solución a los retos y problemas prácticos que plantea la acción pública, misma que se desarrolla en el marco de una realidad social cada vez más compleja y fragmentada. Esta labor de evaluación se realiza con base en un conjunto de supuestos que parten de la idea de la relación de causalidad que el diseño y la ejecución de las políticas y programas implican, por lo que la evaluación tiende a centrarse más bien en la medición de los efectos que provocan los comportamientos de las organizaciones, unidades o personal de la administración pública, a cuyos aciertos y fallas se imputarán los efectos concretamente. Dichos supuestos establecen:42

a) Al suponer que el diseño de una política o programa contiene una apropiada o correcta relación entre acción-resultado, causa-efecto, medios-fines, la evaluación concentra lógicamente su atención y medición en la actividad, el desempeño, el producto, el resultado, que puede ser inapropiado, deficiente o fallido por errores, defectos e incumplimientos de operación, pero no debido a errores o fallas en el diseño causal de la política. El diseño podrá ser cuestionado posteriormente, a resultas de los datos de la evaluación.

b) Al concentrar su atención en el desempeño gubernamental-administrativo (políticas, programas y servicios), la evaluación puede suponer también tácita o explícitamente que la acción gubernamental posee control suficiente sobre el mundo social y que es la causa social única o determinante, razón por la cual el hecho de que los efectos previstos o esperados no sucedan o no sucedan en el nivel previsto o esperado ha de imputarse de nuevo a defectos de comportamiento de las organizaciones, unidades o personal administrativo del gobierno, sin tomar en consideración las interferencias que las acciones de las autoridades y los servidores públicos pueden haber sufrido por la intervención de otros actores políticos, económicos y civiles, que siguen sus propias lógicas de acción o que han tomado ofensiva o defensivamente partido frente a la decisión gubernamental.

c) El tercer supuesto consiste en que los actores clave, decisivos y plenamente responsables, son los operadores directos de las políticas y programas, sin destacar que sus acciones y comportamientos se enmarcan en sistemas de acción, pues su operación no ocurre en el vacío ni depende exclusivamente de su habilidad y motivación personal o grupal, sino que está condicionada por estructuras organizativas, jerarquías, normas y reglamentos, pautas de dirección, procedimientos, especificaciones de trabajo, asignaciones de recursos, que proceden de otros niveles y unidades de gobierno sobre los que no tiene control.

Esta forma de realizar la evaluación de políticas y programas públicos supone una realidad social “cerrada”, en la cual las autoridades que ejercen el poder político efectivamente controlan muchas variables y cuentan con recursos ilimitados; sin embargo, los supuestos no consideran los límites de la racionalidad directiva, no obstante su gran número de atribuciones y recursos, mientras sus resultados informan permanentemente acerca de los límites de análisis, estructura, dirección y operación de los gobiernos.

Por ello, la formulación de una evaluación que ofrezca información realmente útil para las autoridades públicas debe comprender tanto las fases de implementación como al propio diseño y formulación de las políticas. De tal forma que la evaluación se convierta en un factor que facilite el aprendizaje de las organizaciones “ampliando así el concepto de uso instrumental (utilización de la información que arroja una evaluación para tomar decisiones sobre la acción evaluada), a otros tipos de uso, como son el conceptual (contribuyendo a la formación de conceptos), persuasivo (para conseguir apoyos necesarios) o académico-profesional (contribuyendo al acervo científico de una comunidad)”.43

A la evaluación se le reconocen actualmente tres funciones que le dotan de sentido y significado:44

a) La primera, de carácter técnico, propicia el aprendizaje o mejora (improvement), ya que permite que la evaluación se encuentre en condiciones de aprender de su propia práctica y mejorar así la acción futura.

b) La segunda, de carácter político, es la rendición de cuentas (accountability), por lo que la evaluación no se debe limitar solamente al control económico, fiscal y contable de las acciones públicas de la rendición de responsabilidades.

c) La tercera función, de carácter científico, es la de iluminar acciones futuras (enlightenment). Aunque el principal fin de la evaluación no es el de la construcción del conocimiento, sí contribuye a un aprendizaje a largo plazo, “iluminando” la acción pública general, el mayor conocimiento y comprensión de la realidad y las mejores maneras y estrategias generales para actuar sobre la misma.

En torno a este último tópico, Roberto Salcedo45 comenta que la investigación social posee dos ámbitos: el básico, que se enfoca a la creación de teoría, y el aplicado, que trata de confirmar las generalizaciones y regularidades de la teoría en la práctica. La investigación social, cuando se orienta al estudio de los efectos del actuar gubernamental, busca, en forma sistemática, explicaciones lógicas de causa-efecto que se basen en la información empírica obtenida mediante métodos confiables; intenta ir más allá de la solución de problemas específicos planteados por las políticas públicas al incorporar sus teorías, modelos y leyes con el objetivo de buscar regularidades para transitar de las hipótesis a su confirmación o rechazo, hasta establecer postulados del comportamiento gubernamental que se pueda sistematizar en una teoría en continuo perfeccionamiento.

La evaluación de políticas públicas, por su parte, es fundamentalmente un asunto de investigación social aplicada: operacionaliza los conceptos de la teoría para hacerlos manejables en la investigación práctica, y de esta manera, conjugarlos con los referentes del diseño de una política pública para recolectar, verificar y realizar los ejercicios hermenéuticos de la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas públicas, utilizando los métodos de la ciencia social. La evaluación de políticas públicas valora los resultados e impactos de una política con la pretensión de racionalizar la toma de decisiones y aplicar este conocimiento en la elaboración de planes, programas y de un proceso de presupuestación fundados en una lógica técnico-económica sobre la base del principio del máximo beneficio social.46

Así, al igual que otros investigadores, los evaluadores de políticas y programas públicos emplean toda la gama de métodos de investigación existentes para recopilar información: entrevistas, cuestionarios, pruebas de conocimientos y habilidades, inventarios de actitudes, observación, análisis de contenido de documentos, registros e inspección de evidencia física, entre otros. El diseño clásico utilizado en una evaluación es el experimento aleatorio, que implica la medición de variables relevantes para un mínimo de dos grupos equivalentes: uno que se haya expuesto al programa y otro sin exposición. Con todo, se emplean muchos otros diseños experimentales en investigaciones de evaluación: estudios de caso, encuestas efectuadas después de la finalización de un programa, series de tiempo, estudios de correlación, etc.; por ello, los evaluadores deben contar con conocimientos amplios sobre la formulación de la pregunta de investigación, el diseño experimental, el muestreo, la recopilación de datos, el análisis y la interpretación.47

La utilidad es el propósito fundamental de la fase de evaluación ya que suministra datos e información basados en evidencia a las autoridades públicas. Con el tiempo, las ideas originales de la evaluación penetran poco a poco en la conciencia de las personas y alteran la forma en que se enmarcan los temas y se diseñan las alternativas. Pero los hallazgos llegan a una arena atestada de información previa sobre el tema y la evaluación constituye sólo una entre muchas fuentes. Así, cuando llega un nuevo estudio se enfrenta a un sustrato de conocimientos establecidos que se fortalecieron con base en información anterior.48

De esta forma los evaluadores esperarían que sus estudios contribuyeran a la identificación y definición del problema, la formulación de las alternativas de solución y a la adopción de una alternativa de política; sin embargo, la mayoría de las veces las autoridades públicas parecen ignorarlos y seguir con políticas que eligieron por otras razones, y cuando llegan los resultados exhiben los informes y los hallazgos sólo si la evaluación justifica la acción que ya tenían pensado llevar a cabo. La investigación científica aporta argumentos causales que enriquecen la retórica de la formulación de las alternativas de solución, pero apenas afectan las definiciones de problemas básicos sobre las cuales se basa la acción.49

La entrada de los resultados de la evaluación, los ámbitos de la identificación y definición del problema, así como de la formulación de las alternativas de solución está llena de obstáculos debido a que el diseño de políticas es el espacio donde convergen todas las presiones en conflicto de una comunidad. La formulación de políticas implica elegir y diseñar los programas de acción y, con ello, algunos grupos quedarán en ventaja y otros en desventaja; la evaluación puede ayudar a los actores involucrados a prever las posibles consecuencias y las formas en que las concesiones por los arreglos beneficiarán sus intereses. No obstante, la evaluación por sí misma no determina la dirección del sistema como un todo.50

Conclusiones

Existen numerosas definiciones de lo que es una política pública, sin embargo, los elementos mínimos en los que coinciden quienes han tratado de definir a las políticas públicas son concebirlas como la acción consciente y específica (decisiones, programas, estrategias), por parte de las autoridades públicas (el Estado y/o el gobierno) dirigida a cumplir ciertos objetivos (prioridades). Un elemento fundamental para caracterizar a una política pública y que la diferencia de una decisión pública lo es el programa público, ya que este posibilita la conjugación de recursos para alcanzar un objetivo.

Una política pública es un proceso que se rehace sin cesar. Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia los objetivos deseados. Las políticas públicas van cambiando a la luz de nuevas consideraciones producidas al tomar en cuenta la interacción con las limitantes que plantea el contexto, así como la actuación de los agentes; pero estas adecuaciones y ajustes constantes no deben permitir que cambien constantemente de dirección, debido a que el objetivo que les dio origen, por muy general que se encuentre esbozado, es el que le permite identificar el programa público específico de acciones. El ciclo o proceso de las políticas públicas es una construcción conceptual que resulta útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, que son de por sí complejos; además, el modelo es lo suficientemente general, lo que permite su utilización para cualquier política pública y facilita así la delimitación del objeto de análisis; sin embargo no refleja necesariamente la realidad, ya que no todas las políticas públicas siguen “al pie de la letra” la secuencia de cada una de sus fases, incluso, con frecuencia, algunas políticas sobreponen o alteran el orden del ciclo. De las fases del ciclo de política pública, este ensayo se centra en la evaluación.

La evaluación, en general, es una actividad normativa porque los evaluadores (que somos todos) difícilmente pueden actuar fuera de sus valores, normas y percepciones; además, la evaluación es posible sólo en la medida en que su sentido, así como la escala de valores utilizada, se encuentren enunciados con la mayor claridad posible, ya que, en caso contrario, a la evaluación se le considerará como una expresión de arbitrariedad.

La evaluación normalmente se realiza a partir de los siguientes supuestos: a) la corrección del diseño causal de las políticas, programas y procesos de servicios; b) la idoneidad de la estructura de la organización y dirección de las unidades operativas o del personal que tienen a su cargo la efectuación de las políticas, programas, servicios; c) la dominancia de la causalidad gubernamental sobre la realidad social. Esta forma de realizar la evaluación de políticas y programas públicos supone una realidad social “cerrada”, en la cual las autoridades que ejercen el poder político controlan muchas variables y cuentan con recursos ilimitados; sin embargo, los supuestos no consideran los límites de la racionalidad directiva, no obstante su gran número de atribuciones y recursos, mientras sus resultados informan permanentemente acerca de los límites de análisis, estructura, dirección y operación de los gobiernos.

La evaluación es una actividad que se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. La evaluación puede entenderse como una práctica de argumentación basada en información pertinente, que a su vez le dará pie a las autoridades públicas y a los ciudadanos para encontrase en condiciones de opinar, con menos subjetividad, sobre los efectos que produce la acción pública; es decir, que por medio del ejercicio de la evaluación las instituciones y las autoridades públicas se encontrarán en condiciones de legitimarse en sus resultados. Si evaluar es formular un juicio de valor, entonces en una sociedad democrática habrá necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente válidas (aunque no igualmente aceptables y aceptadas) como expresión de los distintos valores presentes en una comunidad dada. Por ello es deseable que se tome en cuenta la evaluación que formulan los actores sobre su propia conducta a partir de sus percepciones. Además, la relación entre evaluadores y evaluados debe inscribirse en un proceso caracterizado por el debate y la participación activa, que permita un aprendizaje colectivo de autoevaluación y/o ajustes en el curso de la implementación mediante la negociación y la discusión con los actores. A partir de estas ideas, es factible señalar que la evaluación es una actividad eminentemente política.

No fue hasta la segunda mitad del siglo XX cuando, en virtud a la confluencia del avance de las ciencias sociales aplicadas, el establecimiento de los pesos y contrapesos del régimen democrático y el surgimiento de necesidades tanto instrumentales como decisorias, que el gobierno de los Estados Unidos empezó a formular políticas públicas y programas dirigidos a mejorar las condiciones sociales y consideró como un elemento importante a la evaluación.

Hacia la conclusión de la segunda década del siglo XXI, la evaluación de políticas públicas forma parte inherente del proceso integral de trabajo de las autoridades públicas; además, se cuenta con el importante apoyo que ofrecen las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), ya que su aplicación ha permitido en algunos países construir amplias redes de evaluación de políticas públicas por parte de los ciudadanos, lo que les permite un seguimiento puntual a aquellas políticas públicas que consideran que directa o indirectamente les afectan en su actividad cotidiana, pudiendo entablar diálogos “en tiempo real” con las autoridades responsables de su formulación, instrumentación y evaluación.

Por ello, una evaluación de políticas públicas que ofrezca información realmente útil para las autoridades públicas debe comprender tanto las fases de implementación como las del propio diseño y formulación de las políticas públicas; de tal forma que la evaluación se convierta en un factor que facilite el aprendizaje de las organizaciones, ampliando así el limitado concepto de uso instrumental de la evaluación a otros tipos de uso, como son el conceptual (lo que contribuiría a la formación de conceptos), persuasivo (para conseguir apoyos necesarios) o académico-profesional (que enriquece al acervo científico de una comunidad).

La evaluación de políticas públicas es fundamentalmente un asunto de investigación social aplicada: operacionaliza los conceptos de la teoría para hacerlos manejables en la investigación práctica, y de esta manera, conjugarlos con los referentes del diseño de una política pública para recolectar, verificar y realizar los ejercicios hermenéuticos de la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas públicas, utilizando los métodos de la ciencia social. La evaluación de políticas públicas valora los resultados e impactos de una política con la pretensión de racionalizar la toma de decisiones y aplicar este conocimiento en la elaboración de planes, programas y de un proceso de presupuestación fundados en una lógica técnico-económica sobre la base del principio del máximo beneficio social.

Los evaluadores esperarían que sus estudios contribuyeran a la identificación y definición del problema, la formulación de las alternativas de solución y a la adopción de una alternativa de política; sin embargo, la mayoría de las veces las autoridades públicas parecen ignorar sus resultados y siguen con políticas que eligieron por otras razones y, cuando llegan los resultados exhiben los informes y los hallazgos sólo si la evaluación justifica la acción que ya tenían pensado llevar a cabo. La investigación científica aporta argumentos causales que enriquecen la retórica de la formulación de las alternativas de solución, pero apenas afectan las definiciones de problemas básicos sobre las cuales se basa la acción.

La entrada de los resultados de la evaluación a los ámbitos de la identificación y definición del problema, así como de la formulación de las alternativas de solución, está llena de obstáculos debido a que el diseño de políticas públicas es el espacio donde convergen todas las presiones en conflicto de una comunidad. La formulación de políticas implica elegir y diseñar los programas de acción y, con ello, algunos grupos quedarán en ventaja y otros en desventaja; la evaluación puede ayudar a los actores involucrados a prever las posibles consecuencias y las formas en que las concesiones por los arreglos beneficiarán sus intereses. No obstante, la evaluación por sí misma no determina la dirección del sistema como un todo.

Fuentes consultadas

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Hemerografía

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