Юридические основы формирования рыночной экономики в СССР в период перестройки
- -
- 100%
- +
Добровольная передача союзным центром вопросов правового регулирования отношений руководства экономикой ускорило процесс появления в союзных республиках конституционно-правовых норм, оформляющих переход республик к новой экономической системе.
В Туркменской ССР признание рыночных отношений подтверждали конституционные нормы о разнообразии и равноправии форм собственности[55]. Аналогично – в Казахской ССР[56] и РСФСР[57].
В РСФСР переход к рыночной экономике также был закреплен в изменении преамбулы Конституции республики и отказе от упоминания в ней «Великой Октябрьской Социалистической революции», «социализма», «коммунизма», «свержения власти капиталистов и помещиков»[58]. Кардинально изменилось определение общественно-экономической сущности государства РСФСР – формулировка «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика есть социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республики» была заменена на: «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика есть суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами»[59].
1 ноября 1991 г. из Конституции РСФСР была исключена ст. 16, предусматривавшая, что экономика РСФСР является частью единого народно-хозяйственного комплекса, а руководство экономикой республики осуществляется на основании государственных планов экономического и социального развития СССР[60].
ССР Молдова признавала переход к рыночным отношениям «основным путем оздоровления экономики республики»[61], по этой причине в Молдове разрабатывалась собственная программа перехода к рынку, а Президент Молдовы с целью контроля за разработкой и исполнением программы наделялся чрезвычайными[62] полномочиями[63].
Поддержан переход к рыночной экономике был и в Таджикской ССР[64], в том числе, путем допущения разнообразных форм собственности[65].
Закон Украинской ССР от 03.08.1990 № 142 – XII «Об экономической самостоятельности Украинской ССР»[66], как было сказано в самом акте, был направлен «на постепенный переход к рыночной экономике». Закон гарантировал разнообразие и равноправие форм собственности, децентрализацию собственности и разгосударствление экономики, свободу предпринимательства и защищенность внутреннего рынка. Верховным Советом УССР было поручено Совету Министров УССР подготовить к началу октября 1990 г. ряд законов, детально регулирующих формирующиеся рыночные отношения: о собственности, о земле, о предпринимательстве, об акционерных обществах, о банках, о разгосударствлении собственности, о ценных бумагах и фондовом рынке и т. д.[67] Действие главы 2 Конституции Украины, посвященной экономической системе республики, главы 16 «Государственный план экономического и социального развития Украинской ССР» и главы 17 «Государственный бюджет Украинской ССР» было «прекращено» до принятия новой Конституции[68].
Декларация о независимости Армении упоминала экономический строй вскользь, указывая, что в республике существует «многообразие видов собственности»[69].
В Киргизии 15 декабря 1990 г. была принята Декларация № 273—XII «О Государственном суверенитете Республики Кыргызстан»[70], статья 10 которой устанавливала, что республика проводит свою самостоятельную экономическую политику. В республике допускаются разнообразные формы собственности, имеющие равный правовой режим и являющиеся «основой формирования и развития рыночных отношений». День принятия декларации – 15 декабря 1990 г. – был объявлен «Днем Республики Кыргызстан»[71].
Конституционный закон Азербайджанской Республики от 25.05.1991 № 116 – XII «Об основах экономической самостоятельности Азербайджанской Республики»[72] одним из принципов организации экономической системы называл равноправие и правовую защищенность всех форм собственности, свободу предпринимательства, «рыночные отношения спроса и предложения», защищенность иностранных инвестиций[73].
Поправка к статье 10 Конституции Грузии устанавливала, что «основу экономической системы Республики Грузия составляет рыночное хозяйство, основными принципами функционирования которого являются свободный труд и гарантия социальных прав, разнообразие форм собственности, предпринимательство и конкуренция»[74]. Государственное регулирование экономики допускалось только рыночными средствами[75].
Отказ от социализма и переход к рынку закреплялся в декларациях и конституциях автономных республик.
Декларация о государственном суверенитете Советской Республики Тува (утв. 12.12.1990 г.) провозглашала равноправие и разнообразие форм собственности, поддержание и развитие арендной, акционерной, кооперативной и иных форм коллективной собственности; создание условий для развития предпринимательской деятельности; объявлялось о формировании антимонопольного законодательства[76]. Аналогичные положения содержались и в Декларации о государственном суверенитете Чечено-Ингушской Республики[77].
Согласно изменениям, в республике Коми признавались и одинаково защищались различные формы собственности, частная собственность объявлялась «личным достоянием гражданина»; государство поощряло свободу хозяйственной деятельности, гарантировало свободу предпринимательства и состязательности[78].
Конституция Дагестанской АССР устанавливала, что основой экономической системы республики являются: собственность граждан, коллективная и государственная собственность, имевшие равную правовую защиту[79].
В соответствии с конституционной поправкой в Марийской ССР допускались разнообразные формы собственности, устанавливалась их равная правовая защита; законодательно определялись пределы свободной экономической деятельности; создавалась и поощрялась предпринимательская деятельность; обеспечивалось развитие рыночного механизма[80].
Карельская АССР предусматривала обеспечение «равных прав и защиту всех форм собственности, в том числе собственности других республик, иностранных государств и их граждан»[81]. Аналогичные положения были в актах некоторых других автономных республик[82].
Позднее, уже после разрушения СССР, при разработке структуры Конституции Республики Карелия предлагалось включить в основой закон республики отдельную главу, посвященную предпринимательству[83].
Необычный подход применил якутский законодатель – с одной стороны, он гарантировал многообразие форм собственности, «включая частную и интеллектуальную собственность», с другой стороны, предусмотрел, что вопросы собственности на средства производства решаются в соответствии с федеративным и союзным договорами, а также законодательством Якутской-Саха ССР[84].
Интересно, что не во всех автономных республиках заявляли о безоговорочном переходе к рынку.
Конституционные поправки грузинкой автономии – Абхазской ССР, закрепляли разнообразные формы собственности, но избегали термина «частная собственность», поэтому к формам собственности были отнесены: собственность граждан, коллективная, государственная и смешанная собственность[85]. Кроме того, устанавливалось, что исключительная собственность государства сохраняется не только на землю, недра и природные ресурсы, но и на основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, имущество торговых и коммунальных предприятий, предприятий бытового обслуживания, а также на любое иное имущество, необходимое для выполнения задач республики[86].
Следующим важнейшим конституционно-правовым источником, закреплявшим переход СССР к рыночным отношениям, стал Закон от 06.03.1990 № 1305 – I «О собственности в СССР»[87].
Законы о собственности, закрепившие фундаментальные экономические изменения, произошедшие в СССР, были приняты и в республиках[88] – союзных[89] и автономных[90].
Важным конституционно-правовым показателем построения в республиках новой экономической системы являлось изменение официальных наименований союзных и автономных республик, исключавших теперь указание не только на «советская», но и на «социалистическая»[91]. Прежние названия казались анахронизмом, не отвечающим новому политическому и экономическому пути, выбранному республиками.
Как видно из анализа нормативных актов союзных и автономных республик переход СССР к рыночным отношениям получил конституционно-правовое оформление. Некоторые республики прямо закрепляли переход своих экономик к рыночным отношениям, другие – опосредованно, через легализацию многообразия форм собственности, их равного правового режима и защиты, через установление гарантий развития предпринимательской деятельности и других норм. Были и такие республики (Республика Абхазия), которые отказывались безоговорочно признавать рынок.
Конституционно переход к капиталистическому экономическому укладу оформлялся неодинаково: одни республики предпочитали по этому поводу вносить изменения в свои конституции, включать нормы об экономике в декларации о государственном суверенитете, другие – добавляли к этому специальные законы об экономической самостоятельности, об экономической системе.
Важное значение в отражении экономических изменений в республиках имело изменение их официального наименования, исключившего упоминание социалистического строя.
Был различен временной нормативный переход республик к рыночной экономике – некоторые из республик осуществили его раньше, чем Союз ССР, другие – позже, учитывая изменившуюся общесоюзную экономическую политику.
Союзный законодатель внес в Конституцию СССР достаточно ограниченные конституционно-правовые поправки, закрепившие рыночные отношения. По-прежнему союзная Конституция сохраняла «социалистическую» преамбулу, нормы о народнохозяйственном планировании, государственной монополии внешней торговли и другие положения. Представляется, что это было вызвано переключением внимания законодателя на разработку проекта нового союзного договора.
Глава III. Становление и развитие законодательства СССР о предпринимательской деятельности
Предпринимательская деятельность традиционно понимается как деятельность, основанная на принципах самостоятельности, рискованности, прибыльности, систематичности и легальности[92].
Плановая экономика, существовавшая в СССР, исключала официальное признание предпринимательской деятельности. Более того, частнопредпринимательская деятельность, коммерческое посредничество и спекуляция считались преступлениями (в РСФСР – ст. 153, 154 УК РСФСР 1960 г.[93]).
Коренным образом ситуация изменилась в период перестройки.
19 ноября 1986 г. был принят Закон СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности»[94]. Поводом к его принятию стали публикации в прессе о непоследовательной борьбе государства с нетрудовыми доходами, к которым зачастую относят то, что нетрудовым вряд ли можно считать, – например, выручку от продажи фруктов и овощей с приусадебного участка. В связи с этим предлагалось разработать специальный закон об индивидуальной трудовой деятельности[95].
Индивидуальная трудовая деятельность, разумеется, существовала до принятия данного закона.
Статья 17 Конституции СССР 1977 г. предусматривала, что в советском государстве допускается в соответствии с законом индивидуальная трудовая деятельность в сфере бытового обслуживания, сельского хозяйства и кустарно-ремесленных промыслов. Считалось, что такая деятельность укладывается в рамки социалистического строя[96]. В СССР лишь в отдельных актах упоминалась индивидуальная трудовая деятельность[97], однако самого закона, о котором говорила Конституция СССР, до 1986 г. принято не было.
По этой причине на практике трудно было определить, какой доход является трудовым, а какой – нет.
По состоянию на начало 1986 г., как утверждалось на сессии Верховного Совета СССР при обсуждении Закона об индивидуальной трудовой деятельности, в нашем государстве около 100 тысяч человек неофициально занимались данным видом деятельности[98].
Закон об индивидуальной трудовой деятельности разрешил гражданам изготавливать различные изделия (одежду, обувь, мебель, ковры, игрушки и т. д.), выполнять работы (строительство, ремонт жилищ и т. д.), оказывать услуги (парикмахерские, транспортные и иные) на договорных началах.
Закон прямо запрещал привлечение наемного труда и извлечение нетрудовых доходов (абз. 4 ст. 1), однако возможность осуществления неконтролируемой по объему индивидуальной трудовой деятельности, оплачиваемой на договорной основе, открывало легальный путь к накоплению капитала и стимулированию заинтересованности в «развитии» подобной деятельности путем разрешения теперь уже привлечения наемного труда и, как следствие, в реставрации рыночных отношений. Хотя на стадии принятия рассматриваемого закона официально утверждалось, что он не означает признание предпринимательской деятельности[99].
Кроме того, Законом были заложены основы для формирования в будущем коммерческих юридических лиц, поскольку он устанавливал, что «государство поощряет … объединение этих граждан (занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью. – Д.Л.) в установленном законодательством порядке в кооперативы, добровольные общества, товарищества». То есть государство допускало не только индивидуальное предпринимательство, но и стимулировало появление коллективной формы предпринимательской деятельности.
В связи с активным развитием индивидуальной трудовой деятельности в доктрине даже предлагалось ввести новую форму собственности – «право индивидуальной трудовой собственности»[100].
При оценке правового регулирования индивидуальной трудовой деятельности возникает проблема: с одной стороны, и официальные заверения при принятии закона, и нормы самого закона, и доктрина советского времени[101] свидетельствовали, что индивидуальная трудовая деятельность не является частным предпринимательством. Более того, как утверждает Р. Г. Пихоя[102], разработка нормативной базы, регулирующей индивидуальную трудовую деятельность, началась ещё до перестройки – в 1984 г. стало разрабатываться Постановление Совета Министров СССР «О дальнейшем развитии форм индивидуальной и коллективной деятельности граждан в сферах производства товаров народного потребления и оказания услуг населению»; с другой стороны, принятие в 1986 г. Закона об индивидуальной трудовой деятельности многими отечественными и зарубежными авторами[103], а также судебной практикой[104] признается легализацией предпринимательства в СССР.
Однако если индивидуальная трудовая деятельность полностью соответствует социалистическому порядку, а закон о ней лишь устраняет существовавший многие годы правовой пробел, то почему всего через год после вступления закона в силу (1 мая 1987 г.), к 1 апреля 1988 г. число занятых в данной сфере лиц увеличилось со 100 тысяч человек до 369,4 тысяч человек[105], то есть более, чем в 3,5 раза, а еще через полгода, к концу 1988 г., – до 743,2 тысяч человек[106], то есть более, чем в 7 раз по сравнению со «стартовым» показателем? Только ли унификация правового регулирования породила такой всплеск интереса к индивидуальной трудовой деятельности?..
Представляется, что нет – объяснение резкому увеличению численности лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью, кроется в следующем.
Во-первых, Закон об индивидуальной трудовой деятельности создал юридическую основу для применения свободных (договорных) цен. В одном из подзаконных актов, касающихся индивидуальной трудовой деятельности, устанавливалось, что продажа изделий по договорам с организациями и предприятиями осуществляется по ценам не выше государственных розничных цен, а по договорам с другими заказчиками – на основе свободных цен[107]. Понятно, что «индивидуалы» работали не для сотрудничества с юридическими лицами, а для сотрудничества, в первую очередь, с физическими лицами-потребителями.
Отказ от государственного регулирования цен на продукцию индивидуалов, в том числе, путем установления предельного уровня цен, был принципиальным решением разработчиков Закона об индивидуальной трудовой деятельности[108]. Один из членов рабочей группы по подготовке закона справедливо отмечал: «Когда мы говорим, что эта деятельность (индивидуальная трудовая. – Д.Л.) позволяет получать дополнительные трудовые доходы, надо сказать, что это позволяет получать справедливое возмещение трудовых затрат и затраченного имущества. В законе нигде не говорится о регламентации цены. Мы исходим из того, что это цены, складывающиеся на рынке. Но хотелось бы дать какой-то критерий, что это справедливое возмещение сообразно затратам труда и имущества людей, занятых индивидуальной трудовой деятельностью»[109]. В итоге юридически ценообразование на продукцию, производимую в результате индивидуальной трудовой деятельности, урегулировано не было, что повлекло легализацию договорных цен.
Цены на продукцию и услуги существовавших в СССР до 1956 г. артелей промысловой кооперации и кооперации инвалидов, которые нередко в литературе называются формами «народного предпринимательства» в СССР[110], хотя и по-разному, но все же регулировались государством[111]. Неслучайно при оценке деятельности «индивидуалов» перестроечного периода Госкотруд СССР признавал, что часто цены на их услуги и товары необоснованно завышены, не соответствуют осуществленному трудовому вкладу[112]. Законодатель для того, чтобы оставить индивидуальную трудовую деятельность в «социалистических рамках» имел возможность установить централизованные либо лимитированные (не выше определенного уровня) цены на производимую продукцию, оказываемые услуги и выполняемые работы. Для лиц, заинтересованных работать самостоятельно, на себя, проявлять частную инициативу, это дало бы возможность предпринимательской самореализации, в том числе, получения дохода за счет большего оборота. Дополнительный доход лица, занимающегося индивидуальной трудовой деятельностью, был бы обусловлен исключительно его трудовыми затратами. Примеры такового в практике были: лица, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью, а затем созданный ими кооператив «Прогресс» в Ташкенте организовал предоставление недостающих в государственном автосервисе услуг, причем по ценам преимущественно даже более низким, чем государственные[113].
Помимо централизованно установленных цен государство могло бы не допускать сверхдоходов другим способом – высокими ставками налогообложения. Однако этого сделано не было – ставка налога, предполагающая получение дохода свыше 6000 руб. в год (то есть 500 руб. в месяц), составляла 1332 руб. 40 коп. + 65 % от суммы, превышающей 6000 руб. Для сравнения – в период НЭПа, как известно, прогрессивная шкала налогообложения в отношении передаваемого по наследству имущества достигала 90 %[114]. При разработке проекта Закона об индивидуальной трудовой деятельности ставилась задача создания более благоприятных налоговых условий для стимулирования такой деятельности[115].
Во-вторых, необходимо учитывать время принятия и вступления в силу рассматриваемого закона: конец 1986 – начало 1987 гг. – эпоха углубляющегося товарного дефицита. А спрос, как известно, порождает предложение.
Таким образом, свобода в видах индивидуальной трудовой деятельности, свобода в установлении цен на продукцию и услуги, а также ажиотажный спрос на них стали благоприятной средой для официального первоначального накопления капитала в СССР. Государство не имело достоверных данных о реальных доходах индивидуалов, из-за чего сотрудники налоговых органов вынуждены были выходить в места занятия такой деятельностью и на месте оценивать примерный объем дохода. По этой причине Министр финансов СССР предлагал учредить специальные финансовые инспекции, фонд оплаты которых покрывался бы за счет дополнительного притока налоговых сборов с лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью[116].
В итоге если брать во внимание признаки предпринимательской деятельности, в том числе ее главный признак – систематическое получение прибыли[117], то индивидуальная трудовая деятельность, безусловно, являлась предпринимательской деятельностью.
По этой причине можно сделать вывод, что со вступлением в силу Закона об индивидуальной трудовой деятельности, то есть с 1 мая 1987 г., в СССР, по существу, легализовывалось индивидуальное предпринимательство. Неслучайно правовое регулирование индивидуальной трудовой деятельности часто рассматривалось на официальном уровне вкупе с кооперативной деятельностью[118], коммерческую природу которой в период перестройки трудно отрицать. Более того, значительная часть «индивидуалов» после принятия закона о кооперации в 1988 г. стали учредителями кооперативов. По замечанию А. А. Глушецкого, многие «индивидуалы» вступали в кооперативы по сугубо экономическим соображениям – с целью упрощения сбыта, снабжения, рекламы и иных операций[119].
Государство экономически поддерживало лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью. В частности, уже в 1987 г. Госбанку СССР было разрешено выдавать таким лицам кредиты: на покупку сырья, материалов и инструментов, а также на оплату арендованного имущества – до 2000 руб. на 12 месяцев под 3 % годовых; на приобретение иного имущества – до 3000 руб. на 24 месяца под 2 % годовых, при этом платежи по кредиту взимались, начиная с 7 месяца[120].
Следующим шагом на пути становления законодательства о предпринимательской деятельности стало принятие в 1987 г. Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)»[121], вступившего в силу с 1 января 1988 г.[122]
Данный Закон, хотя и высоко оценивался в советской юридической доктрине[123], в реальности как бы «выводил» государственные предприятия (объединения) из единого народнохозяйственного комплекса и трансформировал их в обособленные коммерческие организации. Данное обстоятельство определялось несколькими факторами: установлением прибыли как обобщающего показателя эффективности работы предприятия; возможностью распределения прибыли по усмотрению трудового коллектива, причем зарплата максимальным размером не ограничивалась; разрешением предприятиям применять свободные (договорные) цены на производимую ими продукцию (оказываемые услуги); предоставлением предприятиям самостоятельно разрабатывать планы своей хозяйственной деятельности; отменой директивности «вышестоящих» планов; обязанностью предприятий изучать спрос и предложение на рынке и осуществлять рекламу своей продукции (услуг).
Все органы государственной власти и управления должны были содействовать так называемой «социалистической предприимчивости» государственных предприятий (ч. 1 ст. 9 Закона о госпредприятии).
Получалось, что Закон о госпредприятии узаконивал деятельность цеховиков, переводил их на правовую основу[124].
Кроме того, неконтролируемое государством товарное производство принадлежащих государству предприятий напрямую создавало условия для возрождения капиталистических отношений, и само становилось их частью. Неслучайно, ещё в первое десятилетие после Октябрьской революции лидеры большевистской партии и государства утверждали, что условием реставрации капитализма будет сохранение и расширение товарного производства[125].
Ещё одним шагом в сфере легализации предпринимательской деятельности стал перевод на коммерческую основу негосударственных объединений – кооперативов.
Закон СССР от 26.05.1988 № 8998-XI «О кооперации в СССР»[126] (вступил в силу с 1 июля 1988 г.[127]) установил возможность кооперативов заниматься деятельностью в различных сферах (промышленности, сельском хозяйстве, строительстве, торговле, сфере услуг и т. д.), отпускать произведенную продукцию (оказанные услуги) по свободным (договорным) ценам, выпускать и размещать ценные бумаги, в том числе акции, создавать кооперативные банки, свободно вступать во внешнеэкономические связи и т. д. При этом доходы кооператоров, естественно, никак не ограничивались – это приводило к тому, что иногда зарплаты «предпринимателей» в сотни раз превышали зарплаты академиков и государственных деятелей[128]. Ст. 17 Закона о кооперации устанавливала, что в своей деятельности кооперативы активно используют самофинансирование и товарно-денежные отношения. Ясно, что ничего «социалистического» при таком правовом регулировании, в кооперативах уже не оставалось[129]. Интересно, что даже иностранный исследователь Карин Плоккер отмечал, что «перестроечные» кооперативы не имели ничего общего с кооперативами 1920-х – 1930-х гг.[130] Действительно в период НЭПа государство исходило из того, что важным признаком кооперации является использование личного труда его членов, число граждан, привлекаемых по трудовому договору, должно было быть не более 20 %[131], в противном случае объединение признавалось лжекооперативом[132]. Закон о кооперации в СССР 1988 г. не устанавливал ограничения по привлечению наемного труда, из-за чего некоторые ученые называли перестроечные кооперативы «нетрадиционными» для советской экономики[133].
Кроме того, по справедливому замечанию советских ученых, кооперативы развили коммерческие способности начинающих предпринимателей[134].