Административное судопроизводство по экономическим спорам: отдельные аспекты развития

Аналогичные положения были включены в ст. 30—32 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР»[25], при этом ч. 2 ст. 31 прямо указывала на возможность обращения собственников за защитой своих прав, нарушенных незаконным решением органа власти, в государственный арбитраж. Кроме того, положения данного Закона фактически расширяли круг субъектов экономических отношений. Как справедливо отмечают исследователи[26], физические лица получили особый статус предпринимателей и стали участниками хозяйственного оборота, после того как в данном Законе устанавливалось, что собственность граждан не носит потребительского характера, а может активно использоваться в производственно-хозяйственных целях.

Статьей 2 указанного Закона предусматривалось, что собственник может использовать имущество для осуществления любой предпринимательской или иной деятельности, не запрещенной законом, и что результаты хозяйственного и иного использования имущества, включая произведенную продукцию, принадлежат собственнику имущества, если иное не предусмотрено законом или договором собственника с другим лицом.

Новацией в законодательстве 1990-х гг. явилось нормативное закрепление права обжалования процедуры государственной регистрации юридических лиц. Так, ст. 11 Закона о кооперации в СССР было установлено, что в случае, если государственная регистрация в установленный срок не произведена либо в ней отказано, заявитель может обратиться с жалобой в суд. Данным положением впервые закреплялась возможность обжалования бездействия в экономической сфере (неосуществление государственной регистрации). Этим положением допускалось обжалование правовых актов об отказе в регистрации. Закон СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР»[27], не успевший, за исключением его ч. IV, вступить в действие на территории РСФСР, в ст. 6 предусматривал, что если государственная регистрация предприятия в установленный срок не произведена либо в ней отказано по мотивам, которые учредитель предприятия считает необоснованными, то он может обратиться в суд.

В этой части Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»[28] (далее – Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности) сохранил преемственность процедуры судебной защиты права на ведение предпринимательской деятельности: ст. 35 предусматривала судебные процедуры обжалования отказа в регистрации предприятия, в том числе индивидуального (семейного) частного предприятия как формы ведения индивидуальной предпринимательской деятельности.

Положение «Об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью», утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. № 590[29], впервые устанавливает такой способ защиты прав участников коммерческих юридических лиц при их создании, как обращение не только в суд, но и в государственный арбитраж. При этом необходимо отметить, что результатом разбирательства выступало не признание действий (бездействия) регистрирующего органа незаконными, а понуждение указанного органа осуществить регистрацию, что, по нашему мнению, представляло собой более эффективный способ восстановления нарушенных прав участников экономического оборота. Принятое позднее в РСФСР Положение «Об акционерных обществах», утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 601[30], закрепляло в ст. 32 более традиционную формулировку о возможности обжалования только решения об отказе в регистрации как правового акта, и только в суде.

Вместе с тем Законом СССР от 6 июня 1990 г. № 1540-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О кооперации в СССР»»[31] впервые закреплялось право обжалования в судебном порядке процедур, связанных с прекращением деятельности юридических лиц. Так, ст. 15 с изменениями закрепляла правило, в соответствии с которым решение исполнительного комитета местного Совета народных депутатов о прекращении деятельности кооператива могло быть обжаловано в суд в течение месячного срока со дня его вручения кооперативу.

Дальнейшее развитие получили возможности судебного обжалования и обращения в государственный арбитраж в целях признания недействительными правовых актов и действий органов государственной власти и управления, вышестоящих органов и должностных лиц, предусмотренные ст. 34 Закона о собственности в СССР.

Так, Закон РСФСР от 21 ноября 1990 г. № 343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»[32] (далее – Закон о дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям) в ст. 19 установил, что предприятия, учреждения, организации в случае, если решение местного Совета народных депутатов нарушает их права, могут оспорить такое решение в суде или в арбитраже в порядке, установленном действующим законодательством РСФСР.

Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»[33] в ст. 10 определил, что в случае издания государственным или иным органом акта, не соответствующего его компетенции либо с нарушением требований законодательства, собственник земли, землевладелец и арендатор вправе обратиться в суд или арбитраж с заявлением о признании такого акта недействительным полностью или частично.

Статья 41 Закона СССР от 11 декабря 1990 г. № 1828-1 «О Государственном Банке СССР»[34] гласила, что решения, принимаемые Госбанком СССР и центральными банками республик в порядке исполнения ими функций лицензирования и контроля, могут быть оспорены коммерческими банками или их учредителями в суде или государственном арбитраже по принадлежности. Следует отметить важную и интересную новеллу в установлении данным Законом круга лиц, обладающих правом на оспаривание: это не только сами коммерческие банки как субъекты предпринимательства, но и их учредители.

Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»[35] в ст. 19 закрепил несколько иные положения, в соответствии с которыми решения Банка России по вопросам о выдаче и отзыве лицензии, регистрации уставов банков, а также другие решения, связанные с выполнением Банком России надзорных функций, могут быть обжалованы только банком, и только в Государственный арбитраж РСФСР.

Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности установил режимы защиты прав предпринимателей и предприятий, закрепив за первыми право на оспаривание действий, а за вторыми – право на признание недействительными актов органов управления и должностных лиц. Так, ст. 16 Закона предусматривала право предпринимателя оспаривать в суде (арбитраже) в установленном законом порядке действия граждан, юридических лиц, органов государственного управления. В свою очередь ст. 20 устанавливала такую гарантию деятельности предприятия, как его право обращаться в суд или государственный арбитраж с заявлением о признании неправомерными и недействительными актов любых государственных органов и действий должностных лиц, касающихся предприятия.

Кроме того, этот же законодательный акт предусматривал, что отказ Совета народных депутатов в выдаче разрешения на занятие хозяйственной деятельностью, а также в предоставлении участка земли и других природных ресурсов может быть обжалован в судебном порядке, а разрешение на хозяйственную деятельность может быть отменено в судебном порядке по основаниям, установленным законодательством РСФСР.

В ст. 55 Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г. № 2211-I[36], указывали на возможность оспаривания собственником решения государственного органа, влекущего прекращение права собственности, в суд и арбитражный суд.

Существенное изменение претерпел порядок разрешения споров, связанных с гражданско-правовыми обязательствами, основанием возникновения которых ранее выступали административные акты государственных органов. Если ранее такие споры могли быть рассмотрены только вышестоящими органами, то с развитием экономических отношений и изменением правового регулирования договора поставки законодательство стало предусматривать возможность разрешения таких споров судами и арбитражными судами.

Первые изменения действовавшего порядка были закреплены утвержденными Постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 888 положениями «О поставках продукции производственно-технического назначения», «О поставках товаров народного потребления»[37]. В отличие от ранее действовавших аналогичных актов 1969 г. обозначенные выше положения закрепляли не административный, а судебный либо арбитражный порядок разрешения споров по договору поставки. Несмотря на то что данные акты прямо не указывали на возможность оспаривания или обжалования экономических решений органов государственной власти по вопросам прикрепления поставщиков к потребителям или плановых заданий, следует заметить, что в данном случае возражения высказывались опосредованно. Выражая несогласие с условиями, а равно и уклоняясь от самого факта заключения договора поставки, его стороны фактически оспаривали административные акты, которые ранее в обязательном порядке влекли для них возникновение правоотношений по договору поставки.

Это предусматривалось п. 8 и 22 Положения «О поставках продукции производственно-технического назначения» и и. 10 и 18 Положения «О поставках товаров народного потребления». В соответствии с этими положениями при отказе организаций материально-технического снабжения принять заказ (полностью или частично) потребитель вправе передать спор на разрешение арбитража, а в случаях, предусмотренных законодательством, – суда. Сторона, получившая протокол разногласий по договору поставки, обязана не позднее 20 дней после его вручения передать спорные вопросы на разрешение арбитража, а в случаях, предусмотренных законодательством, – суда. В случае уклонения поставщика от заключения договора на поставку распределяемой продукции, а также договора на поставку продукции или спора по условиям такого договора покупатель был вправе передать спор на разрешение арбитража или суда.

Статья 10 Закона о государственном предприятии (объединении) после внесения в нее изменений Законом СССР от 3 августа 1989 г.[38] прямо закрепляла положение, в соответствии с которым разногласия, возникающие между предприятиями (объединениями) и вышестоящими органами по поводу порядка размещения государственного заказа, должны рассматриваться органами государственного арбитража.

В ст. 16 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде предусматривается право трудового коллектива, образовавшего организацию арендаторов, совместно с профсоюзным комитетом разрабатывать проект договора аренды и направлять его государственному органу, уполномоченному собственником сдавать в аренду государственные предприятия, и определяется порядок разрешения споров, связанных с реализацией этого права. Так, разногласия, возникающие при заключении договора аренды, в том числе связанные с необоснованным отказом от сдачи этого предприятия в аренду и просрочкой рассмотрения предложения, отказом в заключении договора аренды земельного участка соответствующим Советом народных депутатов (как собственником земельного участка), рассматривались государственным арбитражем.

Особого внимания заслуживает признание права на обращение в суд или государственный арбитраж за защитой нарушенных прав в экономической сфере не только за субъектами экономических отношений, но и за органами публичной власти. На данном историческом этапе стала возможна в связи с проявлением двойственного характера экономических споров, возникающих из публичных правоотношений, защита не только частных, но и публичных интересов в целях соблюдения принципа законности.

Так, Закон о дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям предусмотрел в ст. 18 право таких Советов предъявить в суд или арбитражный суд требования о признании недействительными актов вышестоящих по отношению к ним органов государственного управления, предприятий (объединений), организаций и учреждений, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на подведомственной им территории, а также права местных Советов народных депутатов.

Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»[39] в ст. 4 и 5 закрепил право Госкомимущества РСФСР, его территориальных подразделений возбуждать в суде или арбитражном суде иски об отмене незаконных решений в случае нарушения законодательства о приватизации и соответствующих программ приватизации. В то же время споры, возникающие в связи с решениями Госкомимущества РСФСР, его территориальных подразделений, принятыми в пределах их компетенции во исполнение соответствующих программ приватизации, рассматривались судом или арбитражным судом в порядке, установленном действующим законодательством.

Существенному пересмотру подверглась традиционная для советского законодательства практика исключительного административного обжалования финансовых санкций в области налогов и взносов. Несмотря на сохранявшееся бесспорное списание денежных средств в указанных публичных финансовых сферах, устанавливалась внеадминистративная процедура обжалования таких решений. Закон о кооперации в СССР в редакции от 6 июня 1990 г.[40] гласил, что кооператив вправе обжаловать взыскание в бесспорном порядке сумм взносов в Фонд государственного социального страхования и в Пенсионный фонд, не внесенных кооперативом в установленный срок, в суде или арбитраже. Статья 19 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде 1989 г. установила правило, что при несогласии арендного предприятия с бесспорным списанием денежных средств оно вправе обратиться в государственный арбитраж с иском о взыскании необоснованно списанных сумм.

Последовательно стал формироваться судебный и арбитражный порядок разбирательства спора (для обеих сторон) в связи с принятием органами государственной власти решений о взыскании штрафов и расходов. Статья 31 Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[41] определила, что в случае отказа от добровольного возмещения расходов и уплаты штрафов за нарушение санитарного законодательства спор разрешается в судебном или арбитражном порядке. Правилами рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, утвержденными Постановлением Государственного Комитета РСФСР по антимонопольной политике от 2 июля 1991 г.[42] , в п. 17 предусмотрено: в случае если лицо, на которое наложен штраф, уклоняется от его полной уплаты, антимонопольный комитет обращается в суд или арбитражный суд с заявлением о взыскании штрафа.

Значительные изменения в материально-правовом регулировании правового статуса субъектов экономической деятельности потребовали еще более принципиальных и существенных изменений процессуальной основы деятельности органов государственного арбитража.

Сразу же после принятия Постановления ЦК КПСС и Совмина СССР от 12 февраля 1987 г. Указом Президиума Верховного Совета от 18 февраля 1987 г. № 6544-ХI[43] в ст. 2 Закона о Государственном арбитраже в СССР вносятся изменения, в соответствии с которыми в число задач органов государственного арбитража было отнесено активное воздействие не только на предприятия, учреждения, организации, но и на их вышестоящие органы и должностных лиц в целях обеспечения соблюдения ими законности.

Наиболее значительные и важные новеллы вносятся в Закон о Государственном арбитраже в СССР Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 декабря 1987 г. № 8255-ХI[44]. Так, в ст. 2 раскрывается понятие «вышестоящий орган»: к нему относятся министерства, государственные комитеты, ведомства или другие вышестоящие органы.

Статья 9 Закона излагается в новой редакции, в соответствии с которой к числу хозяйственных споров, подведомственных государственному арбитражу, относятся и споры между государственными предприятиями и их вышестоящими органами о возмещении убытков, причиненных предприятиям в результате выполнения указаний вышестоящих органов, нарушивших права предприятий, а также вследствие ненадлежащего осуществления вышестоящими органами своих обязанностей по отношению к предприятиям. Данной нормой было установлено, что государственный арбитраж рассматривает и заявления государственных предприятий о признании недействительными полностью или частично затрагивающих права и охраняемые законом интересы этих предприятий актов их вышестоящих органов, не соответствующих компетенции указанных органов либо изданных с нарушением требований законодательства.

Статья 14 закрепила правило об обязательности рассмотрения заявления о признании актов органов публичного управления недействительными главным государственным арбитром (его заместителем) соответствующего арбитража.

Статьи 12 и 15 претерпевают изменения, предоставляя статус стороны арбитражного процесса не только предприятиям, учреждениям и организациям, но и государственным органам.

Изменению подверглись и статутные для государственных арбитражей акты – Положения об органах Государственного арбитража. В частности, материальное законодательство в области экономических споров с участием публичной власти потребовало принятия на союзном уровне нового Положения «О Государственном арбитраже СССР», которое, так же как и новые Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, было утверждено Постановлением Совмина СССР от 16 апреля 1988 г. № 490[45]. В качестве одной из главных задач Государственного арбитража СССР признавалось обеспечение защиты прав и охраняемых законом интересов предприятий, учреждений и организаций на основе неуклонного проведения в жизнь положений Закона о государственном предприятии (объединении) и других актов законодательства о коренной перестройке руководства экономикой (и. 2 Положения).

В соответствии с этой задачей работа органов Государственного арбитража направлялась в том числе ее на выполнение (и. 3 Положения) с наделением арбитража полномочиями по рассмотрению в порядке, предусмотренном законодательством, заявлений государственных предприятий (объединений) и организаций о признании недействительными полностью или частично затрагивающих права и охраняемые законом интересы этих предприятий (объединений) и организаций актов их вышестоящих органов, не соответствующих компетенции указанных органов либо изданных с нарушением требований законодательства (п. 6 Положения). Такие же нормы были закреплены Положением «Об органах Государственного арбитража в РСФСР», утвержденным Постановлением Совмина РСФСР от 7 июля 1988 г. № 254[46].

Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами в редакции 1988 г. были дополнены отдельной гл. XV «Рассмотрение заявлений государственных предприятий (объединений, организаций) о признании недействительными полностью или частично актов их вышестоящих органов», положения которой необходимо признать первым комплексным процессуальным институтом, регламентирующим рассмотрение экономических споров с публичной властью в арбитражно-процессуальной форме. Так, ст. 115 Правил определила подведомственность заявлений о признании недействительными актов вышестоящих органов предприятий и условия, при которых такие акты могут быть признаны недействительными: их несоответствие компетенции указанных органов и (или) издание с нарушением требований законодательства.

Рассмотрение таких заявлений осуществлялось по месту нахождения вышестоящих органов предприятий. Кроме того, абз. 2 данной статьи закреплял особый порядок определения подведомственности спора: в зависимости от статуса органа в иерархии государственных органов – от союзного до местного, также этой же иерархии соответствовал уровень арбитража. Необходимо отметить и тот факт, что заявление могло быть подано только при наличии соответствующего правового акта; на данном этапе не предусматривалось обжалование действий (бездействия) органов (в лице их должностных лиц) в экономической сфере.

Статья 116 Правил установила требования к заявлению и процедуре его подачи в арбитраж: письменная форма и необходимость подписания руководителем предприятия; направление копии ответчику перед подачей заявления; определение в самом заявлении оснований для его подачи: указание на конкретное требование законодательства, нарушенное ответчиком, и на проявления превышения компетенции органа при принятии акта. Несмотря на открытый перечень документов, которые должны прилагаться к заявлению, к числу его обязательных приложений относилась копия оспариваемого акта (заверенная выписка из него). Статья 117 Правил закрепила 15-дневный срок для рассмотрения заявления, исчисление которого начиналось после его поступления в арбитраж, и определила, что для разбирательства заявления могут привлекаться только такие арбитры соответствующего арбитража, как главный государственный арбитр или его заместитель.

Таким образом, уже на этом этапе формирования правосудия по экономическим спорам с властью считалось необходимым установление более коротких по сравнению с обычными (месячными) сроков рассмотрения таких дел, а также привлечение к их разбирательству наиболее квалифицированных и профессионально подготовленных лиц. Статья 118 регламентировала порядок принятия постановления по результатам рассмотрения заявления, необходимость его мотивировки и незамедлительность вступления в силу после принятия (это во многом сближает процедуры Правил 1988 г. с процедурами оспаривания правовых актов в действующем АПК РФ 2002 г.), а также сроки направления постановления сторонам.

Примечания