Экономика государственного и муниципального сектора. Учебно — методическое пособие

Модуль 1. Теоретико-методологические основы дисциплины «Экономика государственного и муниципального сектора»

Экономика государственного сектора охватывает процесс перераспределения общественных благ определенной территории, под которыми понимаются ресурсы государства, участвующие в государственном регулировании экономическими институтами.

Предметом экономики государственного и муниципального сектора является процесс перераспределения ресурсов государства или отдельных территориальных образований, а также управление экономической составляющей государства и хозяйствующими субъектами.

Объектами экономики государственного и муниципального сектора являются собственность государства, бюджет и государственные институты. Исходя из этого, экономика государственного и муниципального сектора направлена на оптимизацию доходов и расходов бюджета государства и муниципальных образований, совершенствование экономических инструментов при обеспечении равного доступа населения к общественным благам, экономико-правовое регулирование, образуемые хозяйствующими субъектами экономических отношений, построение моделей участия государства в деятельности общественных институтов.

Существуют два подхода государственного и муниципального сектора в рамках экономики:

— нормативный;

— позитивный.

Нормативный подход подразумевает оценочные действия, связанные с целевыми показателями регулирования государством имеющихся общественных благ или ресурсов. Позитивный подход направлен на фиксацию текущего экономического развития территории под влиянием хозяйствующих субъектов.

Основной целью экономики государственного и муниципального сектора является эффективное распределение имеющихся ресурсов с учетом ситуации на рынке. Регулирование ресурсов на территории государства рассматривается государственным и муниципальным сектором в качестве элемента экономического выбора. Соответственно, целевое назначение экономического выбора как формы вмешательства государства в развитие экономики территории состоит в недопущении или снижении непрогнозируемых экономических событий. При этом экономический выбор как инструмент регулирования направлен на деятельность и ресурсы государственных и муниципальных институтов, а также на управление общественной собственностью и совершенствование налоговой и иной политики.

Пространство экономики государственного и муниципального сектора затрагивает государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее достичь эффективных целей национальной экономики за счет расширения экономических отношений и стимулирования механизмов производство и перераспределение общественных благ.

Под общественными благами подразумеваются общественные ресурсы в виде товаров и услуг, доступ к которым обеспечен всем гражданам, а их создание, развитие, совершенствование и содержание — государственным финансированием. Пользование общественными благами возможно на безвозмездной либо условно возмездной основе. С правовой точки зрения, они являются неделимыми между гражданами, а значит, законодательством гарантирован равный доступ к ним.

Одна из основных функций общественных благ состоит в их полезности и возможности потребления неограниченным числом граждан либо отдельными категориями при условии соблюдения ряда требований, к примеру, блага в виде льгот для граждан пенсионного возраста.

Государство регулирует общественные блага путем их создания, к примеру, обеспечение общественной безопасности, финансирования, формируемого в бюджете за счет налогов и иных установленных видов дохода, контроля посредством разработки стандартов, мониторинга соблюдения равного доступа или лицензирования.

Путем перераспределения общественных благ государство влияет на снижение негативных эффектов и увеличение положительных. К примеру, снижение негативных эффектов обеспечивается путем совершенствования экологического или таможенного законодательства, увеличение — путем расширения категорий населения и предоставления им прав на получение товаров или услуг.

Необходимо отметить, что ряд общественных благ носит промежуточный характер и зачастую отражается на результатах государственно-частного партнерства. Наиболее распространенными видами промежуточных общественных благ является возможность за счет средств бюджета получить услуги в сфере образования или здравоохранения.

Учитывая регулирующую функцию государства, следует отметить важность перераспределения доходов на цели совершенствования социально-экономической жизни населения как на уровне государства, так и на уровне муниципального образования. Элемент перераспределения доходов необходим в таких случаях, как:

— дополнительная или расширенная поддержка категорий населения, находящегося в трудной жизненной ситуации;

— поддержка субъектов государства в результате стихийных бедствий или наступления непрогнозируемых экономических событий, тенденций;

— обеспечение технологического, промышленного и иного лидерства территории государства или государства в целом;

— поддержка приоритетных направлений национальной экономики или экономики муниципальной территории;

— оптимизация бюджета государства, субъекта государства или муниципальной территории в рамках стимулирования социально-экономической защиты населения.

Модуль 2. Государственный и муниципальный сектор в современных экономических системах

Экономическими функциями государства являются:

— формирование правовой системы экономического развития;

— регулирование национальной, региональной и муниципальной экономики за счет монетарной и фискальной политики;

— производство и перераспределение общественных благ;

— перераспределение доходов и оптимизация бюджета государства с целью обеспечения социально-экономического равенства общества;

— учет экстерналий;

— контроль и оптимизация рынка труда;

— финансовая и иная поддержка приоритетных и перспективных направлений национальной экономики;

— формирование условий устойчивого внешнеэкономического позиционирования государства, в том числе за счет укрепления национальной валюты и стимулирования внешней торговли;

— обеспечение экономической безопасности и устойчивости экономических механизмов, отношений внутри государства и за его пределами;

— формирование условий развития человеческого капитала в структуре национальной экономики.

В современных экономических системах роль государства отражена в следующих направлениях:

— определение стратегических целей развития в различных сферах жизнедеятельности человека;

— обеспечение устойчивых механизмов распределения общественных благ;

— минимизация экономических рисков с учетом внешнеэкономических вызовов;

— формирование условий технологического развития и соответствие государства общемировым социально-экономическим ориентирам, направленных на благополучие человека;

— снижение негативного влияния отдельных экономических событий, связанных с инфляцией, кризисными ситуациями, дестабилизацией рынка труда.

Сущность регулирования государством экономических и рыночных механизмов состоит в поддержке устойчивого развития всех сфер жизнедеятельности человека, при этом государство и рынок, являясь самостоятельными общественными системами, в рамках экономики государственного и муниципального дополняют друг друга и влияют на взаимное развитие.

Многие рыночные процессы возможны или допустимы лишь при обязательном участии государства, к примеру, стабилизация цен, уровня безработицы, поддержка экономических инициатив.

Соотношение государственного и частного сектора формируется путем взаимодействия хозяйствующих субъектов разной организационно-правовой формы и принадлежности (существуют предприятия, находящиеся в собственности государства, к примеру, госкорпорации, а также организации, являющиеся частной собственностью, к примеру, акционерные общества). Обозначенное соотношение в структуре экономики государственного и муниципального сектора необходимо по следующим причинам:

— обеспечение общественных благ;

— поддержка социально-экономического благополучия населения;

— формирование и укрепление общественной инфраструктуры;

— обеспечение общественной безопасности;

— снижение рисков, связанных с наступлением кризисной ситуации;

— стимулирование создания рабочих мест в частном секторе;

— эффективное распределение ресурсов государства и хозяйствующих субъектов.

Зачастую соотношение государственного и частного сектора обеспечивается в рамках государственно-частного партнерства следующих форм:

— концессионное соглашение;

— контракт (договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора);

— контракт жизненного цикла;

— офсетный контракт;

— долгосрочный договор на поставку товаров, работ, услуг с инвестиционной составляющей;

— соглашение о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве;

— специальный инвестиционный контракт;

— создание общего юридического лица;

— соглашение о защите и поощрении капиталовложений;

— соглашение о разделе продукции.

В экономике государственного и муниципального сектора применяют критерии Калдора-Хикса и Парето. Сущность критерия Калдора-Хикса состоит в фиксации изменений на уровне экономической эффективности в процессе перераспределения общественных благ. Критерий Парето позволяет оценить степень качественных изменений как минимум среди отдельных категорий населения или в обществе в целом. Применение указанных критериев обеспечивает прикладной эффект при реализации различных государственных и муниципальных инициатив, требующих оценки с точки зрения соотношения затрат и поученной общественной выгоды.

Модуль 3. Состояние государственного и муниципального сектора экономики в современной России

Бюджетный федерализм представляет собой системы принципов и механизмов, формирующую распределение доходов и расходов между федеральным центром и субъектами государства, финансовых полномочий. В целом бюджетный федерализм аккумулирует структуру распределения финансовых ресурсов государства на основе принципов учета интересов государства, регулирование социально-экономических вопросов и сохранение самостоятельности территорий в сфере экономического развития.

На основе структуры, состоящей из федерального, регионального и муниципального бюджета система бюджетного федерализма определяет следующие механизмы:

— разграничение полномочий на основе финансовой компетентности каждого уровня власти в соответствии с действующим законодательством;

— самостоятельность бюджетов, формирующая возможность субъектам государства и муниципальным образованиям иметь установленные законом собственные источники дохода и в дальнейшем их перераспределить на социально-экономическое развитие территорий по своему усмотрению;

— процедуры и правила взаимодействия, установленные действующим законодательством при формировании, рассмотрении и согласовании ведомствами и субъектами государства, утверждении бюджетов разного уровня.

Основной целью бюджетного федерализма является обеспечение равноправного доступа граждан к общественным благам вне зависимости от территории на основе принципа целостности и единства государства.

Бюджетный федерализм строится на следующих принципах:

— единство механизмов централизма и децентрализации в соответствии с законодательством;

— системность интересов государства и населения;

— самостоятельность бюджетов и возможность его балансирования с учетом потенциала территории;

— возможность участия субъектов государства в формировании налогово-бюджетной политики;

— соответствие имеющихся ресурсов интересам и задачам государства;

— наличие процедур разрешения споров в соответствии с законодательством.

В Российской Федерации реализуется кооперативная модель бюджетного федерализма, сущность которой состоит в сбалансированности бюджетной обеспеченности субъектов государства в тесной связи с федеральным центром.

Опыт разных государств показывает, что система бюджетного федерализма может сопровождаться следующими особенностями:

— высокая зависимость от трансфертов, характерная государствам с линейной структурой перераспределения бюджетных средств;

— несоответствие расходных полномочий и доходных источников, присущая государствам, испытывающим сложности с преодолением непрогнозируемых экономических вызовов, к примеру, экономических кризисов;

— избыточная централизация, встречающаяся в практике государств, реализующих ограничение финансовых возможностей особенно муниципалитетов;

— горизонтальные и вертикальные дисбалансы, сопровождающихся разрывом расходных обязательств и доходных возможностей на территории государств, в которых руководство традиционно применяет инструменты выравнивания доходных и расходных статей бюджета.

Муниципальный сектор является составным компонентом национальной экономики, объединяющий хозяйствующие субъекты и экономические отношения определенной территории, нацеленные на удовлетворение общественных потребностей. Под определенной территорией подразумеваются муниципальные образования, охватывающие городские и сельские поселения, городские округа, а также муниципальные районы.

Структура муниципального сектора подразделяется на три компонента:

— органы местного самоуправления;

— предприятия и учреждения, находящиеся в собственности муниципалитета;

— хозяйствующие субъекты.

Органы местного самоуправления регулируют нормативное и экономическое развитие территории, деятельность хозяйствующих субъектов, а также регулируют способы экономические функционирования хозяйствующих субъектов, относящихся к муниципалитету, в соответствии с законодательством и нормативно-правовыми актами.

Под предприятиями и учреждениями, находящимися в муниципальной собственности, подразумеваются организации, обеспечивающие устойчивость социально-экономического функционирования общества на муниципальной территории (здравоохранение, образование, культура, ЖКХ и др.).

Деятельность хозяйствующих субъектов регулируется органами местного самоуправления не только в соответствии с законодательством и нормативно-правовыми актами, но и согласно программам комплексного социально-экономического развития муниципальной территории.

Муниципальный сектор выполняет следующие функции:

— стабилизация социально-экономических процессов;

— удовлетворение общественных потребностей;

— создание и развитие социально-экономической инфраструктуры;

— реализация интересов местного сообщества.

Среди особенностей муниципального сектора необходимо указать территориальную связь сектора с муниципальными образованиями, одновременное функционирование органов местного самоуправления в качестве участников экономических отношений и субъектов власти, смешанный характер собственности, а также динамичность структуры за счет способности адаптации в соответствии с социально-экономическими процессами и трансформацией потребностей населения.

Модуль 4. Особенности государственного сектора экономика

Государственно-частное предпринимательство является формой партнерства государства и коммерческого сектора при реализации совместных общественно-значимых проектов. Взаимодействие коммерческих организаций и государства позволяет балансировать задачи государства и возможности организаций.

Ключевыми особенностями государственно частного партнерства (ГЧП) являются следующие:

— объединение ресурсов (государство: финансовые, правовые, инфраструктурные; коммерческий сектор — финансовые, организационные, управленческие, инфраструктурные);

— распределение рисков и ответственности (стороны подписывают соглашение, в котором учитываются доходы и расходы, возможные убытки и ответственность сторон на каждом этапе реализации проекта);

— разнообразие форм сотрудничества (модели партнерства и совместных усилий соответствуют виду соглашения или контракта, а также совместной деятельности);

— долгосрочный характер (реализация общественно-значимого проекта предполагает качественные изменения, связанные с социально-экономическим функционированием общества на определенной территории, что предполагает длительный период сотрудничества);

— нестандартные вызовы и риски (сложность оценки вероятных рисков, в некоторых случаях — необходимость внедрения дополнительных правовых механизмов);

— ориентация на инфраструктурные и социальные проекты (многие совместные партнерские усилия государства и коммерческого сектора направлены на сферы социальной значимости, а именно строительство, обеспечение инфраструктуры учреждений в сфере здравохранения, образования, культуры, ЖКХ и др.);

— необходимость конкретизированного правового регулирования (реализация партнерских отношений строится на системе уточненных нормативно-правовых актов ввиду высокой ответственности при перераспределении бюджетных средств).

Целями ГЧП являются:

— решение социально-экономических задач;

— вовлечение коммерческого сектора в решение социальных проблем и в процесс удовлетворения общественных потребностей;

— повышение эффективности перераспределения ресурсов государства и использование возможностей коммерческого сектора.

Экономические основы политического механизма в государственном секторе фокусируются на комплексе инструментов, принципов и правил, разъясняющие экономическую составляющую принятия политических решений. Обозначенные экономические основы в основном реализуются на практике посредством теории общественного выбора, сущность которой состоит в способах удовлетворения общественных интересов инструментами государственных институтов.